探讨国有企业强化全面预算管理的思考

高文

（北京中国网球公开赛体育推广有限公司，北京 100000）

20世纪初期，美国政府颁布《预算与会计法案》，推进预算管理在企业中应用。受会计理论及其他管理思想影响，以成本控制为核心的预算管理走向了财务计划阶段，强化了预算的协调功能。通用、杜邦等公司为应对经济衰退危机，基于财务计划将预算管理内容向业务领域延伸，由此，财务预算逐渐演变为以利润为导向的全面预算管理。

然而，由于过分追求利润反而使企业发展受到阻碍。随着作业成本法、平衡计分卡等新兴工具在预算管理中的应用，预算管理逐渐进入以战略为导向的全面预算管理阶段。国有企业作为经济高质量发展的主要驱动力量，有必要树立、巩固以战略为导向的全面预算管理思想，通过对当前管理问题进行充分把握，构建完善的全面预算管理体系。

一、国有企业强化全面预算管理的重要性

在全面预算管理中，企业必然要根据内外环境变化、行业特征及自身实际来对战略目标、中长期财务规划、年度生产经营计划等进行优化调整，在此基础上通过战略分解将长期战略规划量化成短期可实现的预算目标与指标，从而确保当前经营管理与企业战略发展保持一致，助力企业达成战略目标。

预算产生于资源的有限性，在缺乏预算控制或预算控制不力的情况下，容易出现资源闲置、浪费或损失等情况。传统预算管理由财务部门牵头，更加倾向于财务预算，对业务预算、资本预算有所忽视，造成预算控制不全面，导致资源有效利用率低下。全面预算管理由企业上下共同参与，强调财务与非财务资源的优化配置，注重预算全方位管理与全流程控制，不仅关注财务预算，也高度重视业务预算、资本预算，对提升资源有效利用率具有重要作用[1]。

二、国有企业全面预算管理中的问题

（一）预算目标与战略目标脱节，导致预算目标不具有导向性

全面预算管理的战略性特点要求企业在制定预算目标时充分考虑自身的战略发展。长时间以来，部分国有企业将管理重点放在经济效益上，尚未形成战略思维，过分重视短期经济效益的提升与短期经营管理计划的完成，对企业战略发展有所忽视，从而造成预算目标与战略目标相脱节，导致预算目标不具有导向性，难以指引各项预算工作的有序开展，阻碍了企业的高质量发展。

（二）预算编制不合理，降低实际编制质量

全面预算涉及财务、业务、资本等多个方面，倘若其编制单靠财务部门完成，最终形成的预算方案在很大程度上无法为业务预算、资本预算管理与控制提供指引。因此，预算编制过程中，财务、业务及其他部门均要参与其中。但实际上，国有企业尤其是企业基层单位部门对全面预算管理不甚了解，不少领导者、管理者将全面预算管理定义为财务部门的工作职责，并未发挥自身权威领导作用促进各部门的协同配合，导致其他部门的预算编制参与度较低。预算方法的选择上，多数情况下以增量预算法或是固定预算法为主，未对企业内外环境变化、当前发展形势、不同预算内容差异化编制需求等进行综合考量，从而降低了实际编制质量。

（三）预算执行力度较弱，缺乏过程性控制

整体来看，多数实施全面预算管理的国有企业，其预算执行力度较弱，缺乏对预算执行情况的过程性控制。例如，某个以航空发动机生产为主营业务的国有企业，其预算执行以实际生产经营业务需求为重点，具体执行不力主要表现在以下方面：一是业务预算审批随意性较强，并未对预算内、预算外资金进行明确区分；二是各部门之间有效沟通不足，无法及时处理预算数与实际执行数间的严重偏差问题[2]。

（四）预算分析全面性欠缺，难以支持企业决策

国有企业预算数据构成较为复杂，其来源具有多样化特点，更应注重分析的全面性。但实际上，相当一部分国有企业预算分析全面性缺失，难以支持企业决策。上述案例企业尽管开展了预算分析工作，但缺少对预算执行偏差的有效分析，基本上每季度、半年进行一次，且只是由财务部门基于对相关数据统计情况的整理，对比预算数与实际执行数，并在分析会议上予以汇报，没有可行的纠偏解决措施，造成预算偏差的持续发生。

