乡村振兴背景下农村相对贫困治理的实然症结与应然进路

张雅新，刘振江（河南科技大学 马克思主义学院，河南 洛阳 471000）

2021年2月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的任务。打赢脱贫攻坚战并不意味着在我国广大农村贫困问题的困扰将不复存在，习近平总书记在十九届中共中央政治局第八次集体学习时明确指出：“现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。”[1]全面推进乡村振兴和解决相对贫困的重心仍将在农村，因此，深入研究我国全面推进乡村振兴背景下农村相对贫困治理的变化趋势和现实问题以及应然进路，继续巩固绝对贫困治理取得的丰硕成果，夯实相对贫困治理的基础，对于促进全体人民共同富裕的实现意义重大。

一、乡村振兴背景下农村相对贫困治理的变化趋势

2021年中央一号文件中指出，我国脱贫攻坚任务完成之后，反贫困工作的重心将会向解决相对贫困转变。打赢脱贫攻坚战标志着绝对贫困被彻底地解决，我国开始进入到了后脱贫时代，在实施和推进乡村振兴战略背景下，农村相对贫困治理成了乡村振兴战略中一个重点任务。与之前的绝对贫困治理有所不同，现阶段我国农村贫困治理工作发生许多变化，主要以相对贫困治理为重心，具体包括由生存性贫困转为发展性贫困、由物质性贫困转为精神性贫困、由单一化贫困转为多元化贫困。

（一）由生存性贫困转为发展性贫困

我国脱贫攻坚战取得的全面胜利，意味着广大农村地区贫困人口的基本生存问题以及生产、生活的环境条件都得到了较大程度的改善，与之相伴随的是人们的主体需求也从单纯的生存性需求转变为发展性需求。

进入相对贫困治理时代，人民群众对美好生活的需求度持续不断上升，他们目前所关心的焦点是一个美好生活的新时代，即追求与社会交流和关注自我实现等各个层面的需求。目前农村地区贫困人口所具备的发展条件和机会以及可持续发展能力等一系列问题依然非常严峻。在乡村振兴战略背景下，对于发展个体的“能力”的关注度显著提高。只有个体获得了发展，贫困问题才能迎刃而解。伴随着人们的主体需求发生改变，贫困的根本性质也由生存性贫困转为发展性贫困。发展性贫困主要包括以下三点内容：一是立足于农村贫困地区的经济发展情况。其基本公共服务水平不高，基础设施建设依旧落后，市场规模不大很受限制，市场制度也不是特别健全。二是立足于农村贫困地区的自身发展的条件。这些地区大都是生态环境比较脆弱的地区，在光、热、水、土等自然资源的利用方面存在较大差异，发展条件和潜力十分有限。三是立足于贫困人群自身。他们大多数文化程度不高，在预防社会自然风险和市场经济风险方面意识和能力也相对缺乏，即便存在一些发展机会，贫困人群也很难抓住。因此，对于贫困人群来说，在发展能力方面存在的差异将会是现阶段农村相对贫困治理的重点任务。

（二）由物质性贫困转为精神性贫困

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央领导全国各族人民共同努力打赢脱贫攻坚战，在历经脱贫攻坚的艰苦过程中，党和国家除了对贫困群体进行以经济、政策等方式援助和扶贫为主以外，在广大贫困地区也加强了贫困人口思想文化方面的宣传和教育。

在中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》文件中指出：“注重扶志扶智，引导贫困群众克服‘等靠要’思想，逐步消除精神贫困。”[2]步入后脱贫时代，伴随着农村绝对性物质贫困问题的解决，贫困群众脱贫自主意识不强，自我造血能力不足，思想道德品质和文化素养不高等精神贫困问题表现突出，反贫困的重点由物质性贫困转为精神性贫困。和以往的物质性贫困相比较而言，精神性贫困内容丰富，主要表现在以下三个方面：一是脱贫意志薄弱和脱贫信心不足。部分贫困群众信念消极，对于追求美好生活的愿望不强，缺乏理性思考和长远打算，虽说有脱贫愿望但是自主精神匮乏，自我获得感低，志气消沉，对自己的脱贫能力丧失信心，常常是处在一种自我否定的状态之中。二是脱贫主体角色模糊，主人翁意识缺乏。在整个反贫困的过程中，贫困群众始终是实践主体，但是部分贫困群众精神懈怠，不能准确地判断由于心理上的落后而产生的压力感，也意识不到自己在脱贫过程中作为主体的重要地位和决定作用，主人翁意识淡薄。三是脱贫致富主动性较差。部分贫困群众“等、靠、要”思想严重，认为脱贫与自己无关，寄希望于政府来摆脱贫困落后的生活，而且还要求政府在各个方面都需要进行帮助和救济，这样就使得扶贫干部们在扶贫的过程中唱“独角戏”。精神贫困从根本上遏制了贫困人群的内在动力，削弱了他们摆脱贫困的信心和决心，严重阻碍了农村贫困地区经济发展，是现阶段农村相对贫困治理要面对的重大难题。

