企业视角下县域营商环境满意度评估与优化策略——基于广西XX市XX区的实证分析

黄 燕

(广西民族大学 政治与公共管理学院， 南宁 530006)

营商环境是一个国家或地区经济软实力和综合竞争力的重要体现，也是吸引高端要素集聚的一个重要条件，同时决定着一个国家和区域发展的速度与强度。县域作为推动国民经济发展的重要环节，优化县域营商环境在推动经济高质量中显得尤为重要。营商环境满意度不仅是政府优化营商环境的重要抓手，同时也是衡量以及评价一个地区营商环境不可或缺的重要指标。近年来，国务院高度重视营商环境建设，审议通过《优化营商环境条例》，强调营商环境评价作用，明确指出营商环境评价体系的建立与完善应以市场主体和社会公众满意度为导向，发挥营商环境评价对优化营商环境的重要指导作用。营商环境满意度调查逐渐成为多个地区政府优化营商环境的重要手段，随之也有越来越多的社会组织也开展了营商环境满意度调查。

在学界，往往采用世界银行指标体系进行营商环境研究，但从企业需求的视角的研究较少。具体而言，企业视角下的营商环境研究，更全面了解到企业真正的难点和需求，提供更好的服务，切实提升企业的满意度，激发市场主体活力，助力推动经济高质量发展。为此，以企业需求为导向，运用文献研究、问卷调查等研究方法对持续优化县域营商环境问题进行研究，并以广西XX市XX区为例，以设计的县域营商环境中的指标体系为依托，通过对XX区营商环境满意度情况的调查研究，找出其存在的问题，并对问题进行深入分析，可为进一步优化县域营商环境提出有针对性的对策建议，进而助力提高县域经济竞争力。

营商环境满意度是对政府在企业建立、运营和发展等生命周期内所提供的各类政策、市场、社会等各类要素综合的感知，开展企业视角下的营商环境满意度评估，很大程度上反映出政府在营商环境建设方面的工作成效，企业满意才是真的满意。开展企业视角下的营商环境满意度评估，有利于倒逼政府优化营商环境，加快政府职能转变，更好找准营商环境建设的关键点，更好地改善营商环境，更能满足不同类型企业的投资意愿，加强企业投资意愿，突出核心竞争力，从而营造出一流的营商环境。

习近平总书记2017年来广西视察时提出了“要建设好北部湾港口，打造好向海经济”的新要求，为XX区发展指明了前进方向、提供了根本遵循。为当好广西走向海之路的“头雁”，XX区在《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》中明确提出“对标国际国内一流标准全面深化‘放管服’改革，提高政府办事效率，营造公平的市场环境，建设高效诚信政府，不断激发市场主体活力和发展内生动力。”从中可以看出该区政府积极回应对接党中央“十四五”规划建议，“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，持续优化市场化法治化国际化营商环境”坚定的决心。

1 主流评估指标体系与基于企业视角的评估指标体系的设计

1.1 主流评估指标体系

在推动营商环境的建设中，世界银行的评价指标体系发挥了重要作用。为了有效衡量各国营商环境情况，世界银行于2001年成立营商环境小组来构建营商环境指标体系，从2003年起每年发布一份营商环境报告。近期，由于世界银行内部出现一些复杂情况，世界银行管理层决定停止发布下一期全球营商环境报告。但是，这并不影响其营商环境报告始终稳居国际最具影响力的评价报告的地位。从发布至今，世界银行的营商环境报告不断增加评估考察对象，已扩展至190个经济体，涵盖世界大多数国家和地区；评价指标体系也相应地不断进行调整和完善，从最初的5项一级指标，逐步完善到现在的11项一级指标。《全球营商环境报告2020》衡量了190个经济体的12个商业监管领域的法规，其指标设计涵盖了开办企业、办理施工许可、获得电力、产权登记、获得信贷、保护少数投资者以及劳动力市场监管等问题。世界银行营商环境评估主要是对190个经济体以及所选城市或地区的营商法规以及执行情况进行客观评估，通过搜集、分析全面的相关数据，对各经济体的营商环境进行比较并排名。其评价数据主要采集自190个经济体中的一个大城市，像中国、美国等这些国家人口超过1亿的经济体，就会选取两个大城市作为采集对象。世界银行的营商环境报告主要关注企业在开办、扩建、运营和破产等企业活动整个过程中的影响因素，其评价指标体系作为世界上较为完善的评价体系，受到了许多国家政府的关注与重视，成为衡量营商环境好坏的重要标尺，成为各国发现与改善营商环境不足，增强企业投资吸引力的重要参考依据。但其虽作为最为知名的营商环境评价指标体系，也有自身的局限性，其评估指标对具体国情的关注不够，比如，像中国这样国土面积辽阔，区域发展程度差异明显的国家，其对于经济体内区域差异的考察不足，很难全面反映这些国家的实际情况。另外，营商环境的优化深受体制问题的影响，世界银行营商环境评估报告很少提及政府提供公共服务的内容，没能深刻认识到政府转变职能，强化公共服务对于优化营商环境的重要性。

