全面把握“四个机关”内涵要求着力提高地方人大工作和建设水平

省人大常委会副主任、党组书记 杨东奇

习近平总书记在中央人大工作会议上指出，各级人大及其常委会要“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”。党的二十大就坚持和完善我国根本政治制度、支持和保证人大及其常委会依法行使职权等作出一系列新部署新要求，与总书记关于“四个机关”的重要论述既一脉相承、又有新的发展，为加强人大“四个机关”建设指明了方向、提供了根本遵循。省委坚决贯彻党中央决策部署，召开省委人大工作会议等重要会议，对标“四个机关”要求，作出加强全省人大工作和建设的各项部署安排。

一、我省各级人大推进“四个机关”建设的基本情况

为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话和中央、省委人大工作会议精神，推进“四个机关”建设，去年以来，我带队赴烟台、威海等地进行了实地调研，并委托各设区的市人大常委会开展了专题调研，深入了解我省各级人大建设“四个机关”的实际成效。从调研情况看，近年来，全省各级人大及其常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，大力推进“四个机关”建设，着力发挥人大职能作用，全省人大工作和建设取得了积极进展成效。

一是认真学习贯彻会议精神。各级党委、人大及其常委会坚持把学习贯彻习近平总书记重要讲话和中央、省委人大工作会议精神摆上重要议事日程，普遍通过集体学习、座谈讨论、举办专题学习班等方式深入开展学习研讨，逐条逐项对照中央决策部署和省委工作要求，结合实际查找不足，细化举措狠抓落实。省人大常委会将中央、省委人大工作会议精神作为常委会会议、代表学习班、地方立法培训班的重要内容，组织常委会组成人员、人大代表和机关党员干部原原本本深学细悟；举办“坚持和发展全过程人民民主”专题研讨班，围绕学习贯彻习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述深入研讨交流；向全省人大系统发出通知，对抓好学习宣传贯彻提出具体要求。设区的市有13个召开了市委人大工作会议，有3个召开了人大工作座谈会，各市县普遍制定了新时代加强和改进人大工作的实施意见、分工方案，就学习宣传和贯彻落实工作作出具体安排。党的二十大召开后，全省各级人大及其常委会坚持把学习宣传贯彻党的二十大精神作为首要政治任务，联系实际完善推进“四个机关”建设的工作举措，推动学习贯彻落实落地。

2022 年9 月，省人大常委会副主任、党组书记杨东奇带队赴烟台、威海等地进行实地调研

二是健全完善工作制度机制。各级人大及其常委会在法律范围内积极探索完善会议制度、工作程序、运行机制等，工作科学化、规范化水平不断提高。如省人大常委会建立了多元化法规起草和立法协调配合机制，综合性、基础性的重要法规由人大专门委员会、常委会工作机构直接起草或牵头组成专班起草，专业性较强的法规项目委托科研院所、立法研究基地等研究起草，对政府部门和其他方面组织起草的法规案提前介入、跟踪指导、严格把关，立法质量和效率实现整体提升。胶东五市、沿黄九市探索建立了区域、流域协同立法机制，协同开展和推进海洋牧场管理、黄河水资源保护与集约节约利用立法，保证了相关法规制度和执法尺度协调统一。枣庄市建立了人大代表列席同级党委常委会会议、政府常务会议、人大常委会会议和其他重要会议制度，开设了人大会议“公民线上旁听席”，有序组织代表、公民参与会议审议、提出意见建议。济南市积极创新代表联系群众机制，集中推出了“码上找代表”“网格化履职”“代表来了”等一批特色品牌，使代表服务群众的方式从“坐等上门”变为“主动出击”。临沂市人大常委会探索建立了代表联络站与镇街信访办联动、代表议事会等制度，在全市培树了一批全过程人民民主实践创新典型案例。菏泽市人大常委会在监督工作中创新实行“三次票决制”，对听取审议的报告进行“审议票决”、对审议意见研究处理情况的报告进行“评议票决”、对年度内审议意见办理落实情况的报告进行“问责票决”，有效推动监督压力转化为有关方面改进工作的动力。