（三）由单一化贫困转为多元化贫困

步入相对贫困治理时代，我国广大农村地区贫困问题已经出现了许多新变化，从单纯的收入贫困变为五个方面包括社会、文化、精神、权力、能力等在内的多维社会贫困。进入新发展阶段，收入贫困这一维度的退化，相应地在其他各个方面的贫困将更加突出。当前，我国广大农村地区吃穿不愁的问题基本得到了解决，但是“三保障”问题依然突出。虽然我国政府已经提出要加大力度推进城市和农村的公共服务一体化建设，并持续加大对农村贫困地区的公共服务建设的投入。但在市场的引导下，大量优质资源集聚在城市毫无疑问将会是一个必然的发展趋势。虽然在贫困地区，教育和医疗等配套设施已经相对健全，但水平高、资质深的医生和教师仍十分紧缺，目前也只能做到“低水平、广覆盖”。所以持续推进基本公共服务均等化来巩固脱贫攻坚成果十分重要。未来，由于致贫因素的多样性、复杂性，多维贫困也将成为农村相对贫困治理的重要表现。在全面建成小康社会的背景下，农村贫困地区人群的需求层次与供给结构都与以往有所不同，把经济收入当作是唯一的标准去判定是否贫困逐渐在消失，人们对美好生活需要的内容在逐渐增多。但是贫困人群的生存条件和机遇都低于平均水平，由此贫困则从一维转变为多维。农村相对贫困表现形式逐渐呈现多元化趋势，其变化转变是多种因素共同作用的结果。

二、乡村振兴背景下农村相对贫困治理的现实问题

实施乡村振兴战略是推进我国现代化建设进程中的关键环节，也是破解农村治理难题、接续反贫的一项重大战略部署。进入新发展阶段，我国经济社会发展持续向高质量方向前进，在推进全面实现乡村振兴过程中面临着诸多现实困难，当前我国农村相对贫困治理问题日渐突出，给我国反贫困工作带来了长期性、复杂性的艰难挑战。以农村贫困地区为重点扶贫仍然是我国反贫困治理和推进乡村振兴的薄弱环节，特别是在精准识别相对贫困人口、提升社会公共服务水平、脱贫内生动力不充足等方面亟待提升，未来的农村相对贫困治理工作仍任重道远。

（一）相对贫困人口规模大，精准识别难度较高

随着乡村振兴的全面推进，我国目前城镇人口数量大大地超过了广大农村人口数量，2021年，流动人口规模将继续保持在两亿人次以上。从目前的人口结构来看，有大约80%以上的流动人口都是从农村流向城市。这一事实表明，无论城市还是农村，在治理相对贫困的过程中，这些流动人口将会是重点对象，精准识别难度较高。相对贫困群体中的流动人口将成为党和政府在现阶段治理农村相对贫困问题时亟待思考和研究的重要难题。

“新发展阶段我国农村贫困由‘显性’绝对贫困转向‘隐性’相对贫困，使得相对贫困标准制定复杂化。”[3]一方面，由于农村的相对贫困人口规模巨大，贫困维度广，返贫风险高，而且大多数相对贫困人群分布较散，呈现出跨城乡和跨区域分布的特点。所以以往党和政府采取的精准识别标准和方法对于现阶段治理农村相对贫困来说已经不太适用。那么现阶段怎样精准地识别庞大数量的农村相对贫困人群，怎样进行扶贫工作的开展，直接影响到农村地区经济发展的根本，直接影响党在基层组织中群众基础和执政威信。另一方面，在治理农村相对贫困时，因其不健全的识别机制和相对单一的监管手段，导致非贫困群体“浑水摸鱼”，由裙带关系导致的非贫困人群也占据着贫困人群的资源。同时，扶贫工作中存在着不健全和滞后性减贫监测评估信息，致使贫困者再次返贫。我国目前对于农村相对贫困人群的识别还存在着一些问题，这对于推进乡村振兴战略下的农村相对贫困治理来说是一个很大的挑战。

（二）社会公共服务水平不高，贫困的边缘化加剧

社会公共服务水平是衡量一个区域贫困程度的重要指标。进入相对贫困治理时代，与大多数城镇相比较之下，我国依旧存在着多数农村地区存在着公共服务投入的财政资金不够，社会公共服务水平不高，现代社会公共服务机构体系不健全，特别是农村公共卫生、教育、交通等公共服务水平不高等问题，致使农村贫困人口边缘化日渐加剧等问题日显突出。

