广州市全域土地综合整治经验启示及工作建议

张 芳

（广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司，广东广州51029）

土地是人们生产生活的重要资源，开展全域土地综合整治工作有助于解决“三农”问题，助力乡村振兴战略的实施[1]。我国自1986 年推行土地整治以来，土地整治的内涵在政治、经济等因素下不断延伸。全域土地综合整治概念的提出与中国经济社会发展过程中城乡二元结构、土地供需矛盾、生态恶化等密切相关，是基于土地整治演变而来的[2]。开展全域土地综合整治是将土地资源进行统筹整合，进而提高土地利用效率和改善生态环境，完全契合乡村振兴目标，对于推进乡村生态文明建设，以及打赢脱贫攻坚战均具有重要意义。本文旨在通过梳理全域土地综合整治的发展历程，总结广州市土地整治实践，分析当前传统土地整治存在的问题，以期为探索推进全域土地综合整治试点工作积累经验。

1 全域土地综合整治的探索与发展

2010 年起，上海市逐渐开始了具有大都市特色的土地整治实践探索，提出了大都市全域综合型土地整治的战略导向和“土地整治+”的实施工具，实现了郊野公园建设、低效建设用地减量化、农村居民点整治、农用地整治、市地整治等多种土地整治类型统筹开展、全面提升的效果[3-4]。

2003 年6 月，时任浙江省委书记的习近平作出了“建设生态省”、实施“千村示范、万村整治”两大战略决策。2018 年8 月，浙江省人民政府办公厅下发《浙江省人民政府关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》（浙政办发〔2018〕80 号），要求按照山水林田湖草系统治理的理念，进行全域规划、全域设计、全域整治，对田水林路村进行全要素综合整治，建成农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态集约高效的美丽国土新格局。

2019年11月，湖北省人民政府印发《关于推进全域国土综合整治的意见》（鄂政发〔2019〕25 号），湖北省是继浙江之后全国第二个发文部署全域国土综合整治的省份，政策总结为“十个突出”特点：突出政治性、生态性、全域性、综合性、人民性、政策性、技术性、开放性、自主性、持续性。

2019 年河南省人民政府发布《河南省开展全域国土综合整治助推乡村振兴战略实施工作方案》，选择郑州、开封、平顶山、许昌、新乡、周口、信阳、汝州、长垣、永城等首批试点推进全域土地综合整治。

2019 年12 月，自然资源部发布通知：“组织开展全域土地综合整治试点工作，要求到2020年，全国试点不少于300 个，各省试点原则上不超过20 个”。2021 年1 月，国家级试点名单已确定、公布，当前处于实施方案上报备案阶段。

目前，已有很多省份在国家级试点基础上探索省级试点，如广东省、浙江省等，全域土地综合整治由点到面全面开展将成为必然趋势[5]。

2 广州市土地整治实践

2.1 积极开展垦造水田工程，重构水田生态景观

截至2019年，广州市各区完成立项的垦造水田共16 个，计划新增水田共428.67 hm2，主要分布在增城区、从化区、花都区、白云区、黄埔区和番禺区。垦造水田项目除了对田间道路、沟渠等基础设施进行建设外，重点对农田土壤环境和水田生态风貌进行重构，如黄埔区“锦田计划”项目，结合江心岛整治开发，集中连片打造66.67 hm2的水稻公园。

2.2 以高标准农田建设提升农田生产、生态功能

2012 年3 月，国务院颁布《全国土地整治规划（2011—2015 年）》，拉开了全国高标准农田建设的序幕。2013 年7 月，广东省下达广州市“十二五”期间高标准农田建设任务为4.518 万hm2。2013 年9 月，广州市将各年度建设任务分解下达，分布在黄埔、白云、番禺、花都、南沙、从化、增城区，明确市级统筹、区级实施的组织形式。截至2020年底，广州市累计建成高标准农田项目300 余个，总面积近6 万hm2，形成了一批集中连片、基础设施完善、生态良好、各具特色的农田集中区。

2.3 积极探索耕作层剥离再利用

2.3.1 大力推进临时用地复垦工作

2018 年，广州市规划和自然资源局印发了《广州市非农建设占用水田耕作层剥离再利用工作流程》（穗国土规划字〔2018〕627 号），明确了剥离后的耕作层可用于违法用地整治、污染土壤治理、现有耕地的改良、城市绿化、育苗基质等。截至2020年，共有90 余宗400 多公顷建设用地涉及占用水田须进行耕作层剥离。由于经济发展和城市建设的需要，广州市临时用地数量迅猛增加。为做好临时用地复垦工作，广州市规划和自然资源局又印发了《广州市规划和自然资源局关于进一步加强和改进临时用地管理的通知》和《广州市规划和自然资源局关于推进临时用地复垦验收工作的通知》，按照“谁损毁、谁复垦”的原则，进一步督促业主单位落实复垦主体责任，明确复垦方向及内容[6-7]。