三是依法履行各项工作职责。各级人大及其常委会聚焦党委中心工作和人民群众所思所盼所愿，认真履行宪法法律赋予的各项职责，为经济社会高质量发展提供了有力法治保障。如省人大常委会坚持统筹发展与安全，连续9 年安排环境保护专项监督，连续7年开展安全生产执法检查，依法推动全省生态环境质量和安全生产形势持续改善。烟台市人大常委会紧扣高效统筹疫情防控和经济社会发展要求，在全省率先制定实施了《关于落实新冠肺炎疫情常态化防控措施的决定》，把前期工作中形成的有效抗疫经验转化为可执行、可推广的制度规定。东营市人大常委会立足黄河三角洲生态保护和高质量发展实际需要，先后出台湿地城市建设、黄河三角洲生态保护与修复、节水控水管理办法等法规，组织开展了执法检查和代表专题调研。威海市人大常委会围绕推进代表高标准、高质量履职，探索搭建了代表全程参与民生实事决策、常态化联系群众活动和履职监督“三个平台”，推动开展区（市）、镇两级代表述职评议，评议结果作为年度评先评优、届末连选连任的重要依据。滨州市人大常委会作出《关于全面推动地方性法规进入执法纳入监察融入司法列入普法工作的决定》，在全省首创“四入”工作机制，推动地方性法规系统、全面、有效实施。日照市人大常委会成立了日照绿茶、科技创新等富有地方特色的专业代表小组，突出代表特长强化服务保障。省市县三级人大常委会均已依法听取了同级监委专项工作报告，有力促进了监察工作规范化、法治化、正规化建设。

四是扎实做好市县乡人大换届选举。2021 年以来，各地认真贯彻落实党中央部署要求和选举法规定，精心组织开展换届选举工作，共选出市县乡三级人大代表13.4 万多名，选民登记更加有序，选举过程更加民主，代表结构更趋合理。青岛市研发使用了集选民登记、身份验证、资格转移、数据统计共享等功能于一体的登记信息系统，通过严控每位选民信息的唯一性和排他性，避免漏登、错登、重登现象发生，极大提高了登记工作质效。淄博市针对流动人口较多、人户分离现象突出的实际情况，在能够确认委托人身份的前提下，允许选民以微信、短信、QQ 留言等方式委托其他选民代为投票，为流动人口参选创造了便利条件。济宁市严把代表政治关、素质关、结构关，新一届市人大代表中，一线工人、农民和妇女、党外代表人士所占比例均有所提高，充分体现了广泛性和代表性要求，为人大依法履职奠定了坚实基础。

2022年11月，省人大常委会举办学习贯彻党的二十大精神暨2022年地方立法培训班

五是持续加强人大自身建设。各级人大及其常委会坚持把政治建设摆在首位，统筹推进思想、组织、纪律、作风、能力等各方面建设。烟台市人大常委会把习近平总书记关于“四个机关”的重要论述和对人大干部队伍的“二十字”要求置于机关醒目位置，督促人大干部时时对照、铭记于心、履责于行。德州市人大常委会制定了政治生态建设“一号工程”责任清单，全力打造“严明型、求真型、专精型、务实型、高效型”人大机关。聊城市东昌府区人大常委会召开了“四个机关”建设推进会，提出推动实现代表联络、制度建设、宣传工作、干部能力、守正创新“五个突破”，全面提高人大工作质量和水平。泰安市人大常委会出台了常委会组成人员履职评议考核办法，增强了组成人员依法履职的积极性主动性。潍坊市人大常委会建立了“一委室一品牌”创新项目培育机制，扎实推动人大工作创新。各设区的市和县（市、区）人大普遍根据需要设立了5—8 个专门委员会，全部增设了社会建设委员会（工作室）；常委会普遍设置了人代工委、预算工委等工作委员会（工作室）和办公室、研究室、信访室等工作机构，形成了较为完整的组织架构，干部队伍建设也取得了积极成效。

同时在调研中也了解到，各地人大在推进“四个机关”建设方面还存在一些差距和不足。一是认识把握不够准确到位。有的基层人大单纯从加强机关内部建设的角度理解“四个机关”目标定位，没有认识到这是对人大及其常委会全部职能和全面建设的整体要求，是关系人大长远发展的根本性基础性工程，必须站在坚持和完善人民代表大会制度、充分发挥人大及其常委会职能作用的高度全面领会把握。二是推进措施不够扎实有力。有的地方对结合实际推进“四个机关”建设缺乏深入的研究思考，措施的系统性针对性创造性还不够强，“四个机关”建设步调不均衡，人大制度优势尚未得到充分彰显。三是能力水平存在差距短板。各级人大及其常委会在履职能力和水平上，与“四个机关”要求还不完全适应，亟需进一步改进提升。如组织制度和工作制度还不够健全完善，县乡人大工作力量仍然较为薄弱。少数人大代表与选民联系不够经常，依法履职能力不足，没有在强省建设中充分发挥应有作用，等等。