社会公共服务设施和供给不足，未能及时满足和优化贫困人口的需要。统计数据显示，全国已脱贫人口中有近200万存在返贫风险，边缘人群中还有近300万存在致贫风险[4]。一方面，农村地区的医疗保障机制无法有效降低致贫风险，根据国务院扶贫办的相关统计数据表明，有将近半数的贫困人口是由于大病或者重病而导致的。由于医保没办法做到百分之百报销，所以一旦家庭成员确诊重大疾病，就会倾其所有去治疗进而导致倾家荡产。这说明，严重疾病或者大型疾病也会成为将来导致相对贫困的一个重要因素。我国目前的社会保障体系还不健全，大病导致贫困的危险因素还很多，较重的医疗负担也严重制约着相对贫困人口的发展。另一方面，主要体现在教育上，农村地区的教育条件落后，学校的公共基础设施配套落后，主要体现在教学资源、教学质量、师资力量等方面，均落后于平均水平。在广大农村地区仅仅只有小初教育，并且教育教学力量薄弱。与此同时，乡村的旅游资源十分丰富，但由于缺乏充足的投入资金和健全机制的配合，导致了招商引资力度远远不够。从相对贫困的视角来看，存在着扶贫政策不能全面覆盖、资源不能均衡分配的现实问题，这些都在不同程度上造成了农村地区的社会公共服务水平不高，贫困群体权力和机会的不平等，进而导致了贫困的边缘化加剧。

（三）脱贫内生动力不充足，自我发展能力较弱

2020年是打赢脱贫攻坚战，彻底消除绝对贫困的一年。自此之后我国绝对贫困彻底消除，人民群众获得感、幸福感显著增强。但是在目前的相对贫困扶贫政策中，对贫困群众精神方面的引导还较为欠缺，从而滋生了一些不良的思想，再加上农村整体脱贫后，在发展要素方面如人才、资金、技术等还存在不足。产业发展同质化现象严重，收入水平偏低的贫困人群外在收入增长模式可持续性不强，其本身就具有脆弱性高、抗风险能力差的特点，导致贫困群体的内生动力不充足，自我发展能力较弱。

一方面，部分脱贫人口思想上懒惰，“等、靠、要”思想很重，只想等，不愿意踏踏实实地干。在基层干部方面，地方基层干部作用发挥有余，但是群众作用发挥不足。一些贫困群众认为国家支持、干部帮扶是天经地义的事情，把脱贫的希望放在政府的帮助和社会救助上，缺少了自立的精神。由于受传统观念的影响，贫困群众的思想比较保守，害怕变化，相对封闭的生活方式制约着他们的发展。另一方面，在广大农村地区，老龄化问题严重，由于重大疾病导致的失能老人逐渐增多。对于很多农村贫困地区的老年人来说，在他们缺乏可持续生存能力的条件下，农业并不是增加收入的主要来源，更多依靠的是政府财政转移净收入和其家庭年轻成员外出务工的工资性收入。而许多年轻的劳动者受教育有限，文化程度较低，也仅仅只能通过外出务工和四处奔走忙于生计，农村地区整体内生动力严重不足，自我发展能力受到制约。

三、乡村振兴背景下农村相对贫困治理的应然进路

伴随着绝对贫困的消除，相对贫困进入了党和人民的视野，已然成了新发展阶段我国反贫困治理和实施乡村振兴战略的重点。相对贫困治理是一项综合、长期、复杂的庞大工程，解决好农村相对贫困问题，要以农村相对贫困治理中出现的问题作为导向，多措并举、综合施策，不断探索解决相对贫困问题的应然进路。推动农村治理能力现代化，是今后国家现代化建设和全面推进乡村振兴发展的重点内容，也为乡村振兴下的农村相对贫困治理提供了有效的路径借鉴。

（一）明确相对贫困识别标准，精准分类施策

明确相对贫困识别标准是扶贫治理的先决条件，进入后脱贫时代后，开展农村相对贫困治理的首要任务就是要基于农村实际制定出合理、全面、科学的识别标准，严格制定农村相对贫困的基准线，并在此标准基础上科学划分出相对贫困主要群体，精准统计贫困人数，在总体上牢牢把握主导权。针对不同农村地区之间的发展不同，各省各地区可以按照区域的实际发展情况进行分类制定，实现因地制宜式的扶贫，对相对贫困人口进行区分，分清致贫原因，摸清群体意愿，制定相应的指标体系，从多维度多方面进行帮扶。

