我国档案立法体系建设公共性缺失的治理

朱雯/广西警察学院

现代化政府建设，先进性政务能力塑造，服务型政府建设，需要档案资源审时度势，转变传统档案管理思维，建设系统化的“服务+管理”的档案事业管理模式。然而，档案资源的公共性却处于滞后，侧重管理，服务长期处于盲区。因此，需依据《“十四五”全国档案事业发展规划》落实服务价值，践行《档案法》规定，为现代化政府建设提振市场信心、盘活闲置资源、释放市场活力，体现社会公众服务化贡献价值[1]。为此，本文结合新时期档案事业显现的问题，分析档案立法体系中公共性缺失现象，为我国档案事业挖掘服务价值、提升服务效益等方面，提供思考途径。

1 我国档案立法体系建设公共性缺失的主要表现

1.1 权利缺位和保障缺失

1987年《档案法》颁布，然而首部《档案法》局限于时代认识，倾向于重视管理，在档案管理工作之中，倾向于明确行政权力与职责[2]。随着新时期现代化政府建设的提出，2020年《档案法》修订及实施，但对公共权利保护偏弱，法律保障缺失。《档案法》第1条明确其管理目的，规范档案收集、整理等事[3]，虽提及档案资源服务现代化事业建设与利用，但管理色彩依旧浓厚。对于档案资源公共属性与服务社会强调不足，仅强调管理职能，执行层面难免陷入管理为主，服务为辅的困境。根据《档案法》第28条，档案馆作为档案管理与服务主体部门之一，在未履行服务职责时，仅规定向主管部门投诉[4]。然而，投诉可否解决档案馆履职不力问题，显然是未可知的，须从法律层面明确责任后果。因此，目前《档案法》以及地方性法规、档案管理规章制度，极易导致公共权利缺位，法律保障缺失，市场主体与自然人在使用档案资源时，难免遭遇档案使用紧迫性与权利缺位困境，甚至简化手续、提供便利等的模糊规制，在实际操作时，伴随基层政府标准叠加，难以真正履行。对新时期现代化建设，档案资源明确公共资源属性，管理与服务并重理念全方面贯彻，法律层面缺乏可操作的法律规制，相对模糊的《档案法》规范，使社会与市场主体对使用档案资源保持怀疑。

1.2 服务乏力和权责混乱

对新修订《档案法》第4章“档案利用和公布”[5]法律条款分析可知，国家立足时代前沿，审时度势，强调档案资源避免闲置在档案馆，要发挥服务价值与功能。但涉及档案资源公共属性的落地，发挥档案资源服务功能方面，具体法律规制仅涉及7条，对市场庞大的需要，社会浩大的资源配置，现代化建设的资源优化显然捉襟见肘。尤其社会服务方面，需要使档案资源服务功能具体化、细节化、规范化，法律加以明确。档案馆作为档案资源的管理部门，服务职责未明确，实际解决问题时，或将面临档案相对人与市场主体，难以在有效时限之内获得档案资源。档案管理部门的职责不够明晰，迫切需要以立法或者法律修订的方式，将档案馆服务社会，为市场经济发展，促进社会主义现代化建设，提供资源支持的角色与职责明确下来。档案馆行政事务与业务事务未剥离，存在权责混乱、主体不明的难题。甚至导致具体政务处理时，服务功能被弱化，围绕管理事务开展，加之法律层面相对模糊规制，档案资源服务逐步被束之高阁，催化行政属性加强，弱化社会服务功能。

1.3 强调管理和忽视义务

现阶段，档案立法工作亟须专业化的档案立法委员会，对档案管理事业立法内容提供专业法理支撑，尤其对档案资源服务社会方面。自2023年《中华人民共和国立法法》的正式实施[6]，党中央及国家对立法工作予以规范，促使我国立法工作迈入新的发展阶段。结合具体的档案服务功能的履行程序，档案馆业务事务处理部门工作人员，需要在档案立法工作方面建言献策，避免在档案立法工作过程之中，陷入行政管理的思维惯性，强调档案管理的职责，忽视档案服务的具体程序规定。此外，档案收集与管理部门，并非仅有收集与管理档案这一单一职责，在践行行政权力的同时，需要履行对档案资源维护、服务义务。实际在具体档案资源的管理与服务事务之中，基层执行时简化为仅使用行政权力，忽视服务功能与价值。涉及档案馆等档案资源管理部门的义务时，存在对义务的相关法规规定较为模糊，甚至为档案管理部门懒政、怠政埋下伏笔。地方政府在档案事务的法规建设，忽视档案资源公共属性的同时，在立足于扩大档案行政管理权力的角度，倾向于配置更多的行政权力，简化或者忽视义务的法规规制。