二、关于加强“四个机关”建设、进一步提高工作和建设水平的几点建议

“四个机关”的定位要求系统阐明了人大及其常委会的本质属性和职责使命，深刻回答了什么是人大、建设什么样的人大、怎样发挥人大职能作用的重大问题，是一个系统全面、内涵丰富、逻辑严密、环环相扣的完整体系，需要深入学习把握、全面贯彻落实。结合调研发现的问题和工作中的思考体会，就地方人大学习贯彻党的二十大精神、加强“四个机关”建设、进一步提高工作和建设水平，提出以下建议。

（一）把握和践行“政治机关”内涵要求，始终保持人大工作正确政治方向。

“政治机关”要求人大旗帜鲜明讲政治，坚定政治立场，把准政治方向，提升政治能力，扛牢政治责任，自觉把党的领导贯穿于人大工作各方面全过程，永葆政治机关鲜明本色。

一是始终坚持党的全面领导。坚持党的领导是人民代表大会制度的本质特征和最大优势，是人大工作的首要政治原则和根本政治保证。地方人大必须坚决维护党总揽全局、协调各方的领导核心作用，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，不断完善、严格落实坚持党的领导的制度机制，确保人大一切工作和建设都在党的领导下稳步推进。

二是持续强化理论武装。深化落实“第一议题”制度，健全完善理论学习常态长效机制，按照中央部署和省委安排认真组织开展党的创新理论学习教育，持之以恒学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，学习宣传贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深刻领会、系统掌握贯穿其中的立场观点方法，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，夯实筑牢做好人大工作的思想政治根基。

三是坚持做到围绕中心服务大局。牢记“国之大者”，时刻关注党中央在关心什么、强调什么、推动什么，及时对接、全面落实地方党委工作部署，找准抓实地方人大工作的切入点、着力点。对于全省各级人大及其常委会来说，必须深入学习宣传贯彻党的二十大精神，紧扣推进中国式现代化的目标任务，全面贯彻落实省第十二次党代会精神和省委十二届二次全会部署要求，锚定“走在前、开新局”，聚焦聚力“六个一”发展思路、“六个更加注重”策略方法、十二个方面重点任务，依法履行各项职责，更好助力新时代社会主义现代化强省建设。

2022 年6 月，省人大常委会在济南召开全省地方立法工作会议

四是切实抓好党的建设。建立健全党史学习教育常态长效机制，大力开展特色鲜明、形式多样的“四史”学习、党性锻炼和主题活动，引导党员干部坚定制度自信、传承红色基因，树牢在党的领导下做好人大工作的思想和行动自觉。加强人大常委会党组、机关党组、专门委员会分党组建设，认真执行党的领导各项制度，扎实履行全面从严治党主体责任，充分发挥党组把方向、管大局、保落实的领导作用。建好建强党的基层组织，深入推进党支部标准化规范化建设，严肃党内政治生活，创新组织活动方式，更好发挥基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，为建设过硬的政治机关提供坚强保证。

（二）把握和践行“国家权力机关”内涵要求，着力推动和发展全过程人民民主。

“国家权力机关”要求人大支持人民当家作主，发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主，把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各环节有机衔接、深度贯通于人大工作和建设中。

一是坚决落实保障人民当家作主的根本要求。作为地方国家权力机关，必须认真贯彻落实党的二十大关于“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的部署要求，正确有效行使人民赋予的立法权、监督权、决定权、任免权，确保制定的法规和作出的决议决定全面体现人民意志、凝聚最大共识。同时应健全对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的监督制度，采取务实管用举措，督促“一府一委两院”严格执行人大制定的法律法规、作出的决议决定，推动行政权、监察权、审判权、检察权正确有效行使，保证人民群众通过各种途径和形式依法参与经济社会事务管理。