中国对营商环境的研究起步较晚，且由于各省社会、经济、文化的发展程度的差异，国内至今尚未有统一的营商环境评估指标体系。然而，中国地方也有一些实践的成果。比如，广东省构建营商环境评估是基于营商便利度，设计的开办企业便利度指标体系。以简政放权、创业创新为立足点，以“企业申请开办时间压缩了多少”等量化指标为重点标的江苏营商环境评价体系。辽宁省出台优化营商环境条例，定期测评营商环境状况，并将其与考核政府绩效相挂钩[1]。在学界，娄成武、张国勇提出，营商环境应包括硬环境和软环境两个方面，硬环境主要指的是基础设施、地理环境等可更改性较低的物质环境，软环境指的是各种制度环境。并认为目前世界银行及国内部分地区关于营商环境的评估活动仅是考察企业在建立、运营和发展等生命周期内所需要的时间、费用、流程等成本，存在一定的片面性，应将市场主体满意度引入营商环境评估框架，重视企业的满意度，从主客观两方面完善指标体系的设计[2]；彭向刚和马冉从需求识别、服务职能、服务能力、服务供给四个维度构建政务营商环境评价指标体系，为改进和优化营商环境提供了理论支撑和政策建议[3]；刘刚等认为，优化营商环境应立足于企业需求，降低企业的制度性交易、要素获取、供应链运营、配套性生活这四个方面的成本，实现政府供给导向到企业需求导向的转变[4]。

世界银行营商环境评价指标体系的研究，科学地指明了运营优化营商环境的方向，该指标体系是世界上较为完善也被广泛认可的一套衡量标准。但是，其主要是选择大城市进行比较，因而该指标体系和方法论具有一定的局限性。此外，其中的一些评价指标并不适合我国这样存在巨大差异的国家的实际情况，更不适合经济相对欠发达的县域。而国内其他省市的营商环境评价指标，大多数是针对省域或更大区域设计的，对县域层面研究还是较少，如直接应用于县域营商环境的分析，显然是不合适的。因此，县域营商环境评价体系的构建必须从实际出发。

1.2 基于企业视角的评估指标体系的设计

为了调查企业对于优化营商环境措施的满意度，设计营商环境满意度测评调查问卷，分别通过问卷测评企业对生产基础设置环境、对生活基础设置环境、对人力资源管理环境、对公平竞争环境、对公共政策环境、对政务服务环境及对其他(宏观)营商环境的满意度。在获得有效问卷后进行满意度分析。

考虑到评估信息的可获得性和可操作性因素，以及在借鉴国内外优秀评估指标体系的基础上，建立基于企业视角的营商环境满意度评估指标体系，即 7大领域的 37 项内容(表1)，旨在全方面检视当前XX区营商环境的真实形态及其水平。

表1 基于企业视角的县域营商环境满意度评估指标体系

2 基于调查数据的XX区营商环境存在的问题分析

2.1 广西XX市XX区营商环境满意度调查结果

如图1所示，企业对政务服务环境的满意度最高，而对生活基础设施环境的满意度最低。更值得关注的是，在7项指标中，政务服务环境、公平竞争环境两项指标的满意度高于营商环境的总体满意度，而公共政策环境、其他营商环境(宏观)、生产基础设施环境、人力资源环境以及生活基础设施环境这5项指标的满意度均低于营商环境的总体满意度。不难看出，目前XX区营商环境存在的问题主要有生活性基础设施建设滞后、人力资源获得与服务匹配落后、生产性基础设施落后等。此外，民营企业的营商满意度高于其他类型企业。