（五）预算考评不到位，减小预算约束力

从当前国有企业预算考评体系建设情况来看，预算考评不到位的问题普遍存在，减少了预算对于企业管理行为的约束力。一是考核指标多以财务指标为主，非财务指标占比较少甚至是没有，无法真实反映企业管理情况。二是评价主体较为单一，大多情况下对某个管理层级或某几个部门进行评价，其他主体特别是基层员工并没有真正参与到评价当中。三是缺少清晰的激励奖惩机制，由于员工得不到激励和惩戒，就容易对全面预算管理有所忽视，久而久之丧失工作积极性，不利于企业长远发展。

（六）预算信息化建设不足，严重影响全面预算管理实施成效

对于国有企业而言，传统管理手段费时费力，有必要加强信息化建设，以加快全面预算管理有效实施。然而，不少国有企业信息化建设有所不足，对全面预算管理实施成效产生了严重影响。比如，财务、业务系统各自独立运行，由于“系统壁垒”的存在，再加上缺乏统一的数据标准，预算数据无法在各系统间进行共享互通，数据录入、传递、分析等仍然对人工操作有较强的依赖。

三、国有企业强化全面预算管理的有效措施

（一）围绕企业战略制定预算目标，增强目标的导向性

全面预算管理过程中，预算目标的制定是基础。具体目标制定时，国有企业应当建立自身战略与预算间的连接关系，将战略规划转化为可量化的预算目标及指标。这就要求国有企业制定切实可行的战略发展规划[3]。

以财务战略规划为例，2022年，国资委发布相关政策文件，从管理变革、职能强化、体系完善、组织实施等方面对央属国有企业加快建设世界一流财务管理体系给出了指导意见。对此，国有企业有必要紧跟政策脚步，通过swot分析或价值链分析对现行财务战略规划进行调整，为自身财务预算目标的制定创造良好的条件。

在明确企业战略规划的前提下，为了战略规划能够真正在企业中得以落实，国有企业应做好战略分解，通过战略目标的层层分解形成具体的预算目标，并将相关管理责任压实压细。值得一提的是，处于不同生命周期的国有企业，其战略规划有明显差异，应当在预算目标中体现出战略目标的导向性。

比如，新成立的国有企业尚处于初创期，其战略规划的重点在于资金的筹集与有效利用，在预算目标的制定中，应着重强调资金预算的执行与控制；成熟期的国有企业，各项管理体系已逐渐完善，但由于管理链条较长、成员单位数量较多导致组织运作效率低下，也存在严重的成本浪费问题，因此其战略目标更加倾向于如何加速组织运作、实现降本增效，预算目标制定时应对组织架构优化调整、成本预算执行控制予以高度重视。

（二）改善预算编制方法、程序及内容，提升预算编制质量

随着预算管理相关理论体系的不断完善，预算编制方法更具多元化特点。不同编制方法有其优劣特点及适用领域，国有企业应根据实际预算编制需要，针对不同预算内容选择相对适用的预算编制方法。

比如，对于水电费、员工薪酬等固定成本费用，可选择增量预算法或固定预算法进行编制；对于培训费、营销费、会务费等变动成本费用，可选择零基预算法进行编制；对于工程项目建设、项目研发等周期长、不确定因素多等工作，可选择滚动预算法进行编制，具体滚动周期按照实际需求而定。

全员参与是全面预算管理区别于传统预算管理的显著特征之一。国有企业应当遵循“多上多下、上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序开展全面预算编制工作，以促进全员参与。实际编制中，由各业务部门结合预算目标、部门工作计划、历史预算支出情况等编制预算草案，交由财务部门及预算管理组织进行汇总、审核，并根据其审核意见进行预算草案的修订，多轮审核后形成最终的预算方案，由企业最高权力机构审核后批准执行。

上文提到，全面预算包括财务预算、业务预算及资本预算等各项预算内容，国有企业在预算编制中不仅要关注财务预算，也要对业务预算、资本预算予以高度重视。以采购预算为例，采购预算是对企业生产运营活动所需物质资料数量及价值等所做出的预算，属于业务预算范畴，国有企业编制采购预算，要明确各项物质资料需求，充分把握存货信息，充分考虑资金挤占问题，在满足企业生产运营条件的情况下合理控制采购单价及数量，从而减少不必要的采购预算支出。

（三）加大预算执行力度，构建过程性控制机制

预算执行并非企业某个部门或某个管理层级的单独工作内容，而是企业全员的共同责任。国有企业应改进全面预算管理的工作思路，通过促进全员参与加大预算执行力度，并构建贯穿预算执行前、中、后各个阶段的过程性控制机制，从而提高预算执行率，减少预算偏差及无效预算支出等问题的发生。

