太空领域的国际竞争与合作

宋伟

【关键词】太空竞争 国际格局 太空秩序 卫星互联网

【中图分类号】D815 【文献标识码】A

按照国际航空联合会的规定，太空指的是距离地面 100公里以上的外层空间，包括月球和其他天体在内。从地缘政治的角度来看，外层空间部署的人造卫星和天基武器可以克服地理距离和地面条件的限制，在最短的时间内进行全球通讯和精确打击。美国太空政治学者多尔曼甚至断言：“谁控制了绕地轨道，谁就控制了太空；谁控制了太空，谁就控制了陆地表面；谁控制了陆地表面，谁就能支配人类的命运。”①同样，人造卫星、空间站、太空旅行以及对其他星球资源的开发利用等也具有巨大的经济价值。英国《国家太空战略》报告预计，全球太空经济将从2019年的约2700亿英镑增长到2030年的4900亿英镑。2019年《新时代的中国国防》白皮书指出：“着眼和平利用太空，中国积极参与国际太空合作，加快发展相应的技术和力量，统筹管理天基信息资源，跟踪掌握太空态势，保卫太空资产安全，提高安全进出、开放利用太空能力。”2020年美国发布的《国家太空政策》则不加掩饰地强调美国要维持太空霸权，“在这个太空探索复兴的时代，美国将扩大其领导地位，与拥有民主价值观、尊重人权和经济自由的国家并肩作战”。俄罗斯、欧盟、加拿大、日本和韩国等也纷纷出台本国的太空政策。

太空领域的能力博弈塑造国际格局

在探讨太空领域的国际竞争与合作时，首先需要充分了解太空技术的新发展对于国家综合实力发展的战略意义。一方面，由于不存在一个世界政府，各国不能指望有一个超国家的机构来维持和平、实施法律，因此它们不得不主动或被动地参与到包括“太空竞赛”在内的国际竞争与合作中去。另一方面，在“太空竞赛”中胜出，掌握更多的太空资源，也意味着国家实力的增强、国家安全的提升以及国际威望的获得。决定国际政治博弈结果的根本因素是国家间的实力对比，太空领域的竞争与合作会导致国际格局的变动，进而塑造国际体系的方方面面。但“太空竞赛”本身需要投入大量的资源，对于绝大多数国家来说，都需要考虑成本与收益问题，若将过多资源投入到“太空竞赛”引发所谓的“安全困境”和过度竞争，最终反而会影响本国的经济社会可持续发展。

美苏双方的“太空竞赛”从一开始就具备非常强的战略和军事含义。美国五角大楼发布的《军事关键技术清单》将约95%的太空技术都列为两用技术。②二战结束后，苏联从纳粹德国手中获得了大量的火箭技术和科研人员，进一步加速了苏联在航天工业上的技术进步。苏联发展航天工业有两方面的目标，其一是安全目标，即在太空部署核武器，增強苏联的核威慑能力；其二是政治目标，即通过航天工业的发展，展现苏联在社会制度、意识形态、经济发展方面的优势。1957年10月，苏联发射了第一颗人造卫星并将其放入太空轨道，拉开了国际社会“太空竞赛”的序幕。1961年4月，苏联宇航员加加林乘坐的“东方一号”宇宙飞船进行了环绕地球的第一次外层空间飞行，历时1小时48分。虽然苏联方面在太空技术和探索方面领先一步，但美国凭借其强大的经济和科技力量，在“太空竞赛”中后来居上。1960年4月，美国发射了人类第一颗气象卫星；1969年7月，阿波罗11号宇宙飞船搭载三名美国宇航员登上月球；1981年4月，美国航天飞机“哥伦比亚”号试飞成功。

