加拿大情报证据披露制度研究*——以《加拿大证据法》第38条为中心的展开

李 戈 倪春乐

(1.山东大学法学院 青岛 266237； 2.西南政法大学国家安全学院 重庆 401120)

0 引 言

在国家安全视阈下，情报材料不仅能够防御危害国家安全犯罪活动、以此开展线索核查和案件侦查，更能转化为指控被告人犯罪的刑事证据。警方以安全情报机构提供的情报材料为线索开展对嫌疑人的侦查并取得的证据，或将该情报材料转化后在刑事诉讼程序中作为指控被告人犯罪的证据，均属于情报证据[1]。基于情报证据的秘密性，为防止情报来源、方法等泄露，大量情报证据无法在诉讼程序中向被告人及其辩护人披露，造成与被告人公平审判诉讼权利的利益冲突。如何通过调整情报证据披露制度平衡情报证据的保密性与诉讼程序的公开性一直困扰着各国。自20世纪80年代起，加拿大开始构建情报证据披露制度，《加拿大证据法》(以下简称《证据法》)第38条集中规定了涉及国际关系、国防或国家安全的情报证据披露规则。经过几十年的调整与改革，加拿大以第38条为核心，建立起了由联邦法官专门审查披露事项、加拿大总检察长知情并充分参与、审判法官无权审理的情报证据披露制度。本文将梳理加拿大情报证据披露制度发展历程，以《证据法》第38条为中心，分析情报证据披露制度的改革实践及存在的争议，并预测加拿大情报披露制度未来可能的发展方向。

1 加拿大情报证据披露制度的发展与变迁

加拿大情报证据披露制度源起于20世纪80年代，大致经历了“禁止披露——部分披露——有条件披露”3个阶段，加拿大情报证据披露制度的变迁是多种因素共同作用的结果。

1.1 加拿大情报证据披露制度的发展

1.1.1禁止披露阶段(1982年之前)

为防范国外情报人员的渗透，加拿大安全情报机构自冷战开始就极其重视对情报的保密。该阶段下的情报属于绝对机密，情报仅可用于防范危害国家安全的活动、为国家安全部门提供情报预警等防控用途，几乎不会用于刑事起诉。在该阶段对间谍或其他可能涉及情报的起诉虽然存在但较为罕见[2]，并且法官无法审查情报内容。1970年《联邦法院法》第41(2)条规定，一旦内阁大臣证明披露情报材料将损害国际关系、国防或国家安全，法官就不得审查相关内容。最高法院法官Chouinard的裁判意见代表着绝对禁止披露的“正当理由”：尽管绝对禁止披露情报的特权当然有利于守护着国家更高利益的政府，但这并未侵犯个人法律面前平等的权利[3]。因此该阶段情报仅可在拥有安全许可的加拿大安全情报机构人员披露与传递，几乎从未出现在刑事诉讼之中，更遑论向被告人披露情报证据。

1.1.2部分披露阶段(1982—2001年)

进入20世纪80年代，加拿大情报证据绝对禁止披露的禁令逐渐松动，呈现出部分披露的特征。1982年《加拿大权利和自由宪章》(以下简称《宪章》)第7条保障被告人接受公平审判权利：被告人在独立和公正的审判者面前进行审判，法官的决定必须基于事实和法律，被告人应当知晓对其的指控。实现公平审判权利的先决条件是充分披露和对抗性挑战，被告人可以在法庭上要求控方披露被指控罪名相关的情报证据。1984年加拿大皇家骑警的国家安全情报职能被剥离，成立安全情报局。安全情报局专注于收集、分析、咨询、报告境内外有关威胁加拿大安全的情报信息，并将情报提供给其他安全情报机构和执法机构，但其并无执法权。1985年《安全情报局法》19条为安全情报局披露情报设置了较大的自由裁量权，安全情报局通常以保密为由销毁原始情报和操作记录。1985年《证据法》第37至39条构成一项关于“政府信息披露”的综合规则[4]，第37条作为以“特定公共利益”反对披露的一般条款，第38条(保护有关国际关系、国防或国家安全机密)与第39条(保护女王枢密院机密)均属于综合规则下的特殊条款。第38条共6款对涉及国际关系、国防或国家安全的情报证据披露规则作了初步规定，联邦法官通过秘密听证模式审查情报证据异议，被告人及其辩护人不能参加其中。尽管情报证据披露制度已形成，但是联邦法官更多的选择不披露情报证据[2]。

