国外总规划师制度的经验与借鉴——以美国、法国、日本、新加坡为例

龚迎节

（重庆市规划设计研究院，重庆 400000）

0 引言

目前，我国总规划师制度的建设与实践尚处于起步阶段，本文通过梳理研究美国、法国、日本、新加坡总规划师制度的实践，借鉴并吸纳相关经验，旨在为我国新时代总规划师制度的构建提供建议。

当前国外总规划师制度的实践主要为两类，一类是为应对社区更新和基层社会治理需求的社区规划师制度，社区规划师制度在20世纪60年代伴随着欧美国家城市更新运动出现，工作着眼于社区经济、人文、环境、治理等方面的协同发展[1]，社区规划师可搭建多元利益主体的沟通协调平台，协调社区与政府、企业等各方的利益与诉求。另一类是为实现城市重点地区高质量发展，与公共部门合作，提供全过程专业服务并行使部分行政权力的地区总规划师制度[2]，在美国、英国等较早展开城市设计实践的国家，重点地区总规划师制度应用较为普遍，其目的在于保障重点地区规划设计蓝图在实施阶段的精准实现。

1 国外总规划师制度的相关研究与实践

1.1 美国设计师审查制度

美国设计师审查制度是区划法的一部分，是以设计导则为审查标准，用于城市设计管控的主要手段。参与审查的人员由政府任命，通常包括行业专家、开发商、社会团体等各方利益代表及政府工作人员共同组成审查委员会。针对区划规定的强制性指标外，对涉及城市形象、公共空间、环境品质等难以量化内容进行管控，如色彩、立面、材料、街道家具等。结合波特兰、西雅图等地区的实践研究，美国设计师审查制度有两大特点：①具有系统的层次性，在工作开展中会基于项目类型、规模、区位等要素，选择对应的设计导则作为参考标准。如城市设计导则通常包含市级—地方/社区—特殊地区3个层次，包括居住、商业等类型，可依据项目区位决定其适用范围；②具有法律效力、执行力强。设计审查的项目类型、工作程序、审查标准等均在区划法中有详细的规定，有力地保障了设计审查制度的法律效力，使其具有较强的执行力[3]。

1.2 法国协调建筑师制度

20世纪下半叶，为有效推动城市更新改造，协调各方利益，法国开始实施协议开发区制度。协调建筑师制度是对政府与土地所有者达成协议进行的开发建设区域——“协议开发区”的私人空间进行设计、协调与管理所建立的制度[4]。协调建筑师由建设开发的主管机构在项目开发初期组织竞标确定，通常是以城市规划与建筑专业业内专家为首的团队。协调建筑师的职责是统筹所负责地区的空间组织，具体工作内容包括组织规划设计方案、制定地块与建筑层面的导则、出具规划条件、协调建筑设计方案等，以保证规划设计意图在建设实施层面有效实现。法国协调建筑师制度通过一套合理完备的制度框架设计，有效地保障了建筑师队伍的技术实力，明晰了其权责。首先是通过严格的竞标程序，综合考察团队在规划、建筑、景观、市政工程方面的专业素养，并重视历史业绩与口碑[5]，以此保障团队的专业素养与权利。结合法国的国家规划师、建筑师制度，其在职人员对全国多数地区的规划与建筑设计拥有巨大裁量权；其次，制度明晰了协调建筑师的具体工作内容与流程，同时为保证开发建设的公平，规定其不能参与所负责地区的建筑设计，以此明确协调建筑师权责。

1.3 日本建筑师协定制度

日本在城市建设方面建立了以《城市规划法》、《建筑基准法》等基本法为核心的法律体系，以实现较为完善的土地与建筑开发管控[6]。建筑师协定制度根植于《建筑基本法》，兴起于20世纪80年代，是城市设计实施的有效有段。日本由于土地私有制，在城市开发中，往往存在地块规模小、数量多、权属复杂的特征，为实现地区环境品质提升，协调各项目开发与整体统筹，实行建筑师协调制度，其特点主要包含以下几个方面：①明确的法律保障。《建筑基本法》中明确了建筑协议的形成与法律认可手续，建筑协定制度中明确了需协议的内容，包括土地使用功能、公共配套数量、建筑色彩、建筑高度、形式等内容。②有机的组织模式。日本建筑师协作制度包含“独立地区”“复合地块”两种模式，各模式均由一名主管建筑师与多名分区建筑师负责。其中，主管建筑师通常是业内较有名望的建筑师或城市设计师，其聘用方为政府、企业或私人组织。两种模式的区别在于，单一地块模式中，主管建筑师负责与各分区建筑师协作，共同服务于一名业主，而复合地块模式中，往往包含数个权益主体，各分区建筑师需要完成各自业主诉求，同时进行分区之间、与主管建筑师的协调[7]，最终由主管建筑师进行技术统筹。此两类模式可以灵活适应单一主体或多元主体的开发项目。