二是充分发挥人民代表大会的民主主渠道作用。大力推进形式多样、内容丰富的人大协商、立法协商，围绕涉及群众切身利益的重要问题，组织人大代表、“一府一委两院”及有关部门、人民团体和社会组织、社会公众等深入协商讨论，把各方面社情民意统一到人大决策之中。完善人大及其常委会的会议制度和议事程序，建立健全会议资料提前送达、会议审议重点发言、重要草案多次审议、个别条款单独表决等制度机制，加快推进基层人大会议电子表决系统建设，保障代表和常委会组成人员自由充分表达意愿，营造公开、民主议事的良好氛围。进一步扩大人民群众对人大工作的有序参与，如人代会和常委会会议邀请公民旁听、立法项目和监督议题向社会公开征集、执法检查和专题询问邀请基层群众参与、重点民生实事项目由群众提议代表票决等，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程。

2月6日，省人大常委会召开机关全体干部会议

三是不断巩固人大工作的民意基础。依法做好人大代表选举工作，完善代表候选人推荐、考察、提名机制，严格落实基层代表、妇女代表、少数民族代表、归侨代表和党外人士代表比例要求，抓实选举工作规范化组织和全过程监督，探索推动跨行政区域选民登记信息互联互通，细化完善流动人口参选服务保障措施，保证广大人民群众最大限度地参与到选举工作中、人民意愿充分体现到选举结果中。不断优化人大常委会、专门委员会组成人员年龄、专业、知识、性别等各方面结构，适当增加基层一线工人、农民、专业技术人员、新兴社会阶层和女性委员数量，保证人大及其常委会能够更好反映社会各阶层、各行业、各地区的利益诉求。

（三）把握和践行“工作机关”内涵要求，自觉做到依法履职尽责、主动担当作为。

“工作机关”要求人大牢记宪法法律赋予的各项职责，以最高标准、最严要求提振精神状态、提升履职能力、提高工作质效，扎实推动经济社会各项事业在法治轨道上高质量发展。

一是必须坚持依法办事。人大及其常委会处于社会主义法治建设第一线，应当带头尊法学法守法用法，强化法治思维，自觉维护宪法法律权威和尊严。健全完善常委会法治讲座、党组理论学习中心组集体学法、执法检查和调研视察前专题学法、人大代表和机关干部日常学法等制度，依法规范和推进人大工作。严格依照法定职责、限于法定范围、遵循法定程序履职行权，把宪法法律规定的各种履职方式和工作手段充分运用起来，做到既不失职、不缺位，也不越权、不越位。持续加强备案审查制度和能力建设，逐步建立地方性法规动态清理长效机制，着力维护国家法治统一。

二是必须勇于担当作为。紧盯发展不平衡不充分的领域积极主动作为，在精准助力经济社会发展和改革攻坚任务中充分展现人大责任担当。完善人大主导立法工作的制度机制，着眼地方治理急需，加强黄河流域生态保护和高质量发展、新旧动能转换、科技创新、数字经济、社会治理、生态环保等重点领域、新兴领域立法，按照“一事一法”“对症下药”原则扎实推进小切口、精细化立法，以高质量立法强化法规制度供给。聚焦改革发展稳定薄弱环节，大力实施连续监督、跟踪监督、联动监督，完善监督工作机制和方式方法，不断增强监督刚性和实效，更好帮助“一府一委两院”发现和解决问题。健全讨论决定重大事项工作制度机制，推动讨论决定重大事项和项目经常化，确保重大改革于法有据、顺利推进。

三是必须遵循工作规律。不断深化对新时代人大工作规律的认识和把握，努力增强工作的系统性、科学性、创造性。比如，统筹抓好“大块头”和“小快灵”立法，采取“决定+条例”模式深化区域、流域协同立法（以共同作出的决定为依据，各自再出台条例细化法律责任、体现地方特色），协调用好听取审议工作报告、执法检查、专题询问、质询、特定问题调查等法定监督方式，探索构建“事前介入、事中监督、事后测评”闭环监督模式，全面推进基层人大工作力量和能力建设，进一步强化上下级人大工作的协同联动等。再如，大力推进立法、预决算审查监督等专业人才队伍建设，完善人大履职专家顾问制度，深化拓展与高等院校、科研机构的合作领域和方式，充分发挥人大工作理论研究会、立法研究服务基地、预算监督研究中心等智库作用，充分借助各方力量提升工作科学化、专业化水平。