导航卫星系统是美国太空优势的一个典型案例。不管是在军用还是民用领域，人造卫星都发挥着重要作用。在军用领域，人造卫星可用于侦察、监测、核查、预警、通讯、导航等军事任务。“太空竞赛”对于美苏双方实力的消长和战争形态的变化都起到了重要作用。1985年，美国政府立项开发“反弹道导弹防御系统的战略防御计划”，其中就包括一个摧毁敌方卫星的“反卫星计划”。20世纪70年代，美国开始研发导航卫星系统，其在海湾战争中发挥了关键作用。1991年的“沙漠风暴”行动第一次让国际社会了解到定位技术与精确制导的可怕效力，但在这次战争中，美国的GPS提供的精确制导导弹还只占8%，到2003年的伊拉克战争时已达到68%。③尽管俄罗斯也组建了自己的导航卫星系统，但全功能工作的卫星数量、定位精度上明显逊色于美国的GPS系统，这个情况一直到现在也没有得到明显的改善。在民用市场的推广方面，俄罗斯的导航卫星系统更是远远不及美国的GPS系统。从某种意义上说，导航卫星系统的发展，很大程度上改变了战争的方式和形态，进一步增强了美国在太空经济和军事领域的优势地位。

太空领域的利益博弈塑造太空秩序

在太空领域的博弈中，技术领先的国家可以获得更多的机会和太空资源，例如通过首先登陆月球、火星，或者参与国际空间站建设、利用太空技术优势获得更多的商业利益等。但是，太空领域的利益博弈不完全取决于各国的实力对比，还受到有关太空领域相关秩序规则的影响。从国际政治的视角来看，各国对特定国家采取联合还是排斥的政策，本质上取决于双方的战略利益关系。如果双方在意识形态、主导地位等方面存在战略竞争，那么在太空领域也倾向于竞争为主的关系。美国作为最大的发达国家，拥有远超其他国家的太空力量，自然也希望在太空领域遵循“先到先得”的自由市场原则，而大多数发展中国家由于受到实力的限制，更倾向于将太空资源作为人类共同财产，服务于所有国家的利益。围绕太空秩序的这种利益冲突使目前的太空利用规则显得不够全面和系统，而这种太空秩序的状况总体上是更有利于太空强国的。

在地区和双边层面，太空领域的竞争与合作受制于不同国家之间的战略利益关系。战略关系友好甚至结盟的国家，更容易在太空领域进行密切的合作；而战略利益存在冲突的国家，在太空领域的关系则以竞争和排斥为主。在冷战期间，美国和苏联均在太空领域投入了大量的资源。尽管苏联在太空领域所取得的成就给美国政府造成了巨大的压力，也借此向全世界展现了社会主义制度的优越性。但从长期来看，苏联对太空领域大量的资源投入，不利于苏联经济的可持续发展，且让美国及其西方盟友感到了巨大的威胁，客观上加剧了太空“安全困境”。美国开始改变原有的将导弹技术和火箭项目分开的政策，凭借雄厚的财政和科研力量，逐渐在“太空竞赛”中处于领先地位。

战略利益关系决定国家间在太空领域中的关系基本面，但战略伙伴之间也可能会有一定的竞争，战略对手之间也可能进行一定的合作。出于意识形态的考虑和对技术扩散的担心，美国长期反对中国参与太空合作。随着中俄新时代全面战略协作伙伴关系的推进，太空领域的合作成为中俄合作的一个重要领域。美国在太空领域的领先地位，不仅仅是由于本国的科技优势，也与其和盟友之间的产业分工、科技合作是分不开的。例如：哈勃空间望远镜于1990年发射之后，已经成为天文史上最重要的仪器，而它是美欧太空合作的产物。欧盟着眼于民用市场研发了伽利略导航卫星系统，并且与中国就这一系统的研发进行过长时间的合作。即便是冷战时期美国和苏联也在禁止在外层空间核试验、太空飞船对接等方面进行过合作；冷战结束后，随着美俄关系的改善，双方联合研发和运营了第一个人类国际空间站。因此，在太空领域的国际关系中，竞争与合作是可以并存的。