1.4 规范陈旧和立法延迟

新修订《档案法》第31条规定，移交、捐献、寄存档案资料的单位或者个人，享有优先使用权利[7]。然而，对属于个人的档案资源，行政部门依法收集之后移交档案馆，个人是否对此类档案资源享有优先使用权利，并未作出明确的规定。优先使用的程序性规定相对较为模糊，优先使用的档案资源范围、时限、排除情形等模糊规定，可能会使《档案法》相关的法律规制陷入滞后的局面。此外，《档案法》的宣传普及相对狭窄，档案资源的利用，社会公共层面依旧停留于档案资源保管，甚至在实际司法活动之中，自然人作为原告，是否具备起诉本地档案馆的“主体适格”问题时，同样存在分歧，显然《档案法》及其相关权利义务的其他法律规定，对档案资源的法律认识是存在滞后性的。《档案法》之中明确规定促进档案信息化的建设，构建电子档案系统，便于社会对于档案资源的使用。但结合实际情况而言，传统的档案资源查阅，第一需要开具合法使用的相关证明；第二需要前往本地档案馆查阅。流程复杂，部分档案馆并不具备提供服务的窗口或者硬件设施，档案馆传统的行政管理思维，导致其档案馆的硬件设置更多地趋于保存与维护档案，对服务社会的意识淡薄。其次，在档案信息电子化过程之中，基层档案信息建设依旧停留在观望与缺乏工作思绪的阶段，并未建立起完备的电子档案，更无法提供档案线上服务等功能。

2 我国档案立法体系建设公共性缺失的成因分析

2.1 理念错位与意识淡薄

法律理念的错位，服务意识的浅薄，则使档案资源公共属性迟迟无法落地，将档案资源视为行政管理，提升对档案信息的收集，然后放置于档案馆或者其他行政单位予以保存，不仅不利于对档案资源的充分使用，而且长此以往形成法律理念的错位。档案资源的公共属性，迫切需要在立法层面予以明确，取之于民并用之于民，厘清行政权力与公共权利的边界，妥善处理地方政府与社会公众对于资源享有的权利与义务。各级地方政府、档案管理部门制定档案法规时，更多地从便于档案管理、促使档案信息收集的角度切入，扩大行政权力，忽视对档案相对人、社会公众、市场主体的权利思考，其现象背后则反映出忽视档案资源的公共属性，对档案资源属于国家公民所有的意识认识不足。政府在便于社会管理、保护档案资源安全的同时，需要践行对档案相对人、社会公众、市场主体提供档案资源服务。在强调通过法规予以明确管理职责时，同时需注意执行《档案法》关于利用档案资源的法律规制，其公共性与管理性并重，制定配套的服务程序与流程，促使其发挥较多的服务价值。

2.2 机制混乱与程序模糊

各系统、各地方的档案资源管理机制混乱，缺失统一标准与程序模糊，则是造成档案立法公共属性缺失的另外成因之一。档案资源的管理机制，从单一的行政隶属关系，转为行政与事业混合关系，前后共计经历6次改革；其中，2018年组织开展第6次档案资源的相关改革[8]。省级档案馆作为直属事业单位，相对频繁的管理体制的变动，使得档案局与档案馆在不同的历史阶段，面临职能与部门的分合撕裂，导致各地方档案管理的法规立法工作，往往处于滞后的状态，甚至容易造成档案管理机制运行混乱，也阻碍档案资源的数字化进程。与此同时，档案资源服务社会的法规规制层面，各地方政府采用的标准存在差异，档案资源服务仅限于特定行政辖区，在跨区域使用档案资源时，档案相对人、社会公众或者市场主体面临繁琐的审批程序，对档案资源的使用效率和频率大打折扣。同时，新修订的《档案法》虽然规定档案信息的利用公开，但是缺乏相对统一的宏观标准，各基层的档案管理部门制定的法规标准存在出入，导致基层各行其是。

