疾控机构财政项目的预算绩效管理分析

文/张平云（邹平市疾病预防控制中心）

预算绩效管理工作对于疾控机构的发展具有重要意义，然而受到内外部因素的影响，导致实际工作实践中依旧存在诸如预算绩效评估体系有待完善、预算绩效管理模式有待健全、专业人才结构性缺失等问题，为更好地满足社会疾病预防控制需求，疾控机构需要尽快对预算绩效管理工作进行重整。

一、财政项目预算绩效管理概述

财政项目预算是政府部门、事业单位活动计划的反映，集中体现了财政活动范围，以及今后一段时间内所投资项目的执行情况、政策目标落实进展情况。而基于财政项目开展的预算绩效管理工作属于一种以内容评价为基础的管理机制，客观反映了财政预算工作的整体产出与结果[1]。财政项目预算绩效管理作为政府部门、事业单位绩效管理中的一项核心内容，其目标是要确定特定项目是否需要投入财政资金、投入多少、投入后是否能收获预期效果等。

二、疾控机构财政项目预算绩效管理存在的不足

（一）预算绩效评估体系有待完善

建立健全的预算绩效评估体系是确保财政项目预算工作顺利有序落实的先决条件。然而，由于部分疾控机构没有深刻认识到预算绩效管理工作的重要意义，且缺少详尽的预算评价指标，导致难以为财政项目预算管理人员提供有效的决策依据[2]。这就造成了疾控机构难以精准及时地掌握财政资金项目的执行状况，限制了财政预算绩效管理指导效能的发挥，从而给财政资金的落实与使用带来诸多负面影响。

（二）预算绩效管理模式有待健全

疾控机构现行的财政预算绩效管理制度存在的缺点，是制约预算绩效管理工作质效的主要原因。在实行财政预算绩效的过程中，由于区域管理状况、经济发展程度的差异，导致了财政预算执项目执行的效率也会有所不同[3]。在某些欠发达地区，由于没有明确的财政预算绩效考核指标，因而对其绩效评价实施产生了较大的影响。通过建立健全的财政预算绩效管理制度，有利于对预算绩效管理人员的工作行为加以规范，保证财政预算绩效管理的有序推进，切实提升财政资金的使用效益。

（三）人才的结构性缺失

由高素质、经验丰富的专业人才组建一支工作队伍，是开展财政项目预算绩效管理工作的重要基础。因为不管是从流程上，还是从结果上，绩效管理工作均需要安排专业人员负责评价，考虑到疾控机构的财政项目涉及行业领域众多，专业性强，因而对相关工作人员的专业素质与能力提出更高要求。这种情况下，便需要将相关工作人员按照专业进行划分，要求其具备关联领域的专业理论，然后立足于财政项目的预算绩效管理办法、评级标准，对预算过程展开系统性评价，推动财政项目预算绩效管理的提质增效。

三、疾控机构财政项目预算绩效管理的具体策略

（一）构建全面预算绩效管理体系

为了提高疾控机构财政资源配置效率与使用效益，为经济社会健康发展提供助力，疾控机构需要全面实施预算绩效管理作为财政性项目资金管理的发力点，积极构建全过程、全方位、全覆盖的预算绩效管理体系。第一，重视项目支持与基本支出管理。过去，疾控机构在开展财政项目的预算绩效管理工作过程中，仅单一设置了项目支出预算绩效，却忽视了基本支出，而基本支出指标是衡量疾控机构组织结构是否精简、履职过程效率的一项重要指标，缺少这项指标，非常容易造成成本增加、人浮于事的现象[4]。所以，疾控机构的财政项目预算绩效管理改革需要覆盖其所有经济活动，确保成本核算的精准性，以便于根据收入与费用的成本关系直接进行配比。第二，重视收入预算与支出预算管理。疾控机构的收入由多个部分组成，如事业收入、财政拨款收入、非同级财政拨款收入、其他收入等，若是上一年度存在结转结余；也需要纳入收入预算范畴。疾控机构的收入主要取决于工作任务、工作量，其内在逻辑是“工作量—收入—支出—工作结果”。财政支出要与收入规模相适应，要坚持“以收定支”的原则，始终以“过紧日子”作为指导理念，切实做好“零基础预算”，大力压缩一般性支出，合理增加有效支出。与此同时，通过拍卖、出租的手段，进一步盘活长期闲置的存量资产。第三，引导全体员工全过程参与。预算绩效管理工作不应仅局限于预算编制、预算评估环节，而是要贯穿到疾控机构各项经济活动中，并引导全体员工自觉参与其中；实现业务与财务的深度融合，协调好财务部门与业务部门间的关系，打造精细化管理模式，促使预算绩效管理水平得到显著提升。