2.3.2 开展建设用地增减挂钩试点工作

广州市自2008年开始开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，自开展工作以来，全市在周转指标管理、农民利益保障等方面取得了一定的成效，但根据国务院有关规定，城乡建设用地增减挂钩工作原则上只能在县域范围内进行，《自然资源部关于省级自然资源主管部门共性意见建议的答复意见》也明确规定，为了助推脱贫攻坚，允许集中连片特困地区、国家和省级扶贫开发工作重点县、开展易地扶贫搬迁的贫困老区。但由于群众对政策不理解等原因，造成拆旧工作开展不顺利、项目进展不理想，且根据自然资源部的要求，目前广东省并没有开展增减挂钩节余指标省内调剂工作，也一直没有制订城乡建设用地增减挂钩结余指标省内交易政策[8]。

2.3.3 开展“三旧”工作，盘活低效存量用地

过去十年，广州持续开展“三旧”工作的探索与实践，盘活了大量低效存量用地，有力支持了广州高速发展。2015 年，广州成立了全国首个市级城市更新局，随后《广州市城市更新办法》及相关系列文件也陆续出台并实施。目前，城市更新已成为广州优化城市功能布局、活化区域经济、改善人居环境、保护历史文化街区、节约集约高效用地、提升城市品质和能级的有力抓手。因城市更新成效显著，广州于2017年入选了全国老旧小区改造试点城市。

2.4 全面提升农村人居环境，高标准打造精品亮点

近年来，广州市深入贯彻习近平总书记关于改善农村人居环境的重要指示精神，按照广东省农村人居环境整治、珠三角美丽乡村建设工作部署，全力推进农村人居环境整治三年行动计划、“千村示范、万村整治”工程和“五个美丽”行动。以全域村容村貌整治为基础，以生态宜居美丽乡村示范创建为引领，以点带面、连线成片，推动全市农村人居环境整治高质量发展，高标准打造一批精品亮点。

3 广州市传统土地整治存在的问题

“十三五”时期，广州市积极探索土地综合整治及生态修复，在农用地整治、城市建设用地整理以及生态修复方面取得了一定的成效，但也存在一些问题，例如，农村低效建设用地整理进展相对缓慢、整治内容较为单一等。

3.1 尚未形成土地综合整治的系统管理体系

系统思维是推进生态文明建设的重要思维方式和工作方法[9]。当前大部分地区的土地整治以完成工作任务为主要目标，尚未形成土地综合整治的系统管理体系。以往开展的土地整治项目，仍以单一项目为主，从各主管部门出发，未从区域整体的角度出发，分析区域内实际存在的问题，并针对区域的自然本底条件，规划设计相应的整治修复策略，未达到区域统筹的效果，实现区域整体生态景观和生态环境的提升。例如，传统的高标准农田建设项目，为了提高灌排效率，大多灌排渠采用混凝土进行三面光设计，不利于片区内生物多样性的保护。

3.2 相关部门各自为政，未建立各部门联动机制

目前，农用地整理工作主要由自然资源部门和农业部门牵头，城市更新工作主要由住建部门牵头，生态修复工作自然资源部门、生态环境部门、水利及林业部门等均有开展。全域土地综合整治工作是一项综合性、系统性较强的工作，需要多部门共同协作，仅依靠自然资源部部门牵头推进，难度较大，而且目前各部门推进工作的机制和模式不同，不仅存在技术壁垒，甚至存在信息壁垒，导致重复建设、各自为政等情况出现。例如，耕地的提质改造工作由自然资源和农业部门负责，耕地的污染防治工作由生态环境部门负责，各部门运作相对独立，未根据耕地的现状，综合考虑耕地的提质改造和污染防治，可能会出现重复投资，甚至工程相互冲突的情况。因此，有必要建立部门联动机制，由地方政府牵头，成立专门的工作小组，共同推动全域土地综合整治工作的开展。

3.3 存量建设用地盘活政策收益差距较大，相关政策难以推进

当前，广东省关于存量建设用地盘活的政策主要有城市更新、城乡建设用地增减挂钩、拆旧复垦等。广州市区域经济发达，集体经济自主性较高，利用不同的路径改造形成不同收益差距较大，特别是个别城市更新项目补偿过高，使得改造主体对收益的期望过高，造成增减挂钩、拆旧复垦等政策难以推进。