1.1.3有条件披露阶段(2001年以后)

“9·11”事件发生后，为应对恐怖活动对国家安全的冲击，加拿大进行了大规模的情报改革，2001年C-36《反恐怖主义法》应运而生。有学者指出，C-36法案调整后所形成的保密制度范围极其广泛，在加拿大司法系统中是前所未有的[5]。C-36法案第3部分大幅调整《证据法》第38条，定义了“敏感信息”“潜在有害信息”的含义。敏感信息是指“加拿大政府所拥有的与国际关系、国防或国家安全有关的信息，无论是来自境内外，是加拿大政府正在采取措施保护的一种类型”。潜在有害信息是指“向公众披露，可能会损害国际关系、国防或国家安全”的信息[6]。该条文下程序参与人的范围得以明确，增加了通知加拿大总检察长的程序性要求，赋予总检察长禁止披露相关情报证据的权力。此次修改后，第38条成为独立于第37条的专门条款，后续历经3次调整[7](见表1)。

2008年C-3法案在《移民和难民保护法》第85条增加了特别辩护人，替代安全证书程序当事人及其律师参与到秘密听证会中。特别辩护人可以盘问政府证人，就秘密证据的相关性、可靠性和充分性提出意见。特别辩护人并非诉讼当事人，其与安全证书当事人之间也并非“律师—客户”关系，其由联邦法院任命后取得安全许可[8]。2008年加拿大最高法院在Charkaoui V. Canada案中指出，政府必须向法官及特别辩护人披露与安全证书当事人相关的所有情报证据，安全情报局销毁原始情报和操作记录的行为违反《宪章》第7条和《安全情报局法》第12条[9]。2014年加拿大最高法院在Canada v. Harkat案中支持特别辩护人的合宪性，法官有自由裁量权决定“不可压缩的最低限度”的披露[10]。2015年C-51法案修改《移民和难民保护法》第77(2)条从而缩小了披露范围，公共安全部长仅可向法院和特别辩护人披露与证书中所述不可受理理由相关的信息。第87条修改为：若公共安全部长认为披露信息或其他证据会损害国家安全或危及任何人的安全，则允许部长对任何要求披露信息或其他证据的决定提出上诉或申请司法复审。

表1 《加拿大证据法》第38条调整情况

2015年C-51法案通过《信息共享安全法》授权加拿大安全情报机构向对破坏国家安全的活动具有管辖权或责任的政府机构披露情报信息，2019年C-59法案将其更名为《信息披露安全法》，强调该法案仅涉及信息的披露，而不涉及信息的收集或使用。安全情报机构可在确信其将有助于接受方管辖权的行使或履行接受方责任的情况下披露信息，但应确保披露不会对任何人的隐私利益造成超过在当时情况下合理必要的影响。负责披露的安全情报机构告知接受方所披露信息的准确性及其收集方式的可靠性[11]。

