我国国家公园建设现状问题及对策浅析

张予涵，吴北河

（江西农业大学经济管理学院，江西南昌 330045）

保护生态环境是实现可持续发展的内在要求，当前我国正处于生态文明建设的关键时期，环境治理虽已取得初步成效，但由于经济社会发展不平衡导致的生态保护目标与经济建设之间的矛盾依然严峻，国家生态政策落实面临着复杂情境。美国的国家公园建设模式采用通过较小范围的适度开发来实现较大范围的有效保护，受到世界各国的推崇[1]。我国不断探索自然资源合理开发利用的理想模式。党的十八届三中全会首次提出要建立国家公园制度，并要求对已有的各类自然保护地进行功能重组；2019年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确到2020年设立一批国家公园；“十四五”规划中也提出“守住自然生态安全边界”的新理念，标志着新时代中国特色生态文明建设进入新阶段。因此当前形势下，探究如何在保证自然生态可持续的同时实现国家公园的经济效益、社会效益具有重要意义。

1 中国国家公园建设现状

国家公园体制是新时代为构建绿色中国、生态中国实施的重要战略。自2008年我国环境保护部和国家旅游局批准建设第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园以来，我国一直在进行国家公园模式的积极探索，作为保护地的一个类别，国家公园模式是一种处理生态环境保护和资源开发利用关系行之有效的管理模式。我国学者唐芳林将国家公园定义为：国家公园是由政府划定和管理的保护地，以保存和展示具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观，兼有科学、教育、游憩和社区发展等功能，是实现资源有效保护和合理利用的特定区域[1]。

在探索国家公园模式的过程中，我国逐步形成了相关规章制度，规范了国家公园管理体制，在国家公园的生态、经济、社会、文化效益的提升方面取得了显著的效果。但由于我国目前仍处于国家公园建设的试点阶段，理论与实践经验都存在诸多不足，正式挂牌的国家公园虽已建立，但仍存在诸多问题，制约了国家公园的可持续发展。

1.1 片面追求国家公园数量上的增长，忽略了质量的提升

自2008年国家批准建立汤旺河国家公园以来，多地多个国家公园相继挂牌成立，但其中部分国家公园在划建时未经全面的考察和论证，有些片面追求面积最大化，导致部分边界与土地属权不清；有些错误地将保护价值较低的林地划入，而具有重要保护价值的生态系统未被划入，影响生态系统的完整性。加上目前我国国家公园建设体系尚不成熟，部分项目在谋划中就存在申报重点不突出、建设方向不明确等不足，仅仅挂上了国家公园的牌子，却仍局限于保护地的建设模式，未凸显国家公园的特色，基础设施等也未达标准。

1.2 国家财政投入不足，地区间差异较大

现阶段我国国家公园基本建设所需的资金并未被纳入国家财政预算中，由于缺乏相关的法律法规来规范资金的投入，国家公园建设资金筹集的压力几乎都落到了地方政府身上。我国幅员辽阔，地区间经济发展极不均衡，在广东、浙江等经济发达地区，地方财政尚能支持建设所需的基本资金，但我国国家公园试点区多位于经济欠发达的中西部地区，地方政府财力有限，很难拿出大量资金投入到国家公园建设中。

1.3 管理运行体制尚不健全，管理机构效率低

机构设置不合理导致多头管理、各管理机构间职责不明确的问题是当前我国国家公园管理中面临的主要问题，同时管理人员专业技能欠缺、综合管理能力较弱，制约了国家公园的可持续发展[2]。

以上问题均是由于国家公园建设中不同利益主体的利益诉求存在差异，导致各方关系难以协调而造成的。因此仍需采取相关措施以顺利推进我国国家公园建设工作，发挥国家公园在促进自然环境保护和经济社会发展中的双重效益，缩小与发达国家之间的差距。

2 自然保护与经济社会发展的矛盾

2.1 自然资源保护与经济社会发展的矛盾

我国大多数国家公园试点单位位于中西部地区，这些地区经济发展落后但自然资源丰富，由于农业收入较低，往往只能维持当地社区居民的基本生活水平，因此很多社区居民利用自然条件优势来获得额外经济收入，部分甚至依靠采集一些自然生长的药材或植物来出售为生。我国国家公园具有的较高的科研、生态价值，要求必须对公园范围内的自然生物资源、地质生态资源等进行全方位的保护，用以满足各项研究的需求[3]。因此，在国家公园现行的管理条例中，对各项资源的保护被置于核心位置，进而忽视了这些资源对周边社区居民生产和生活的重要作用，甚至制约了当地优势资源的开发利用，阻碍了当地经济的发展。自然资源很大程度上依赖于当地居民有意识的保护，一味地强调保护、禁止当地居民开发利用，很可能适得其反，未达到保护效果的同时也阻碍了经济发展。