2.3 民众参与低与缺乏规制

档案法规立法工作，民主参与度相对较低，程序缺失法律规制，则是导致民众对档案资源关注偏弱，档案法规的社会需求反馈较少，进而使得公共属性难以体现。社会公众对档案资源的认知，依然存在误区，简单的理解为对资源保管，对档案资源的利用，而对档案资源所具备的公共性意识欠缺，即便在法律层面对档案公共属性予以明确，短期之内档案资源被充分利用的可能性较低。与此同时，我国档案管理主体部门，强调档案资源行政管理，扩大档案资源管理影响力，导致社会民主参与普遍较低，将其认为是政府公权力行使范畴。当然，地方政府以及档案管理部门，推进档案立法工作时，缺失相对完善的程序规定，即造成地方档案法规的立法工作趋于形式化，对解决档案资源利用与服务的实际问题，效果并不显著。同时，地方档案工作法规建设欠缺考虑，各地方政府与基层档案管理部门制定相关法规和规定时，实际参与档案资源服务社会的群体较少，导致档案法规的具体规定陷入强调管理、忽视档案资源服务社会的功能性。

2.4 缺乏规划与队伍薄弱

基层法规建设工作，缺乏立法规划，缺少理论知识扎实、熟悉实际情况的专业法规起草队伍。地方性法规建设工作目标混乱，未作调查研究便将与时代脱钩的档案法规条款照搬照用，无法有效地针对新时期档案资源的服务与利用；档案资源电子化进程缓慢，关于档案资源电子化的相关地方性法规更为缺乏。不难发现，现阶段基层在具体落实档案资源的相关法律规定时，各级地方政府与档案资源管理部门，明显缺乏具备专业化法律知识的人才储备，尤其是涉及档案资源电子化方面，暂未平衡好档案资源管理与服务的关系，无法解决档案资源电子化面临的新法律难题，则成为档案立法建设公共属性缺失的另一大成因。

3 我国档案立法体系建设公共性的治理对策

3.1 创新理念与修订法规

推进档案立法体系建设公共性，需重视对公共属性的认识，彰显档案立法公共属性，推进立法体系建设，解决档案资源公共属性缺失。坚持党的领导，创新立法理念，更应持续开展法律法规修订。坚持在党的领导之下，坚持发展中国特色法治建设，创新立法理念，结合传统法律文化，借鉴先进档案立法经验，兼并吸收优秀成果，与时俱进、综合考虑，制定统一化法律体系，使得资源与机制相匹配，法律与社会相适应，符合管理与服务双重价值需求。

基层践行新修订《档案法》，主管部门执行法定职责，依托《档案法》及其他法规，开展科学调研，深入社会基层研究，转变重管理、轻服务思维惯性。立足社会需求、民众呼声、市场规律，在涉及档案资源公共服务方面，对所涉法规定期修订，深度挖掘服务价值，释放市场积极信号，满足国民对档案资源的服务期待。同时，应开展覆盖面广、领域多、周期长的数据调查，掌握档案资源公共服务痛点，把握民众需求点，精准打通服务难点，使档案法规满足需求，充分体现档案资源公共属性，为现代化建设发挥价值，避免档案资源闲置。

此外，保持档案资源相关法律法规，与时更新、及时修订。以明确的法律规定为兜底，以相对灵活的政策作为引导。面对档案资源的社会公共属性问题，应该从法律明文规定层面，予以准确地答复。充分地调动市场的积极性，促进民众的参与度，盘活全社会的经济活力。在满足行政管理的需求之上，重视档案资源的社会公共属性，使得档案资源真正意义上实现服务于社会与民生。