1.2 加拿大情报证据披露制度变迁的因素

1.2.1绝对保密理念不适应国家安全情报发展

加拿大安全情报机构对情报严格保密并禁止披露的态度起源于冷战时期。安全情报局成立之初，“反情报”和“反间谍”占情报资源的80%以上[12]，加拿大安全情报机构担心披露情报信息会产生“马赛克效应”，即使是非机密的情报信息或信息片段结合起来也能够形成对敌方有利的重要机密情报信息，因此需要将“敌方特工的未知渗透所造成的伤害”降到最低[13]。自20世纪90年代冷战结束，国际恐怖主义蔓延全球，呈现出组织国际化、目标多元化、手段极端化的特点[14]。“9·11”事件后加拿大安全情报机构开始聚焦于反恐情报收集和处理与此相关的非传统国家安全威胁。恐怖主义威胁和法律环境的改变意味着情报必须用于刑事诉讼程序之中作为指控被告人的关键证据[12]。在涉及恐怖主义指控而非间谍活动的诉讼中坚持保密原则绝不披露将会对诉讼程序的公平性和透明度产生不利影响，也会影响到政府保护绝对保密情报的可信度。因此，情报证据绝对保密的理念不适应新时期的国家安全情报发展。

1.2.2安全导向下的情报机构权力扩张

以加拿大安全情报局为例，加拿大安全情报局自建立以来情报收集能力不断强化，情报证据披露制度随之不断变化。

a.安全情报局仅有情报收集权而无刑事执法权时，情报证据披露制度以保护情报机密为首要任务。自1984年安全情报局成立时，McDonald委员会就强调安全情报局向政府和警察机构提供“原始情报信息”和“情报分析”而非直接用于起诉被告人的刑事证据[13]，安全情报局并没有刑事执法权。由于警察的工作最终将公开，并在法庭上受到质疑，安全情报机构的工作将保密，因而情报证据披露制度主要围绕如何保护情报证据机密性展开，呈现出部分披露的阶段特征。

b.安全情报局拥有了实际意义上的刑事执法权，情报披露制度随之围绕合理监督与限制权力有所调整。出于对安全情报局是否能应对不断发展的恐怖主义威胁的担忧，2015年C-51法案修改了《安全情报局法》第12.1条和第21.1条，安全情报局经授权后可以在国内外采取必要的措施减少威胁，包括违反《宪章》和其他法律的措施。2019年C-59法案再次扩大了安全情报局权力，《安全情报局法》第12条规定安全情报局享有收集、留存、分析大规模个人数据集的权力[15]。第12.1(3.4)条规定安全情报局在没有根据第21.1条发出的授权令授权的情况下，不能采取任何可能违反加拿大法律的措施。经过法律调整，安全情报局除没有起诉权外，实质上拥有同皇家骑警一样的执法权[16]。安全情报局仍能以安全情报机构身份秘密行使执法权，被告人不仅无法参与到秘密听证模式下的听证会中，并且控方经常通过豁免规则禁止披露情报证据。情报披露制度不断调整得以合理限制与监督不断扩张的权力。

1.2.3“权力——权利”平衡的现实需要

从国家安全视阈下的情报证据绝对禁止披露到有条件的披露，加拿大情报证据披露制度的变迁还与“权力——权利”的动态平衡息息相关。被告人和辩护人不能参与秘密听证模式下的听证会本就对被告人接受公平审判的宪法权利造成不利影响，安全情报机构的权力不断扩张使得处于相对弱势地位的被告人更难以在涉及秘密情报证据的诉讼程序中主张权利。因此，情报证据披露制度必须在安全情报机构权力扩张的同时加强对被告人权利的保护，维持“权力—权利”的相对平衡。一方面，安全情报机构在披露制度中必须承担与控方不同的情报证据披露义务；另一方面，情报证据披露制度赋予法官广泛的自由裁量权采取相应措施平衡“权力——权利”关系。

2 加拿大现行情报证据披露制度的改革实践

经过近40年的发展，加拿大构建起了以《证据法》第38条为核心、分庭审查为特色的情报证据披露制度，根据情报来源对应不同的情报披露规则。《证据法》第38条适用于各种各样的司法和准司法程序，包括刑事审判、民事审判、专业纪律听证会、公开询问，以及各种与难民地位、引渡或安全证书合理性有关的“行政”听证。经过多次立法调整，逐渐形成了一套独具特色的情报披露审查程序，产生了更加复杂的以权利和法治为导向的披露制度司法框架，法官和总检察长发挥着不可替代的作用。