3.4 土地整治资金未进行充分整合，无法形成合力

目前虽然各专项整治工作均有专项资金，但土地整治资金整合难度较大，无法形成合力。2019 年，广州市人民政府发布《广州市人民政府办公厅关于印发广州市涉农资金统筹整合实施方案的通知》（穗府办〔2019〕6 号），提出优化财政支出结构，加快建立广州市财政涉农资金统筹整合长效机制，强化乡村振兴投入保障。将现有市级涉农资金归并设置为农业农村发展、水务建设管理、林业生态建设、村镇发展建设四大类，并制定相应的市级涉农资金统筹整合专项目录。但在具体实施过程中，土地整治资金仍以部门统筹为主，地方政府统筹力度较弱。

3.5 传统的土地整治技术难以达到生态文明建设要求

未来，土地综合整治与生态修复工作相互依存、相互促进，土地综合整治不仅要在理念上进行转变，传统的土地整治技术也需要不断创新，满足生态型土地综合整治的要求。目前，大部分土地整治项目采用传统技术，很难达到生态文明建设要求[10]。

4 全域土地综合整治的经验启示

4.1 效益平衡是基本前提，注重远期效益提升

土地综合整治涉及投入与收益，实现收支效益平衡是全域土地综合整治的基本前提，先进地区多以经济、社会、生态等综合效益为出发点，要算大账算长远账。如杭州市西湖区双浦镇和三墩镇，自2017年以来，全域整治共投入50余亿元，按补充耕地指标的市场价格测算，预计收益为20余亿元。整治后，生态环境修复、美丽乡村建设等成效明显，周边土地增值90多亿元，区域内的村级集体经济年收入也从440 万元上升至1 500 万元。因此，全域土地综合整治工作的开展，须着眼全局，目光长远，方能持续稳定推进。

4.2 政府统筹是组织保障，强调部门协作

全域土地综合整治工作涉及多个部门、多个领域，仅靠自然资源部门牵头无法达到“全域规划、全域设计、全域整治”的效果。例如，浙江省在开展全域土地综合整治工作中，省政府成立了由常务副省长担任组长的省保护耕地和乡村全域土地综合整治与生态修复领导小组，负责统一领导协调实施乡村全域土地综合整治与生态修复工程。地方也相应建立了工作协调机制，切实加强全域土地综合整治与生态修复工程的组织领导，及时研究解决工程实施中遇到的困难和问题。因此，在推进全域土地综合整治工作时，有必要成立政府统筹、多部门协作的工作小组，保障相关工作高效开展。

4.3 因地制宜是必然选择，突出区域差异化

不同地区自然资源禀赋不同，经济发展水平不同，区域文化不同，存在的问题不同，选择的整治模式也存在较大差异。例如，浙江省整治模式涉及六种类型，分别是产业生态融合型、城郊低效建设用地整治型、现代农业引领型、乡村旅游带动型、特色村庄改造修复型和农田整治保护型。上海市仅农用地整治就有现代农业、绿色循环、景观文化、城乡融合等导向的多种整治模式。各地在开展全域土地综合整治工作过程中，要结合整治区域的全域空间分异特征，因地制宜差异化开展全域整治。

4.4 政策设计是驱动抓手，强化体系性创新

政策设计是全域土地综合整治工作开展的重要驱动因素。例如，浙江省在全域土地综合整治工作开展过程中，出台了一系列奖励政策，包括调整优化国土空间布局、调整优化永久基本农田布局、实行新增建设用地计划指标奖励、完善城乡建设用地增减挂钩政策等，激发了地方开展整治的积极性。上海市也制定了郊野单元实施推进政策要点等系列政策，明确了“规划空间奖励”“双用地指标腾挪”等优惠政策，促进了上海市土地综合整治顺利推进。全域土地综合整治工作开展过程中应更加注重政策体系性的组合与创新。

5 广州市开展全域土地综合整治的工作建议

5.1 因地制宜，坚持区域功能主导，立足实际问题，全域差异化统筹推进

5.1.1 以区域功能为主导，差异化进行全域土地综合整治

基于自然本底，按照广州市国土空间开发保护战略格局，结合功能区划，将广州划分为五大整治类型区域，其中从化、增城北部以生态功能保育为主导，借助生态价值实现机制的探索，开展农用地和建设用地的适度腾退整治——北部生态保育区；广清连接片的广州部分（除北部生态保育区域外）以城乡融合发展为主导，依托良好的产业发展基础，重点开展农用地连片整治提升和建设用地布局优化腾挪——城乡融合试验区；中心城区及周边区域则充分借助城市发展驱动，开展城市更新——中央集聚发展区；番禺、南沙区域则充分突出水乡田园特色，结合水环境保护修复，大力开展农田整治提升——水乡田园提升区；江心岛作为广州特色资源，视岛屿的区位、资源情况，结合生物多样性保护修复，开展差异化的整治——江心多元保护利用区。