3.2 厘清功能与管服并行

推进我国档案资源相关法律法规建设，重视对公共属性的认识，解决档案相关法律法规长期对档案资源公共属性的规定处于表层现状的问题。则需厘清档案的功能，明确档案资源具备社会公共属性，确定在法律层面，档案馆履行对档案资源的保存和维护，避免档案资源的丢失，防止国家重要机密与个人隐私被侵犯。

明确各级档案馆职责，科学合法履行行政职权，管理与服务并行。根据相关法律规定，转变传统的重视管理思维，实现管理与服务的并重。其中，档案馆硬件设施采取便民化的设计，更好满足社会需要，解决档案相对人需求。同时，自国家法律立法工作，及地方性法规建设工作，应当同样需要对档案资源的功能，予以充分的明确。档案资源管理部门，并非单一的履行管理职责，还需提供资源支持的服务，对档案资源提供不力，或者档案资源服务职责履行不力的，应当依法追究相应的法律责任。

厘清档案资源的属性，厘清主管部门的权责，厘清管理与服务体系，是践行档案资源管理与服务并行，彰显服务型政府形象，顺应社会潮流，调动档案资源，盘活市场潜在价值的前提条件之一。机制混乱、权责颠倒，则极易形成主体部门之间推诿的空间，甚至可能滋生腐败等乱象。

3.3 完善程序与社会参与

实现档案立法对公共性明确，需健全法律程序，完善法定程序，调动社会广泛参与。在档案资源管理和服务领域，组织开展立法工作时，避免法律与实际相脱节，地方性法规建设工作，需要严格践行程序要求，提供制定完备的法规草案，面对行政辖区及社会，公示法规草案，征求民众意见。

档案立法工作应兼顾各方，避免过度依赖理论，忽视实际工作情况，需要构建完备的调查流程。结合档案相对人、社会公众及市场主体，对实际困难与问题，例如：跨地区利用档案资源，繁琐的审批流程；涉及民事纠纷时，档案部门的支持，或查阅流程的便捷等，在地方性法规回应，解决地域差异性问题，满足民众的期待与需求。

另外，地方政府与各级档案管理部门，推进档案法规立法工作时，向社会公众展开长周期的宣传和引导，采用通俗易懂、图文并茂的宣传模式，调动社会公众的参与度，积极地汲取民间的智慧，法规内容能够切实地反映社会公众在使用档案、充分利用档案资源的过程中，所面临的困境和难题，切实有效地保障公众的合法权益。法规草案制定完备时，及时地向社会公示，大范围、长周期听取社会公众对档案法规草案意见，及时根据社会公众反馈，对法规草案瑕疵修订。

3.4 构建框架与培养队伍

构建国家宏观立法规划，公示地方性法规建设日历表，面向社会民众，征求立法构建框架的建议。地方政府、各级案资源管理部门等，需规划完善的立法框架，明确法规功能。保持法规建设工作与时俱进，针对档案资源电子化工作，聚焦于社会公众网上办公、掌上申请等特征，充分地实现档案资源服务的便捷性。在档案资源管理、档案资源服务、个人信息保护、档案资源合法合规使用等方面，制定出具有配套体系的相关法规，避免职责不明或者推诿扯皮的现象。

档案资源取之于民用之于民，以地方性法规的形式，明确档案资源公共属性，并持续性地践行。对档案馆或者档案局等，档案管理部门，不履职或者不作为的现象，遵照法律法规严格追究法律责任。并对档案服务领域，情节严重的履职不力、玩忽职守、贪污腐败等行为，综合采取追究刑事责任、民事赔偿及行政处罚等手段，提升对恶意破坏档案资源市场信心的破坏行为打击，在国家颁布的法规基础之上，立足地方，修订法规。

此外，地方档案法规的建设工作，需要打造一支拥有专业理论、熟悉档案资源、具备服务意识的法规建设与起草队伍，通过动态地追踪档案资源服务社会的发展实际状况，及时地倾听社会公众的反馈，结合扎实的法学理论知识、深厚的行政管理经验，通过法规修订的方式，解决社会公众对于档案资源利用所面临的矛盾，充分地体现档案资源的公共属性，为市场和社会公众树立信心，保障合法权益。