图1 广西XX市XX区营商环境满意度一级指标测评结果

调查发现，企业对政务服务便利性、征信体系、政策稳定性、市场准入、法治环境、知识产权环境和产业配套的环境比较满意，而对医疗保健、文化体育、商业、教育、人才和交通设施等环境则较为不满。由图1可知，政务服务环境位居营商环境满意度的首位，生活基础设施环境则居末位。如图2所示，对纳税服务的满意度最高，其次为行政审批服务、线上政务服务和市场监管等。这说明行政审批改革取得了明显成效。相对而言，对医疗保健、文化体育、环保以及交通设施方面的满意度较低。生活基础设施环境指标下设的6个二级指标医疗和保健、文化和体育、商业和饮食、教育、住宅和公用事业、金融和保险除“金融和保险”的评价皆为最低，其中，医疗和保健环境满意度评分最低。

图2 广西XX市XX区营商环境满意度二级指标测评结果

2.2 广西XX市XX区营商环境存在的主要问题

2.2.1 生活性基础设施建设严重滞后

调查结果显示，企业对XX区生活基础设施建设环境满意度最低，其包含的6个二级指标商业和饮食、金融和保险、住宅和公用事业、教育、医疗和保健、文化和体育除“金融和保险”的评价皆为最低。存在的问题主要表现在工业区综合配套和服务功能不足、城镇化建设滞后、公共服务不足、教育资源不均衡、体育产业发展较为落后等方面。由图1可知，XX区的生活性基础设施建设较为滞后，不仅存在有区无城的问题，且相应生活性服务也不符合企业要求。同时，这也造成人力资源的不稳定性。生活基础设施是经济发展的重要条件，对企业发展具有重要意义，政府应认识到当前的生活基础设施方面的问题对企业的日常生产经营活动带来的负面影响。

2.2.2 人力资源获得与服务匹配落后

从调查结果来看，XX区内企业对人力资源环境无论是普通劳动力获得、中高级人才获得、人力资源成本、人力资源稳定性、政府人力资源服务均不够满意，尤其是中高级人才获得和人力资源稳定性，无法满足企业需求。人力资源服务水平有待进一步提升。人力资源是推动经济增长、社会发展、企业发展的第一资源。政府应认识到人才是创新创业的主体，更是营商环境的主体，好的营商环境与好的人力资源环境相互成就。

2.2.3 生产性基础设施建设亟待改善

调查结果显示，企业对XX区生产基础设施环境的满意度较低，对其包含的6个二级指标的评价也比较低，对供电的评价相对高一些，也就是说政府为企业提供的水、气、通信设施、道路和交通设施以及环保设施等条件还有待完善。道路和交通方面的问题主要表现在道路配套设施有待完备以及公共交通不方便等等。作为企业生产运营必不可少的基础性生产资料，水、气、通信设施等生产性基础设施的发展水平能直接影响企业的当前及未来发展，政府应意识到自身作为这些基础设施最重要的提供者并有所作为。面对道路和交通设施和排污、绿化等环保设施这些满意度较低的指标，更应积极采取措施满足企业的需求，以提升企业满意度。

3 优化广西XX市XX区营商环境的对策建议

上述可见，企业对XX区营商环境的总体满意度评价是比较高的，但是，营商环境中各项指标的发展水平不太平衡，因此，企业对各项指标的满意度评价也高低不同。这一事实表明，充分结合企业的满意度评价取向，致力于加强生活基础设施环境、人力资源环境、生产基础设施环境等环节的工作，优化相关环节的服务水平，是进一步改善XX区营商环境的路径选择。基于以上对XX区企业对营商环境满意度的调研分析，结合现实发展环境，针对营商环境中的薄弱环节及存在的问题，提出以下相应的优化建议。

3.1 优先建设生活性基础设施

3.1.1 加速新型城镇化建设

进一步推进以人为核心的新型城镇化，凭借XX区拥有独特的地理位置，拥有优良港口，各镇独具特色，着力明确公共卫生体系和相关设施建设、防洪排涝设施、老旧小区改造等重点方向，完善市政基础设施和公共服务设施，推进生态城镇建设，打造宜居宜业美好城镇，对城镇交通、住房、医疗卫生等领域进行升级改造。加大对城镇生活污水垃圾处理、资源节约循环利用、环境污染治理等重点项目的投入。加强和规范城镇管理行政综合执法，全面整治乱搭乱建、占道经营、停车无序等不良现象和噪声、臭气、臭水污染等，建造文明、生态城镇。