2.2 国家公园保护区与社区的矛盾

近年来，我国学者对国家公园建设进行了诸多探索，逐步探索出适合我国国家公园的分区管理模式，将保护功能和利用功能划分为不同的区块进行管理。但有些国家公园在设立之初，项目谋划存在缺陷，前期可行性分析不足，将居民区粗略划分到缓冲区或实验区内，导致国家公园保护区与社区的矛盾不断激化。我国现有的相关法律法规对保护区社区居民的行为给予了诸多约束，却未切实消除国家公园建设对其生产生活的不利影响。以云南野象谷为例，野象谷保护区每年都会出现多起野象践踏农田、摧毁庄稼等情况，我国野生动物保护法虽然规定了当地政府对此类事件的补偿责任，但往往很难落实，损失了社区居民的利益，加剧了他们的不满。部分国家公园将一些农村划归到保护范围内，出于对生态保护的考虑，阻碍了社区居民修建公路、完善水电设施等，日常生活质量得不到提升、产业结构单一，难以保障社区居民的经济利益。此外，国家公园建设之初，当地政府在对国家公园建设用地进行征收的过程中，采取过低的征收费用标准，直接对农民的生计造成了损害[4]，在基本生活都难以满足的情况下，社区群众难以投入精力于生态保护，环境保护的积极性极低。

2.3 生态保护和经济发展目标间的矛盾

我国国家公园试点中实行属地管辖、综合管理和分级管理相结合的方式[5]，在属地管辖模式中，中央对国家公园的设立进行批复，确定总体规划，具体的运营由各地自主开展，由此造成了国家希望更好地发挥国家公园的生态保护效益，而各地方由于财政压力较大，倾向于更多地发挥国家公园社会经济发展效益的现状。同时，我国国家公园实行管理局和基层行政机关共管的形式，不同管理机构的目标不同，可能存在目标冲突的问题。国家公园管理局着重于自然环境保护，基层行政机关则更多考虑在保护自然生态的前提下，如何利用国家公园的优势改善当地居民生活条件。多头管理使得保护和发展的目标难以协调，中央和地方衔接不顺，偏离了管理机构最初设立的目的，管理效率低。

3 缓和自然保护与经济社会发展矛盾的有效措施

3.1 完善国家公园建设的生态补偿机制

我国国家公园现阶段存在的诸多突出矛盾与我国生态补偿机制不完善、国家给予补偿不足直接相关[6]，而现有研究普遍认为，生态补偿政策有助于提高受偿者的参与意愿，对生态文明建设有积极影响[7-8]。因此，为解决这些矛盾，促进国家公园可持续发展，必须重视生态补偿机制的完善。生态补偿为以保护和可持续利用生态系统服务为目的，利用经济手段调节相关者利益关系的一种制度安排[9]，即对生态环境保护者、建设者的财政转移补偿机制[1]。国家公园的设立限制了当地社区居民对自然资源的开发利用，阻碍了其经济利益的获得，遵循“谁受益谁补偿”的原则，各级政府在享受国家公园带来的社会效益、文化效益等的同时，应当着眼于各地实际情况，对当地社区居民采取差异化的补偿措施。首先，中央财政要加大对经济欠发达地区的资金补贴力度，建立多渠道的生态补偿筹资机制。我国各地国家公园建设所需资金主要依靠地方政府的供给，且除广东、浙江等经济发达省份外，很少有省份将国家公园建设所需资金纳入省级财政预算范围内，这一支出对经济欠发达省份来说是一个沉重的负担，因此，迫切需要中央财政给予支持。在政府承担生态补偿主要责任的同时，可以通过引入市场机制，鼓励民间资本参与来拓宽资金来源，保证生态补偿资金的稳定性。其次，对于经济水平较发达的地区，除经济补偿外，还应当立足当地实际，探索其他补偿形式。例如，对于被征用土地的当地社区居民，可以在就业上给予一些优惠政策，比如在国家公园的岗位安排中优先选择可以胜任的当地社区居民；也可以为他们提供一些技能培训，拓宽其就业渠道，解决其基本的生计问题。