1.4 新加坡总规划师制度

总规划师制度是新加坡规划管理体系的重要环节，新加坡的总规划师是隶属国家都市重建局的行政管理人员。新加坡总规划师分为全国总规划师与片区规划师两大层级，全国总规划师负责统筹、管理、协调都市重建局各部门之间的工作，各片区的规划师负责辖区内的规划编制与管理。新加坡总规划师制度的突出特点体现在：①决策力与执行力强。总规划师与片区规划师都是政府公职人员，具有行政决策权。工作内容涵盖制定城市设计导则、地块细则，并最终负责土地出让，大大提高了规划落地性。②管理高效，权责明晰。各部门有明晰的空间管理范畴，如公用地与非公用地、市场化项目与非市场化项目，分别隶属不同部门负责。在制度的运行上，形成片区—大片区—总规划师3级管理模式，按层级赋权，构建了高效的管理模式。③团队专业素养过硬。在规划师团队中，大量的管理人员拥有建筑师专业背景，其在城市设计与建筑设计方面的专业技能，能更好地起到城市设计精细化管控与高品质空间环境建设的作用。图1为新加坡总规划师组织架构，表1为美国、法国、日本、新加坡总规划师制度对比。

图1 新加坡总规划师组织架构

表1 美国、法国、日本、新坡总规划师制度对比

2 对国内总规划师制度构建的启示

2.1 构建系统化的总规划师制度

虽然我国在北京、广州、深圳、上海、成都等城市均已有总规划师工作的实践，但由政府公开出台总规划师相关制度的地区仅有深圳。由于制度建立的不完善，各地总规划师团队在实践中往往面临工作机制不明确、权利责任不清晰，工作内容难界定，考核机制不完善等问题。基于国外地区的经验可知，系统性的制度建立，特别是明确总规划师的权责，工作边界尤其重要。如美国设计师审查制度对于审查项目类型、工作程序、审查标准等均在区划法中有明确的规定；法国协调建筑师制度由于完善的制度框架设计，总建筑师往往拥有巨大的裁量权，其具体工作内容与流程也得以明确；日本的建筑师协定制度明确了建筑师工作中需协议的内容，不同类型项目的工作组织模式等。结国外地区经验，总规划师实践的有效运行首先需要在城市层面构建起系统性的制度体系，重点是明确总规划师的权利责任与工作边界，以及总规划师团队与政府、各利益主体的工作组织机制。

2.2 制定分级分类的实施机制

我国目前在城市层面（雄安新区）和片区层面（如广州琶洲西区、深圳湾总部基地）等均有总规划师工作的实践，其工作层面、工作范围均有所不同。同时，由于涉及新建地区与存量地区，总规划师工作的组织机制、内容、重点问题应有所差别。各地方在实践中往往结合具体的项目需求，建立起应对当前状况的实施机制，未形成系统性的框架设计。在美国，由于城市设计导则包含市级—地方/社区—特殊地区3个层次，同时涵盖居住、商业等多样类型，总规划师往往可根据项目类型采取针对性的评价标准；日本通过“独立地区”“复合地块”的两种模式，可灵活应对不同权利主体数量的情形；新加坡通过构建总规划师—大片区—片区3级管理模式，按层级赋权与明确工作内容，构建了高效的管理机制。基于以上经验，我国在构建总规划师制度中应构建起针对不同层级、不同规模、不同项目类型的系统性实施机制，以提高总规划师制度的可操作性与可实施性。

2.3 明晰总规划师工作权责

总规划师的权利边界与工作责任内容是影响工作效率与规划意图实施成效的关键，是制度构建的重中之重。在目前我国已开展的实践中，总规划师的权责问题一直较为突出，规划师的话语权不足，工作边界不明，往往是阻碍工作有效推进的重要因素。反观国外地区的实践中，由于美国的设计师审查制度是区划法的一部分，其审查内容均有明确的规定，且区划法也赋予了审查结果的法律效力；在法国，制度的完善使规划师、建筑师拥有巨大的行政裁量权；日本的《建筑基本法》中明确了建筑协议的形成与法律认可手续，制度中明确了具体可协议的内容等；新加坡由于总规划师团队是政府的公职人员，具有行政决策权。借鉴以上相关经验可知，总规划师制度的建立需要依托强有力的法律法规保障，赋予总规划师一定的行政决策权，同时分级分类明确其工作边界，界定工作内容。

2.4 培育总规划师技术力量

传统的规划从业人员较为擅长空间功能的布局与组织协调，而总规划师团队的工作往往涉及城市规划、建设、管理、运营、开发等方面，综合性强，专业需求多元。法国的经验中，其对专业团队的技术实力、口碑均有较高的要求；日本的主管建筑师往往为业内专家；新加坡的总规划师与片区规划师多数都拥有建筑师的专业背景。因此，总设计师团队首先需搭建起涵盖规划、建筑、生态、市政、交通、景观等多专业的技术力量，以面向城市全过程的规划管理。其次，传统规划从业者应拓展自身专业边界，跨专业学习建筑、市政、生态等综合领域的知识，以在工作中起好统筹作用，并适应行业的发展趋势。最后，聘用方应结合实践项目的重要程度与专业需求，对总规划师团队的人员构成，技术实力进行综合考量，筛选技术团队，以实现地区的高质量与精细化管理。

3 结语

总规划师制度是实现城市规划全周期管理的有效路径，相较传统规划方法，规划师将以决策者身份参与城市建设，有效传导规划意图，统筹规划建设全过程，实现“一张蓝图绘到底”。本文通过美国、法国、日本、新加坡的相关经验借鉴，提出我国总规划师制度构建的4点建议：构建系统化的总规划师制度，制定分级分类的实施机制，明晰总规划师工作权责和培育总规划师技术力量，以期提升城市规划工作的精细化、落地性及实施性。