（二）明确梳理预算绩效管理流程

第一，确定预算绩效管理模式。疾控机构应积极贯彻落实“目标、任务、预算、评价、应用”的预算绩效管理模式，使各个管理流程紧密衔接起来，促使预算绩效管理同预算绩效评价相辅相成、相互促进[5]。第二，确定预算绩效管理目标。绩效目标强调依据财政预算资金计划在一定周期内收获效益与使用效果，针对性构建项目库、规划部门预算、展开动态监管、落实绩效评价等，为此，预算绩效管理目标在设定阶段，既要广泛听取业务部门的意见，同时也要将年度经费下达情况纳入考虑范畴，通过反复缜密测算与综合评估，将其细化为若干个量化形式的绩效指标，用于客观反映预算资金的预期收益与使用效果。第三，明确各部门管理任务。由于疾控机构包含诸多部门，为防止其出现各自为政的现象，关键要对所有业务部门、职能部门的工作内容、责任范畴加以明确，在此基础上，参照预算绩效管理整体目标，结合各部门年度工作计划，确定其各项工作任务需要达到的产出与效果，并从中提炼出若干项集中反映工作任务达成产出与效果的定量、定性指标，用作考核评价部门预算绩效管理情况的指标依据。第四，细化分解预算编制。按照年度资源需求总量、各部门资源需求量，根据相关制度条例科学规划资金预算，确定本年度预算支出计划。与此同时，为避免总预算收入、上一年度结余结转资金对总资源成本带来的限制，需要采取滚动预算与零基预算相结合的方式，在编制年度预算计划的过程中，将预算科目细化为类、款、项、目，将项目支出细化具体到特定事项，不断提升预算编制的科学化、精细化、规范化水平，将预算编制与预算执行挂钩，加快预算执行进度提高资金使用效益。第五，落实预算绩效评价。各项指标的执行情况是评价财政项目预算绩效的重要依据，因此，为进一步健全预算绩效评价体系，需要对预算绩效指标进行科学编制，确保通过量化指标全方位评价财政项目资金效果，从效率视角出发找出潜在问题，帮助业务与职能部门针对性改进管理，让资金使用达到理想化效果。第六，应用预算绩效评价结果。预算绩效评价结果是下一年度预算编制、安排预算的依据。若预算绩效评价结果为优或者良，表示预算绩效目标达到预期目标，下一年度预算可继续沿用原预算滚动执行；若预算绩效评价结果为差，则需要及时分析问题根源，如目标合理性、资源分配是否适应部门工作安排、预算执行是否存在主观因素等，然后针对性采取处理措施，对预算绩效管理制度加以调整优化，切实提升财政项目预算绩效管理水平。

（三）建立预算绩效评价指标体系

科学的预算绩效评价方法、评价指标体系是疾控机构开展财政项目预算绩效管理必不可少的依据。财政部门在相关规章制度中，就预算绩效评价设定了多项行之有效的方法，比如成本效益比较、目标与效果比较、专家评议等。因此，预算绩效评价的指标体系也需要坚持以绩效为核心，立足于疾控机构的实际情况，科学评价预算编制、执行过程、取得结果，确保通过预算绩效评价的手段，能够逐步建立起绩效评价机制，让预算资金产出效益到显著提升，充分发挥预算绩效评价的效能[6]。

首先，共性指标与关键性指标结合。疾病控制、卫生应急、科学研究、教育培训是疾控机构的职能范围，不同项目对应的财政经费支持、财政项目评价所对应的预算绩效侧重点也会存在差异。因此实施预算绩效评价时，不仅要有共性指标，各个项目的关键性指标也是不能忽视的。比如疾病控制项目、科学研究项目，其评价指标体系中的资金到位率、到位及时率、资金使用率属于二者的共性指标，而疾病控制项目关键性指标则为重点疾病防控监督、调研人数、疾病防控技术文件编撰级份数，科学研究项目的关键性指标为公开发表专著的影响分子、年度项目结题率。其次，业务指标与财务指标结合。尽管疾控机构的预算是以“钱”与“花钱”为落脚点，但“钱”的本质是服务于具体事项的，即疾控机构的核心职能对应的工作项目，因此，从疾控机构预算绩效评价的角度而言，其指标体系构建需要始终兼顾业务指标与财务指标，而业务指标的设定主要从预算目标设定、预算目标完成情况、科学研究进度、科研成果、学科建设等方面着手。最后，定量指标与定性指标结合。有效描述疾控机构各项工作落实情况，既需要应用可量化指标，同时也需要对无法量化、无量刚化的方面进行定性指标的编制，比如针对某一科研项目带来的社会经济效益，在设定定性指标时，可以基于科研成果的社会影响、辐射到的防控疾病、解决完成的检验难题、科研成果转化前景等方面落实定性评价。三组指标的结合其实仅可作为疾控机构财政项目预算绩效评价指标体系设置的指导原则，关键还要做好顶层设计。具体到实践中，需要财政部门、卫生部门牵头，组织疾控专家、财务专家、信息专家，共同就疾控机构财政项目预算绩效指标评价体系展开研究，并将其应用在预算申报、决算报告中，确保预算绩效评价工作具有可操作性、易比较性，让绩效管理有“绩”有“效”。