2.1 加拿大现行情报证据披露规则

在加拿大刑事诉讼程序中，被告人有权要求控方披露与被告人有关的证据。若控方以外的第三方拥有相关证据，被告人可以申请持有证据的第三方向被告人披露相关证据。情报证据不仅来源于警方，更多来自安全情报机构，警方和安全情报机构职能的不同决定了二者适用情报证据披露规则的差异性。加拿大逐渐形成了约束控方和第三方的情报证据披露规则。

2.1.1Stinchcombe规则

作为加拿大最高法院的一项里程碑式的案件，1991年R v. Stinchcombe案确立了控方(第一方)披露规则。依据《宪章》第7条，当有合理的可能性认为相关材料对辩方作出充分的回答和辩护有用时，控方一般有义务向被告人披露控方实际掌握的与被告人案件具有“相关性”的材料，包括有罪和无罪证据。“控方”属于案件中的“第一方”，包括检察官和警察。“相关性”被定义为“并非明显无关”，其范围取决于所指控的内容和任何可能的辩护[17]。Stinchcombe规则改变了此前依靠检察官行使自由裁量权披露的惯例，此后控方在刑事诉讼程序中必须依据此规则向被告人披露所有具有相关性的证据，而不仅仅是在法庭上使用的证据。此外，该规则能够使被告人更好的准备辩护，并减少刑事审判错误定罪的次数，审判的公平性不再取决于个案中检察官的自由裁量，消除了情报证据披露的不确定因素。

2.1.2O'Connor规则

《加拿大检察署指南》明确指出，出于披露目的，除政府和警察外的其他机构掌握或实际控制的信息不得视为官方掌握[18]。当安全情报机构单方掌握且未共享给警方的情报材料可能与案件相关时，安全情报机构具有第三方地位。“第三方”披露义务受1995年R v. O'Connor案确立的O'Connor规则约束。当情报证据来源于控方以外的第三方或不在控方直接拥有或控制范围内时，控方可以对被告人的披露要求提出异议，被告人需要通过O'Connor规则向审判法官提交第三方披露申请。 O'Connor规则大致分为两个阶段：首先，被告方必须说服审判法官有关情报证据的信息在逻辑上有合理的可能性能够证明审判中的某个问题或证人的作证问题[17]。该规则下的相关性为“可能相关”(likely relevance)，高于Stinchcombe中“并非明显无关”的标准。其次，若被告人能够达到该证明标准，法官将要求该第三方向法院以保密方式提交该信息，在审查相关情报证据时权衡公平审判的与第三方证据中个人隐私的利益，尤其是医疗或精神病记录[19]。法官经过权衡后将决定是否披露。如果第三方掌握的相关情报证据不存在具有隐私期待或需要特殊保护的事项时，依据2006年R v. McNeil案形成的判决标准，该情报证据将自动披露给被告人。在绝大多数案件中，安全情报机构都作为第三方受此规则约束。虽然O'Connor规则设置了更高的披露门槛，但被告人达到证明标准并不困难，安全情报机构仍然面临披露情报材料的风险。

2.2 加拿大情报证据披露的具体程序

依据《证据法》第38条，加拿大情报证据披露制度大致形成了由联邦法官主持、以“通知——授权——申请——审查——决定”为主体的程序，并设置了绝对禁止披露程序与保障公平审判权的救济程序。在联邦法官审理情报证据披露程序完成之前，有关被告人的原审诉讼需要暂时中止。