在全球层面，太空领域的国际合作主要围绕着太空秩序的构建展开，以期维护全人类的共同利益以及在太空强国和弱国之间达成一定的利益均衡。由于美苏之间存在大致的均势，以及在太空秩序构建中获得其他国家支持的需要，美苏和其他大国也不能完全按照自己的利益来决定太空规则。1966年12月，联合国大会通过了《关于各国探索和利用包括月球和其他天体的外层空间活动所应遵守原则的条约》，美苏等国家获得了自由探索的权利，但也强调太空探索和利用应该是“为所有国家谋福利”。按照该条约，“外层空间，包括月球与其他天体在内，不得由国家通过提出主权主张，通过使用或占领，或以任何其他方法，据为己有”。而《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》规定，月球是全人类的共同财产，“所有缔约国应公平分享这些资源所带来的惠益，而且应当对发展中国家的利益和需要以及各个直接或间接对探索月球作出贡献的国家所作的努力给予特别的照顾”。但并不是所有的太空资源都采取这样一种分配方式，例如，在太空轨道和频谱的分配上，国际电信联盟采取的就是“先到先得”的原则，这样美国等西方发达国家就可以利用自己的技术优势，抢先占据大量的频段和轨位资源，巩固其技术和实力优势。

太空领域的国际竞争与合作：以卫星互联网为例

相比卫星导航和定位技术，卫星互联网同样值得我们高度关注。信息技术的发展和互联网时代的到来已经深刻改变了世界的面貌，实质性地创造出了一个地球村。离开互联网，全球信息沟通和要素流动的效率将大幅降低。卫星互联网突破了地面互联网传输的基站和光缆限制，以人造卫星作为中继站，具有全覆盖、高带宽、网速快等特点。在《麻省理工科技评论》发布的2020年十大突破性技术中，卫星互联网就位列其中。美国国家工程院院士埃隆·里夫·马斯克的太空探索技术公司（SpaceX）计划在2019年至2024年间，在太空搭建由约1.2万颗卫星组成的“星链”网络以提供互联网服务，其中1584颗将部署在地球上空550千米处的近地轨道。2022年5月22日，“星链”卫星互联网服务的测速结果显示，该服务下载速度达到了301Mbps。马斯克宣称，“星链”将能够提供1Gbps带宽的高速互联网服务。这已经远远超过当前全球互联网的一般网速。SpaceX公司计划追加发射3万颗近地轨道卫星，从而使得“星链”卫星数量达到4.2万颗。该公司的卫星生产采用商业化、标准化的卫星部件，发射采用一箭多星技术——目前已经达到1箭60星，进一步降低了卫星生产和发射的成本，并且降低了对单个卫星的可靠性要求。卫星互联网在提供宽带互联网方面具有重要的经济价值，同时在政治、安全领域也具有重要的战略意义。因此，卫星互联网已经成为同时涵盖了太空领域和互联网领域的一个竞争热点，一些国家纷纷发力，力图建立本国的卫星互联网系统。

从国际格局的角度来看，卫星互联网对于国家间实力对比的变化具有重要的塑造作用。卫星互联网具有巨大的商业价值，对于偏远地方的宽带接入、飞机客舱宽带接入、海事宽带服务、车联网、石油开采和金融服务、智慧城市等都可以提供有竞争力的上网服务。在卫星互联网市场上获得优势，意味着获得更多的经济利益，也意味着各国经济实力的增强。同时，卫星互联网技术有可能对现有的5G应用构成一定的冲击。尽管5G技术在时间延迟方面目前具有优势，但随着卫星互联网中卫星的增加和技术的改进，其可能在自动驾驶等需要低时延服务的领域具有更大的优势。因此，卫星互联网将来有可能实质性地改变互联网服务的现有格局。卫星互联网也具有非常重要的军事价值，可以提供卫星通信、遥感、成像、导航、云计算等多方面的服务，尤其是在缺乏地面互联网服务的地区。SpaceX公司一直和美国军方有着密切的合作，探讨将“星链”系统和军方通信系统相互融合，这必将进一步增强美军的全球态势感知、灵活机动部署以及无人作战能力。从政治安全的角度来说，卫星互联网给美国等西方国家加强对其他国家的渗透提供了一个强大的互联网工具。按照马斯克的说法，该计划要结束当今世界存在的网络封锁，因为其不需要受到地面基础设施的限制。至少从短期和中期来看，卫星互联网的竞争将扩大发达国家和发展中国家在实力对比中的差距。当然，卫星互联网目前也存在一些发展短板，主要是成本较高，应用的市场情景相对有限，因此最好是与现有的5G系统进行融合，从而在成本可控的情况下增强本国的互联网实力以及发挥卫星互联网的独特优势。