（四）推动内部预算绩效高效执行

在疾控机构统一管理下，内部各业务与职能部门应统一将预算、绩效工作结合起来，适当进行权力下放，以此来调动工作人员的积极性，促使财政项目预算绩效管理工作的效率得到进一步提升。首先，加强事前绩效管理。疾控机构需要依据既定预算目标、数据分析结果，对潜在问题展开深度剖析，然后编制切实可行的化解方案，确保预算管理目标的顺利达成。其次，实施动态化评价[7]。在疾控机构运行阶段，需要根据预算执行情况，通过实施成本管理的方式，让有限资源得到最优配置。此外，预算控制工作需要分级进行，即按照工作人员的层级，为其分配对应的预算控制目标，如此便可在不影响正常工作的情况下，彰显绩效考核评估的公平性，而且各个层级工作人员可以互为掣肘、相互监督，让自身职能优势得到充分发挥。最后，创新预算评价方式。绩效评价的时限虽然可以是随意的，但一般都会在事后对具体执行的预算管理目标直接展开总结，力求保障评价结果的公平性、科学性，能够为有关管理人员提供实用经验。相比于传统绩效评价结果，事后绩效评价虽然在数据方面会存在些许差异，但从某种意义上说，此种差异对于改进完善预算绩效管理体系具有重要意义。因此，只有将预算管理的事前、事中、事后三方面，同绩效评价相结合，才能有效保证疾控机构在预算绩效管理工作的协助下，实现稳健长效发展。

（五）完善绩效管理信息化建设

伴随互联网、信息化技术的迅猛发展，其在各个行业领域均得到广泛应用。疾控机构为进一步提高财政项目预算绩效管理工作质量，也需要积极开展信息化建设。比如在开展绩效考核工作环节，用电子材料取代纸质材料；采取两卡制进行疾病预防控制经费的发放，切实保障经费发放的公平性；在老年人体检中心，引入信息系统，将体检数据与健康档案系统进行实时对接，以简化体检数据录入环节；在微信公众号平台开设查询模块，为群众的档案查询提供便利条件；利用大数据技术，对采集到的群众体检数据展开全方位分析，为群防群治工作提供参考依据；HIS医疗系统与医保系统的数据进行交换共享，开放居民电子健康档案，支持查询个人就医记录；依托人工智能系统，自动判定录入档案的完整性、逻辑错误；运用绩效评价工具，对全体医务人员的工作量进行统计核算，以有效激发其工作热情与主动性。将信息技术应用到疾控机构业务活动、内部管理的各个环节，既为群众提供了优质的医疗服务，同时也使得疾控机构管理效率得到大幅度提升。疾控机构可以依据实时采集到的数据，全面掌握各部门、各岗位的实际工作进展，用于支持月、季、年的财政项目预算绩效评价。与此同时，通过实际数据，可以帮助各部门、各岗位工作人员全面了解工作情况，从而有意识地完善工作流程，优化内部管理，持续提升工作质效。

（六）加强相关人才的引进与培养

专业性、复杂性是预算绩效管理工作最为显著的特点，因此也决定了财务工作的严谨性与合法性。而人才作为财务工作的执行主体，疾控机构需要高度重视专业人才的引进与培养，促使财务工作人员的业务能力、实践能力得到显著提升，更好地适应财政项目预算绩效管理工作。通过专业人才引进的方式，逐渐形成完善的组织体系，确保工作人员在实践中优势互补，协同为财政项目预算绩效管理工作的有序运行提供助力。财政项目预算绩效管理人员需要深刻认识到此项工作之于疾控机构与社会的积极作用，提高重视程度，进而积极主动地投身于此项工作中。另外，疾控机构应定期邀请相关领域专家，为工作人员进行基础理论培训、最新政策解读，促使工作人员对工作内容进行深层次了解，参照最新政策及时调整工作方法，积极稳妥推进预算绩效管理。

四、结束语

综上所述，为优化疾控机构工作效能，为群众提供优质的医疗级服务、疾病防控服务，其关键是要全面落实预算绩效管理工作。为此，疾控机构需要认真找出当前财政项目预算绩效管理中存在的问题，然后以此为依据，采取构建全面预算绩效管理体系、明确梳理预算绩效管理流程、建立预算绩效评价指标体系、推动内部预算绩效高效执行、完善绩效管理信息化建设、加强相关人才的引进与培养等多种方式，提高疾控机构的服务质量和水平，推动疾控机构的长效健康发展。