5.1.2 选取典型试点，明确实施计划，推动全域整治工作全面覆盖

通过分析广州市申请国家级全域土地综合整治试点发现，大部分试点位于中央集聚发展区，多以调整永久基本农田、争取用地规模等单一目标为核心驱动。针对这种扎堆的情况，需要采用全市统筹与区域自主相结合的方式，研究制定全市全域土地综合整治实施五年行动计划，选取有潜力、有意愿、有条件的典型试点先行开展探索，确保各类型区域全域土地整治均可得到推动，形成经验模式后再全面覆盖式推广。

5.2 政策创新，强化整治驱动，提升审批效率，改善资金统筹及管理机制

5.2.1 推进政策体系性创新，打通实施路径，强化整治驱动

依托自身空间资源禀赋丰富的优势，积极探索生态价值实现机制，促进全域整治与生态保护修复更加深入融合，深化并推广花都区公益林碳普惠试点模式。针对用地布局优化涉及的用途、权属调整，研究配套专项政策路径，如探索预留规模临时使用、用地报批周转指标等制度，允许在做出相关承诺和缴纳保证金的前提下，同步推进建新和拆旧等，实现用地周转。把握好空间规划体系（尤其村庄规划）改革机遇，探索为全域整治专项配置空间规划调整门槛和审批流程，实现整治实施与规划管理的高度衔接。进一步加大涉农资金整合力度，重点推进行业间涉农资金统筹及管理机制改善。

5.2.2 整合审批事项，提高审批效率，促进项目快速落地

全域土地综合整治内容普遍涵盖耕地、林地、建设用地、水域等要素，涉及农林、自然资源、生态环境等部门。目前全域整治需要的相关审批，仍须回归到各职能部门管理流程中，这将导致整个项目落地实施时面临诸多流程繁琐的问题。建议结合“放管服”改革要求，探索针对全域土地综合整治“大审核、大审批”的管理机制，将整个全域整治视为一个系统项目，划分若干核心实施节点，按照节点采用集中审核、联合审批的方式，归并同类审批事项和材料，精简流程，保障项目快速落地实施。

5.3 健全机制，配套流程指引和技术标准，突出典型案例示范效应

5.3.1 规范流程，加强技术引导，确保科学整治、取得成效

全域土地综合整治尚处于探索阶段，从项目申报到具体实施，再到验收考核，暂无相关规范，需要制定流程指引，重点加强项目申报的审核评价，禁止通过挂全域整治之名，行片面诉求目标之实，避免产生新问题。同时，全域土地综合整治与传统土地整治也有较大变化，也需要与生态保护修复充分融合，在整治技术标准方面，需要转变过去传统单维度特点，建议制定融合生态理念和标准、注重空间统筹的新型技术标准，注重和鼓励工程科学技术创新，确保全域综合整治理念得到充分贯彻，取得切实成效。

5.3.2 精准选择一批典型，做实做优，切实发挥示范带动作用

全域土地整治涉及利益复杂，工作难度大，初期阶段，尤其需要一批典型案例让群众看到效果，提振信心。建议各地结合乡村振兴等工作部署安排，参考不同类型区域划分，分别选取一个实时性和复制性强的镇（村），积极申报省级试点或设立市级试点，切实探索整治实施模式，并加大宣传力度，塑造典范，逐步带动同类型区域全面开展全域整治。

6 结语

“十四五”规划将“规范开展全域土地综合整治”作为实施乡村建设行动的一项重要内容，本文着眼于广州市土地整治实践，分析了全域土地综合整治的内涵和历史沿革，归纳出广州全域土地综合整治经验：积极开展垦造水田工程，重构水田生态景观；以高标准农田建设提升农田生产、生态功能；积极探索耕作层剥离再利用；全面提升农村人居环境，高标准打造精品亮点。同时对传统土地整治存在的问题进行分析，并提出因地制宜，坚持区域功能主导，立足实际问题，全域差异化统筹推进；政策创新，强化整治驱动，提升审批效率，改善资金统筹及管理机制；健全机制，配套流程指引和技术标准，突出典型案例示范效应等建议。