从太空秩序的角度来看，卫星互联网的发展构成了大国间战略竞争的一个重要领域，各国基于相互的战略利益关系进行竞争与合作，而围绕这一领域的治理规则的构建还在进行中。随着国际政治经济格局演变，以及中美新型大国关系的出现，太空领域的军事化不断加强，卫星互联网领域出现了同样的发展趋势。卫星互联网军事价值的凸显，反过来进一步加剧了已有的大国冲突和战略竞争。美国及其盟友在卫星互联网方面正在展开深度合作，但也存在一定的竞争。目前，SpaceX在美国、加拿大、新西兰和澳大利亚已经获得了商业运营许可。英国电信巨头沃达丰投资了总部位于美国的“太空网络宽带服务公司”（AST SpaceMobile），合作规划卫星互联网战略，以便其在欧洲和非洲偏远地区的客户可以使用现有的移动设备访问语音和数据服务。2022年11月17日，欧盟宣布欧洲议会与欧盟成员国就预算为24亿欧元的《2023-2027年欧盟安全连接计划》达成的政治协议，该计划旨在部署一个欧盟卫星星座“IRIS2”（卫星适应性、互联性和安全性基础设施）。这在一定程度上也体现了欧盟对战略自主的寻求，欧盟仍然希望获得更加独立自主的政治地位和安全地位。在卫星互联网领域，目前的国际秩序规则明显是有利于强国的，即卫星频率和轨道资源在国际电信联盟成员国之间的分配采取的是“先到先得”的原则。目前以SpaceX为代表的美国企业正在积极抢占相关太空资源，发展中国家还需要进一步努力，构建一个兼顾公平与效率的卫星互联网国际秩序。同时，卫星互联网的建设也推动各国继续在空间交通管理、卫星碎片清除等方面进行国际合作，形成公认的一些国际规则。

习近平总书记在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会和中国科协第十次全国代表大会上发表重要讲话指出：“科技创新成为国际战略博弈的主要战场，围绕科技制高点的竞争空前激烈。我们必须保持强烈的忧患意识，做好充分的思想準备和工作准备。”“科技创新深度显著加深，深空探测成为科技竞争的制高点，深海、深地探测为人类认识自然不断拓展新的视野。”太空领域的技术竞争和资源开发，具有重要的经济和战略价值，不仅是国家实力的体现，也会影响到国家间力量对比的变化。冷战开始以来，大国围绕太空领域的探索开展了激烈的竞争与合作，这种竞争与合作取决于它们之间的战略利益关系。从发射第一颗人造卫星，到构建全球导航卫星系统，再到今天围绕卫星互联网等尖端领域的大国竞争，都深刻影响了国际格局的变化和太空秩序的形成。中国始终秉持航天事业是人类共同事业的理念，坚持在平等互利、和平利用、包容发展的基础上，深入开展外空领域国际交流合作。有着古老飞天梦想的中国，正阔步行进在建设航天强国的征途上。立足本国、胸怀世界、聚焦和平的中国航天梦，将助推人类实现和平利用太空之梦。

（作者为中国人民大学国际关系学院教授）

【注：本文系国家社科基金重大项目“大数据主权安全保障体系建设研究”（项目编号：21&ZD168）阶段性成果】

【注释】

①Eerett C. Dolman， Astropolitik Classical Geopolitics in the Space Age， London： Frank Cass， 2001， p. 15.

②[美]琼·约翰逊·弗里泽著，叶海林、李颍译：《空间战争》，北京：国际文化出版公司，2008年，第89页。

③何奇松：《脆弱的高边疆：后冷战时代美国太空威慑的战略困境》，《中国社会科学》，2012年第4期，第188页。

责编/靳佳 美编/陈媛媛