企业上级领导要重视并推动预算执行相关工作的有序落实，深刻认识到各部门、各管理层级联动且相互配合对预算执行的价值作用，将渗透预算意识作为预算执行的首要任务来抓，同时将预算执行融入部门日常工作计划当中，营造良好的预算执行控制环境。

预算执行前期，根据各执行主体职能及各项业务流程，遵循不相容岗位相分离、权责制衡等原则科学分解预算执行相关责任，如采购部门把控采购预算，生产部门把控生产预算，项目部门把控项目投资预算等等。预算执行中期，由财务部门、预算管理组织连同内部审计部门等依托信息化系统对各个预算执行关键流程及环节进行动态监督，与各业务部门保持良好的沟通交流，检查预算执行指标的完成情况，各业务部门在其帮助下及时处理预算偏差问题，并依据相关制度要求定期报送预算执行表，以便于企业上级掌控预算执行情况。预算执行后期，以实际执行情况为参考对预算执行方法、措施进行改善。

（四）优化预算分析方法，提高预算分析能力，予以企业决策强力支持

预算分析是全面预算管理在企业中实现价值创造与价值增值的必要过程，国有企业能够通过有效的预算分析来挖掘当前预算管理的漏洞及缺陷，在此基础上采取针对性措施对内部管理风险加以规避，从而推进企业长远发展。目前常用的预算分析方法有多维分析、溯源分析、差异分析、对标分析等，国有企业可从实际出发对其进行灵活选择与综合运用。

以差异分析为例，预算差异分析是对预算数与实际执行数进行比较，确定其差异额，分析差异形成的原因。实际分析过程中，国有企业可由财务部门、预算管理组织牵头开展阶段性的预算分析复盘会，由各业务部门汇报当前阶段的预算执行情况，与财务部门、预算管理组织集中分析讨论产生预算差异的内外影响因素，汇总多方意见或建议后提出相应的优化、改善措施。

（五）加强预算绩效考评，使预算约束作用得到充分发挥

将绩效思想融入预算考评当中，构建预算绩效考评模式，有利于预算约束作用的充分发挥。对于考评指标体系的建设，国有企业可考虑引入平衡计分卡。该管理会计工具将绩效管理提升到了组织与战略层次，通过财务、内部流程、客户、学习与成长各维度指标的建设平衡财务指标与财务指标的关系，并对接企业长期战略规划与短期经营管理，对构建完善的预算绩效考评指标体系具有重要意义。

考评机制建设方面，国有企业有必要适当缩短考评周期，在原本的年度考核上增加季度、月度考评，拓展考评主体范围，季度考评侧重于各管理层级、各部门的预算管理成效，月度考评着重强调对其执行动态的把控，同时对重点指标、目标的完成情况实施专项考评，以保证考评结果的全面性、权威性。

（六）将预算信息化向纵深推进，提高全面预算管理实施成效

信息化发展背景下，不少行业领先的国有企业将预算信息化建设纳入了全面预算管理体系建设规划当中，并取得了显著的实践成果。国有企业应当对标行业领先企业，顺应信息化发展趋势，将预算信息化向纵深推进，通过发挥其优势作用提高全面预算管理实施成效。

信息化系统建设是预算信息化建设的核心内容。一方面，针对“系统壁垒”问题加强预算管理系统与其他财务、业务系统的有机对接，通过搭建一体化的管理平台统一数据标准与口径，促进数据的共享互通，同时引入RPA技术，以实现跨区域、跨系统的业务操作。

另一方面，聚焦于企业未来发展，围绕企业数字化转型战略制定相应的预算数字化管理框架，以实现预算目标制定、预算编制到预算绩效考评的“线上”贯通，让每一笔预算、每一个流程环节都能够被“动态管控”。

四、结束语

全面预算管理对国有企业达成战略目标、提高资源利用率等具有重要意义。当前国有企业全面预算管理主要存在于预算目标制定、预算编制、预算执行控制、预算分析、预算考评以及预算信息化建设等方面对此，国有企业应当围绕企业战略制定预算目标，增强目标导向性，优化预算编制方法、程序及内容，提升预算编制质量，加大预算执行力度，构建全过程控制机制，优化预算分析方法，强化预算分析能力，并加强预算绩效考评与预算信息化建设，逐步形成完善的全面预算管理体系，使全面预算管理的价值作用得到充分发挥。