3.2 建立国家公园建设区社区共管机制

社区共管是一种强调参与的管理模式，同时也是实现自然保护和经济发展相互促进的重要途径[10]，通过社区居民与国家公园管理人员共同实施管理，可以有效协调各方利益，促进国家公园良性运转。1）需对社区居民进行思想教育，使他们认识到生态保护的必要性。我国国家公园建设地区普遍位置偏僻、交通闭塞，周围社区居民大多文化水平偏低，在他们的观念中，“靠山吃山”理所应当，常常无视自然生态效益，将个人的经济利益放在第一位，偷猎、违规采伐的现象屡禁不止[11]。地方政府要承担起宣传教育的主要责任，通过与当地相关环境保护社团的合作，积极宣传社区共管的思想，取得社区居民对这种发展模式的认可，争取其对国家公园建设的支持。2）要完善社区共管的激励机制，不仅包括物质经济激励，也要采取一定的精神激励措施[12]。在经济欠发达地区，经济激励最能激发社区居民参与生态保护的积极性，可以通过增设一些就业岗位、给予社区居民技术援助、经济补贴等形式满足社区居民的生产需要。3）在制定国家公园管理运营相关决策前，可以邀请社区居民代表共同参与、协商，鼓励他们表达自己的诉求，这样不仅有利于发挥社区居民对当地环境更为熟悉的优势，增强决策的科学性、民主性，而且有利于增强社区居民的主人翁意识，提高其参与社区共管的积极性，推动决策的实施。

3.3 统筹完善国家公园建设的法律体系

我国建立国家公园的根本目的为在对自然资源进行有效保护的前提下，实现经济社会的可持续发展，但目前不同利益主体的多元化诉求仍未得到相关法律法规的有效协调，从而制约了这一目标的实现。1）应统筹考虑国家公园建设的综合立法，树立整体立法的观念。我国国家公园具有综合生态、文化、经济、社会等属性于一体的特点，这就决定了国家公园建设的立法者必须从整体化的角度来看待生态环境保护与经济、社会发展的关系。随着经济社会的发展，多元化的利益诉求不可避免地会造成资源利用的冲突，因此必须建立综合调控的法律体系，以及考虑自然资源保护中限制、禁止措施的正当性和合理性，以法律法规的形式保障满足各方的正当利益，破解由于各方利益差异造成“立法难”的问题，依法推进自然资源保护与开发、地区产业布局优化、地区经济社会的协调发展。2）要加快推进国家公园管理运营的法制建设进程。在我国已进行的国家公园建设试点实践中，暴露出中央与地方事权、中央管理部门与地方管理部门事权划分不清、协作不灵的现象，导致各级政府间管理脱节、政府与市场、社会未形成管理合力的问题。解决这些问题需依赖于国家公园管理运营相关法律制度的建立，加强各管理部门之间的协调沟通，对事权责任划分做出科学性的制度安排。3）要对国家公园现行管理条例进行修改完善，实现从“多头管理”向“多元治理”的转变。主要包括以下内容：①依法在各个国家公园设立管理机构，统一负责园内管理和监督工作，明确管理机构间的属权关系，继续推动管理权和经营权的分离，采取特许经营的方式，将政府管理机构与国家公园经营分离开来，充分发挥市场作用，实现园区经济效益的提升[13]；②突破原有的自然保护法管理模式，有针对性地进行国家公园建设。我国现存的各种环境保护法中，已对保护区居民的行为模式做出了诸多规定，现阶段更应着眼于对保护区居民利益的保护，立足当地实际制定保护区资源与农业适度开发的相关法律法规，并使之落到实处，缓解自然资源保护与开发利用的矛盾，形成“共建、共享、共赢”的新格局[14]。

4 结语

我国国家公园的建设在不断完善中，尽管在生态补偿、社区共管、法律体系完善等方面仍存在不足，但其仍是当下兼顾自然资源保护与开发利用关系的合理模式。对于国家公园的建设，首先要确定的是保护优先原则，摒弃绝对保护和绝对开发的观念；其次，对于国家公园保护区周边地区的经济建设也需要给予足够关注，解决国家公园建设与周边经济社会发展的矛盾，进而实现自然保护与经济社会协同发展。