3.1.2 加快南珠新城建设

加快推进XX新城区的建设与发展，确立“新城、小镇与共享田园诗意新村三层互动，生产、生态与生活三生空间功能融合、三位一体”的城乡发展新格局，构建城、镇、村三层互动，空间集聚轴线和空间结构的网络体系。打破XX区“有区无城、有园无市、村园交错、城乡分离”的空间现状，积极推进以城带区、扬长避短、整体协作地推动港区稳步发展。以南珠新城为发展的契机，架构XX市XX区的内外沟通的桥梁，促进港区的全面发展。

3.1.3 扶持生活性服务业发展

着力培育壮大市场竞争主体，提升商贸流通行业整体发展水平。落实鼓励消费政策，促进批、零、住、餐业加快发展，促进消费升级发展。着力改善消费环境，满足城乡各类人群购物和消费需求，坚定不移走“以产定城、以产促城、以产带城、以产兴城”的路子，将XX区发展与新型城镇体系的建设结合起来，逐步补齐工业区综合配套和服务功能不足的短板，为企业扎根当地提供支撑。

3.1.4 深化教育领域改革

调整学校布局。目前，XX区有7所初中， 50所小学，还有两所小学和初中在一起的学校，相对较分散，不利于资源整合，欲撤掉两所初中，撤并几所小学，减少学校数量，提高港区学校整体服务能力。拆分部分港区内小学和幼儿园在一起的学校，新建一些幼儿园。每个镇建设一个中心学校，以此带动其他学校的发展。

提高教学质量，推进基础教育发展，促进教育公平，深化素质教育。创新办学体制，推进多样化办学模式。加强教师队伍建设，完善教师合理流动机制。加快职业教育发展，构建现代职业教育体系。大力发展社区教育、企业教育，重视家庭教育，营造良好的教育氛围。推动教育信息化，发展“互联网+教育”。

3.1.5 大力发展体育事业

严格贯彻落实《全民健身条例》，促进公民身体素质提高。加快体育基础设施建设，推进区文化馆、体育健身中心等一批场地设施的建设、完善和免费开放工作，促进村级文体中心、全民健身中心、运动场馆等公共文化设施建设。重视发展体育事业，积极举办篮球赛、气排球赛以及广场舞大赛等全区性的品牌赛事活动，强健广大群众的体魄，营造全民健身的良好氛围。加大体育服务市场开发力度，鼓励体育消费，进一步推动体育产业发展。加快发展竞技体育，积极举办、承办重大体育赛事。

3.2 切实提升人力资源服务水平

3.2.1 全面提升生产性服务业水平

发挥XX区资源和产业基础优势，围绕工业区产业需求，大力发展现代物流、港航服务、信息服务、生产性租赁服务等生产性服务业，增强经济高质量发展支撑力度。推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，增强制造业自主创新能力，坚持走新型工业化道路，不断深化对制造业高质量、可持续发展的支撑。

当地提供的公共服务水平对于留住人才有着至关重要的影响。政府在完善人才引进机制的同时，应重视对推进教育、卫生等领域的优化，帮助企业留住人才。制定相应政策，为人才解决保障住房生活、孩子上学难等问题，最大程度帮助人才解决后顾之忧。此外，提供更多培训、学习的机会，不仅有助于提高人才个人自身水平，也是吸引、留住人才的一个重要原因。

3.2.2 稳定就业推动创业人才服务

政府应支持企业稳定人力资源，努力实现自主谋业一批、自主创业一批、统一分配一批、重点选拔一批，把高校毕业生好好利用起来，发挥人力资源的最大化。同时，深化产教研融合、培育经济载体、支持企业引才育才，进一步营造有利于创新创业创造的良好发展环境，鼓励地方、企业大胆探索。鼓励青年回乡创业，建设老中青结合的管理班子，避免基层干部老年化。对下岗失业人员、高校毕业生、就业困难人员等重点人群提供政策支持。推动北部湾经济区重大人才项目建设，继续抓好“千人计划”，既解决就业问题，又为港区产业发展输送人才，灵活开展“点对点”招聘会。

优化人力资源服务，把灵活的就业岗位纳入公共就业范围，维护劳动保障权益，依法纠正用人单位的违规行为。发挥当地传统产业优势，建设梦想创业孵化基地，为创业者及贫困户搭建培育、种植、技术指导、培训、销售“一站式”服务创业孵化平台，创造产业针对性岗位。