2.2.1情报披露的通知

在诉讼程序中，当被告人要求控方向其披露相关情报证据时，审判法官首先根据情报证据来源判断适用不同的披露规则。依据《证据法》第38.01条，当诉讼参与人或政府官员认为任何参与人即将披露含有“敏感信息”或“潜在有害信息”的情报证据时，必须尽快以书面形式告知加拿大总检察长(在军事诉讼程序中还应通知国防部长)披露的可能性、诉讼的性质、日期、地点。第38条规定，“诉讼参与人”指与诉讼有关，被要求披露、预期披露或导致披露的人，其中不仅包括对抗性诉讼中的实际当事人，还涵盖当事人的律师、希望作证的证人以及文件或其他传票材料的持有人[5]。依据第38.01(6)条，被告人向其辩护人披露的与某项程序有关的信息、安全情报机构已授权披露的信息，以及为使总检察长、国防部长、法官履行职责而披露的信息无需通知总检察长。在得到总检察长授权或联邦法院审查之前，上述有关情报证据以及向总检察长发出的通知不得披露。

2.2.2情报披露的授权

依据第38.03条，加拿大总检察长可在其认为适当的条件下，授权披露部分或全部相关的情报证据(在军事诉讼程序中必须征得国防部长同意)。第38.031条规定，加拿大总检察长可以与向其发出通知无需披露情报证据但希望披露通知的参与人或促使披露的人达成披露协议，允许在有条件的情况下披露部分与情报证据相关的“事实”。上述“事实”包括：参与人或政府官员向总检察长发出通知的事实；向联邦法院提出披露申请、就披露决定上诉或复审的事实；与总检察长达成披露协议的事实。若达成披露协议，该参与人不得再向联邦法院提出披露申请。若未达成协议，总检察长应在收到通知10天内将情报证据披露的决定以书面形式告知相关参与人。

2.2.3情报披露的申请

加拿大总检察长在收到前述披露通知后，若同意授权披露，则依据第38.04(1)条由总检察长向联邦法院申请一项披露命令，用以披露第38.01条涉及的情报证据。若总检察长未发出授权决定通知、未授权披露或仅授权披露部分情报证据时，依据第38.04(2)条存在以下三种情形：若向总检察长发出通知的是与情报证据相关的证人时，由总检察长向联邦法院申请披露命令；除证人外，由被要求披露相关情报证据的人向联邦法院申请披露命令；不需要披露与诉讼有关信息，但希望披露通知或促使披露的人可以向联邦法院申请披露命令。上述向联邦法院申请披露命令的人均应向总检察长提交申请通知。

2.2.4情报披露的审查

联邦法官在加拿大情报证据披露制度中实际承担着审查情报证据披露异议的职能。在收到披露命令的申请后，联邦法官有权听取总检察长的陈述(在军事诉讼程序中应听取国防部长的陈述)，并有广泛的自由裁量权决定是否有必要举行秘密听证模式下的听证会以及哪些人能够参加听证会。在此期间联邦法院行政处官员需要按照第38.04(5)条以适当的措施保护申请和相关情报证据的机密性。在确定举行听证会后，联邦法官命令总检察长通知需要参加听证会的人。根据第38.05的规定，在确定参加听证的人收到听证会通知后10天内，主持与该情报证据相关的原司法或准司法程序的法官可以向联邦法官提交一份报告，用以说明该人可能有助于法官审理听证会的任何事项。第38.11条规定，在秘密听证会中，参与听证的人以非公开的形式进行单方陈述，法官应将该陈述内容提供给总检察长。被告人及其辩护人无法参与秘密听证会。主持秘密听证会的法官应当依照第38.12条出具保护令对听证会的法庭记录或任何参与人的单方陈述进行封存和保密。

2.2.5情报披露的决定

联邦法官在秘密听证会中听取各方陈述后，将在披露情报证据可能对受保护利益造成的损害与披露对被告人进行充分答辩所提供的帮助间进行充分的权衡。依据第38.06条法官作出如下披露命令：a.若认为披露相关情报证据不会损害国际关系、国防或国家安全，则命令授权披露相关情报证据。b.若认为披露会损害国际关系、国防或国家安全，但披露的公共利益在重要性上超过不披露的公共权益，则法官在考虑披露的公共利益以及最有可能限制披露对国际关系、国防或国家安全造成任何损害的披露形式和条件后，授权在适当的条件下披露全部或以摘要的方式披露部分与情报证据相关的事实。任何参与人若希望将此披露命令涉及的全部或部分的事实作为证据，但由于可采性规则无法实现，则可以依据第38.06(4)条向法官请求允许以合适的形式或条件引入该证据。法官审查后将对此作出回应。c.若认为披露会严重损害国际关系、国防或国家安全，则法官将命令禁止披露与情报证据相关的事实。若对联邦法官的披露命令有异议，可在命令作出后10天内向联邦上诉法院上诉。