四是必须锤炼过硬作风。严格落实中央八项规定及其实施细则精神和省委实施办法，建立健全纠治形式主义官僚主义长效机制，大力倡树“严真细实快”的工作作风。积极开展多领域、多层次、经常化、制度化的调查研究，更多运用“四不两直”“驻地蹲点”“解剖麻雀”等方式掌握一手资料。建立健全抓落实工作责任制，完善重点工作督查督办流程，以真抓实干作风推动工作效能不断提升。树立重实干重实绩重担当的用人导向，看品德、看业绩、看作风选拔任用干部，着力打造政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责的人大工作队伍。

（四）把握和践行“代表机关”内涵要求，切实维护人民群众根本利益。

“代表机关”要求人大始终坚持人民至上，密切联系人大代表和人民群众，把实现好、维护好、发展好人民群众根本利益作为工作的出发点和落脚点，自觉为人民用权、为人民履职、为人民服务。

一是善于倾听群众意见。建立健全人大工作公开征求意见等吸纳民意、汇集民智的工作机制，完善论证、评估、评议、听证等制度，持续加强代表联络站点建设，推动拓展基层立法联系点在立法、执法、司法、普法、守法等方面的多元功能，探索设立基层预算审查监督联系点，发挥好联系点的“民意直通车”作用，加快构建完善的人大民意表达平台和机制。进一步拓展“双联系”工作广度和深度，建立健全担任人大代表的各级领导干部、人大常委会组成人员与原选区或原选举单位直接联系制度，常态化邀请代表参与常委会和专门委员会履职活动、列席常委会会议并座谈，总结推广基层人大组织代表履职活动的经验做法，多维度畅通常委会联系代表、代表联系群众渠道，为代表更好地反映群众愿望呼声创造条件。

二是倾心服务人大代表。支持和保障代表依法履职，是代表机关的内在要求。地方人大应着力加强代表工作能力建设，不断优化代表履职服务保障，更好支持代表为民代言、为民谋利。完善代表提出议案建议前沟通协调机制，健全代表建议督办工作机制，督促承办单位及时向代表通报办理进展情况、建立承诺解决事项台账，推进代表议案建议内容高质量、办理高质量。人代会期间组织“一府一委两院”及有关部门及时汇总梳理、研究答复代表审议意见，积极回应代表关切。认真组织闭会期间代表活动，围绕落实黄河重大国家战略、建设绿色低碳高质量发展先行区、推进实施“三个十大”行动等，有序组织代表跨原选举单位调研视察。建立人大代表联系帮扶发展相对薄弱村制度，引导代表在助力乡村振兴中各尽所能、各展所长。

三是提高代表履职能力。代表履职的能力和水平直接关系人大工作的质量和效率。地方人大应把提高代表能力素质作为重要工作来抓，推动代表作用得到更好发挥。创新和改进代表履职学习形式，按照经常化、小班化、专题化原则，采取“线上”与“线下”、“走出去”与“请进来”、专家授课与代表交流、集中学习与观摩考察相结合等方法，组织代表深入学习党的创新理论和党的二十大精神，学习人民代表大会制度理论和人大工作业务知识，学习宪法法律和历史、经济、科技、文化知识等，不断增强学习的针对性实效性。健全完善代表履职网络平台功能，及时向代表推送经济社会发展情况等信息资料，保障代表知情知政。完善代表履职评价体系和激励机制，推进代表履职档案规范化建设，落实代表向原选区选民或原选举单位报告履职情况制度，督促代表增强职务意识和责任意识、依法有效履职尽责。

四是推动增进民生福祉。地方人大为民履职、为民服务，应当聚焦人民群众美好生活向往，坚持不懈推进就业、教育、医疗、社保、住房、养老、食品安全、生态环境、社会治安等领域惠民立法、民生监督，特别是加强对重点民生领域审计查出突出问题整改情况的跟踪监督，依法纠治损害群众利益行为，推动完善公民权益保障和利益协调机制。认真办理群众线上线下来访，积极组织五级人大代表联动调研，常态化开展“我为群众办实事”实践活动，推动解决群众急难愁盼的具体问题。自觉接受人民群众对人大工作的评判和监督，紧紧依靠广大人民群众加强和改进地方人大工作，努力建设让党放心、让人民群众满意的政治机关、国家权力机关、工作机关、代表机关，更好地推动人大制度优势转化为治理效能。