3.2.3 建设人力资源市场和服务平台

建设区级人力资源市场和社会保障服务中心、乡镇就业和社会保障服务中心；推进保障性住房建设；新建和改扩建一批养老服务设施；推进区级残疾人康复设施和托养设施建设。建设公共就业创业服务设施、大学生创业园和培训实训基地等。

3.3 加快建设生产性基础设施

3.3.1 健全企业公共服务保障体系

作为生产性基础设施最重要的提供者，政府应不断提高自身服务水平，满足企业从事生产、生活和发展等活动所需要的基本条件，进一步简化自来水、通信设施等报装程序，缩短报装时间，减少报装费用，向市场主体提供更加安全、方便、快捷合理价格的服务，不得违法收取其他费用。持续优化营商环境，致力于打造服务型政府。

3.3.2 构建现代综合交通运输体系

构建新格局，充分把握机遇，积极融入“一带一路”和西部陆海新通道建设中，充分构建港区交通网。统筹各种运输方式，进一步强化铁路、公路等交通基础设施，继续加快港口建设，完善港口功能，着力构建完善的交通走廊。以港口、铁路建设为重点，全面推进交通设施建设，构建海陆空立体化现代交通网络，建成北部湾经济区重要交通枢纽。

完善公路运输网络，着力推进XX区新材料产业园(启动区)配套道路——经七路(纬五路至七号路)工程建设，扎实推进向海大道至白龙珍珠城二级公路改建工程，稳步推进南康至福成公路改扩建工程，加快建设东港区疏港通道，继续推进已有的高速公路建设。

3.3.3 加大节能减排降碳力度

全面提升XX区排污、绿化基础设施建设，完成市政府下达的各项节能减排降碳任务，将污染物排放量控制在自治区下达的目标内。开展重大节能环保、节水防污、低碳技术产业化示范，大力推广清洁生产应用工程，打造绿色示范园区。实施工业区扬尘撒漏、工业企业大气污染防治等专项治理行动。加强港区生态建设，打造生态支点，推进入海流域治理和近岸海域污染防治，加大污染治理力度。

深入宣传贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对XX市工作系列重要指示精神，围绕“强龙头、补链条、聚集群”的发展思路，加快产业集群发展。同时，要坚决扛起生态环保政治责任，坚持绿色发展理念，推动公众积极参与生态环境保护，营造生态文明建设的良好氛围。根据政府关于“打造一批千亿级产业集群”的要求，打造好向海经济，加快产业集群发展，践行习近平总书记生态优先、绿色发展理念。

4 结语

近年来，国家高度重视营商环境建设，积极推进“放、改、服”等一系列改革，各地为全面落实国家的决策部署，充分发挥营商环境评价的导向作用，对营商环境评价和建设都投入了极大的热情。同时，营商环境建设也受到了学术界的广泛关注，并取得了较多的研究成果。但由于各地在经济、文化等方面发展程度的差异以及研究者的不同理解，就会站在不同的研究角度，运用不同的研究理论，通过不同的研究方法，对营商环境进行研究，得出的研究结果也不同。从多个角度展开对营商环境的研究和评价，有利于实现营商环境的市场化、国际化和法治化。

从市场主体的实际需求出发，探索政府服务企业、优化营商环境的路径，希望能够为XX区深入贯彻落实习总书记2021年考察广西时提出“继续深化改革，优化营商环境，高水平共建西部陆海新通道，大力发展向海经济”[5]的重要指示，探索县域营商环境的建设与优化，提供有益的参考。当前，我国发展面临的国内外环境复杂严峻，营商环境建设任重道远，XX区应深刻总结先进经验，发展好、维护好目前营商环境优化实效的基础，继续发挥临港的优势条件，进一步探索“广西第一工业强区”的建设路径，为持续优化县域营商环境贡献力量。

为切实优化营商环境，深入推进服务型政府建设，政府应从主体角色向客体角色转变，优化服务意识。同时，政府主管部门也应该认识到企业作为一个地区营商环境评价主体的重要性，应以企业的评价作为营商环境好坏的重要判断标准。站在企业的角度思考问题，畅通企业参与反映营商环境问题的沟通途径，了解企业对营商环境的真正需求，及时反馈企业对营商环境的意见建议，并解决好企业想解决的问题。将改革进一步聚焦在企业最关心的地方，最大限度降低企业经营的各种成本，为企业提供更好的服务和营商环境，更大激发市场活力。