1.制定贫困识别标准。结合农村实际，综合考虑各区域之间发展不平衡性、城乡发展差距等因素，依据不同地区和人群，对其进行精准分类，尤其要准确地判定农村相对贫困家庭或个人是脆弱性贫困还是具有潜在脱贫能力。制定一套行之有效的识别相对贫困人口的基本标准，实时掌控相对贫困人口的流动状态，通过统计贫困人口数量情况，依据标准划分出不同农村贫困群体，及时调整扶贫策略和方向，进一步优化扶贫资源配置，保持贫困识别标准的动态调整和稳步提高。

2.建立扶贫监测体系。针对扶贫工作中出现的虚假脱贫、数字扶贫的现象，要建立健全扶贫检测体系，采用由上至下和由下至上相结合的监督方式，借助大数据的发展力量，利用网络技术手段增强规范效果。发挥社会监督的力量，促进相对贫困治理中政府和社会力量的有机结合，将以往在治理绝对贫困的时候没有注意到的文化贫困、精神贫困等因素考虑其中，并建立健全扶贫监测制度体系，用制度体系来清权确权，规范工作流程，强化刚性约束，确保扶贫政策在群众中得以贯彻执行。

（二）加快公共服务的均等化，构建保障机制

在脱贫攻坚取得全面胜利的背景下，建立健全一套行之有效的社会公共服务制度体系，着重加快公共服务的均等化，构建保障机制，使之成为解决农村地区相对贫困的有效手段,充分把社会公共服务供给与推进乡村振兴战略有机结合起来，并将其纳入实现乡村振兴战略之中，将社会公共服务的扶贫功效最大程度地发挥出来，对于解决农村相对贫困治理问题和实现全面乡村振兴战略具有重要指引作用。

1.提升农村教育质量。要想解决能力贫困和精神贫困，教育是重中之重，它是阻断代际贫困的主要方式。现阶段在缓解农村相对贫困问题上，首先要解决最为棘手的问题，也就是农村贫困地区的儿童教育质量问题。要加大对农村义务教育学校建设的投入，增加对农村学校教育资源的投入力度，为相对贫困农户子女提供公平的受教育权，同时，要按照贫困人口的分布和数量，科学规划、建设各种规模的中小学校，实施现代化的学校管理体制，全面提高农村学校的办学质量，实现教学管理的规范化、现代化和标准化。

2.完善医疗服务机制。在广大农村地区，实行严格的村级卫生室的规范制度体系，对硬件设施、工作制度、工作资料、医废处置、用药目录等统一规范化管理，进一步加大对农村医疗资源的优化配置，实施优惠性的政策来支撑乡村卫生室的建设和发展。通过建立和完善医药供给机制，及时更新农村居民生活所必需的医疗设备和医疗药品，扩大医保药品的范围，完善医药卫生服务体系，以满足人民群众的需要。同时，利用村委会等基层组织，大力宣传党的最新各项医疗政策，加强广大贫困农户对医疗政策的认知。

（三）激发贫困群体发展动力，广泛动员参与

习近平总书记指出：“相对贫困问题永远存在，我们帮扶困难群众的任务永无止境。”[5]在农村相对贫困治理工作中扶贫主体的内生发展动力是核心力量。随着农村绝对贫困被彻底解决，在持续加大对已脱贫地区帮扶力度的基础上，进一步挖掘已脱贫地区贫困人口潜在的自我发展能力十分必要，将外在帮扶和内在驱动结合起来，走农民内源式增收致富之路，这样才能更可靠、更持续。乡村振兴则通过推进产业脱贫和广泛动员参与等新举措，着力缓解相对贫困问题，为农村相对贫困治理提供动力支持，广泛地激发贫困人群的内生动力。

1.制定人才引进政策。优秀的人才是发展的第一资源和第一要素，扩展优秀人才来源渠道，切实解决好由谁来振兴乡村的时代问题。要想引进优秀的人才大军振兴乡村，必须要进一步建立健全农村人才奖励机制，严格执行各种引进优惠待遇政策的具体落实，充分营造出一个高度重视人才、尊敬人才的强烈环境氛围。由当地政府机关带头搭建好人才就业和创业的实践平台，鼓励各行各业的企业家、专家学者、大学生、退伍军人等投入到乡村建设中来，鼓励更多优秀人才返乡创新和就业，让更多的青年人才队伍留得下、稳得住，着手打造坚实的扶贫工作队伍。

2.开发特色扶贫产业。习近平总书记强调：“实现产业互补、人员互动、技术互学、观念互通、作风互鉴，共同发展。”[6]农村的农业种植是主要的扶贫产业之一，立足不同地区的自然环境特点，依靠当地的农业产业基础和特殊的自然资源，大力发展现代化农业，着力建设产业体系，培育具有区域性特色的扶贫企业。加大对贫困地区旅游资源的利用，农村有丰富的旅游资源和土地资源可供开发，持续加大招商引资的力度，吸引更多的投资者，促进农村地区产业经济的发展，达到产业发展与乡村振兴的双赢局面。