2.2.6情报披露绝对禁止与保障公平审判权的救济程序

在联邦法官作出披露命令后，加拿大总检察长可以亲自签发一份有效期10年的证书，禁止披露与诉讼有关的情报证据，将证书副本送达联邦法官、诉讼各方以及第38条规定的参与人，并立即在加拿大公报上刊登证书。依据第38.13(5)条，总检察长证书具有绝对禁止披露的效力。诉讼参与人可以向联邦上诉法院申请更改或取消总检察长证书，联邦上诉法院独任法官审理上诉。如果法官确定证书中的内容与国际关系、国防或国家安全无关，法官可以下令取消总检察长证书，并在加拿大公报上发布。除此之外不得影响证书效力。依据第38.13(11)条，法官作出的决定是终局的，任何法院不得复审或上诉。《证据法》赋予了审判法官保障被告公平审判权的责任。根据第38.14条，审判法官必须利用其他补救措施确保审判公正，包括驳回指控的命令、分离指控、中止诉讼。审判法官还可以依据《宪章》第24(1)条行使补救权力，以保护公平审判权。

3 加拿大情报证据披露制度的学理论争和实践反馈

虽然加拿大通过修改和调整立法形成了完整的情报证据披露制度，但是在理论和实践层面一直存在着对情报证据披露制度设计的争议，争议主要集中在以下3个方面。

3.1 分庭审查模式的利弊

3.1.1分庭审查模式的设置初衷

从前述具体程序看，基于保护情报证据的机密性，加拿大形成了情报证据披露审查与原审裁判相对分离的“分庭审查模式”：由联邦法官专门审理有关国际关系、国防或国家安全的情报证据披露争议，审判法官必须等到联邦法官作出披露与否命令之后才能继续审判被告人的案件。Norris法官解释了分庭审查模式存在的理由：分庭审查模式下由具有丰富经验的联邦法官足以审查涉及国家安全的情报证据，并且联邦法院拥有足够的硬件设施保证相关情报证据的机密性。若由审判法官同时审理关于被告人的诉讼和情报证据披露争议，会增加审判法官的负担。更为重要的是分庭审查模式将使审判法官避免接触到不可采的证据，从而保证其审判不会受此证据影响[20]。虽然分庭审查模式下审判法官不能审查情报证据披露争议，但是联邦法官可以向审判法官提供“有条件、部分和受限”的披露用于确定保密对审判公正性的影响，审判法官以此确认是否行使第38.14条保护公平审判权的权力。

3.1.2分庭审查模式存在的问题

第一，分庭审查模式下联邦法官并未显现出审理情报证据披露争议的优势。虽然情报证据披露涉及国际关系、国防或国家安全事项，但是仍属于刑事性质的审判，受到刑事证据规则制约。联邦法院通常审理涉及移民、行政法、军事法、税法，从未审理刑事案件，因此不会对刑事审判中的争议事项有充分的了解。在分庭审查模式下，联邦法官除了在秘密听证会上获得的个人陈述外，对原审内容和争议几乎一无所知。

第二，分庭审查模式下《证据法》第38.14条难以发挥保护被告人公平审判权利的实效。有学者指出，保护被告人公平审判权利最有效的方式就是向其披露情报证据，但是分庭审查模式下审判法官并没有命令披露的权力，审判法官除了遵从联邦法官披露命令外别无选择[20]。审判法官只有充分认识到情报证据对审判问题的重要性，才能评估禁止披露对公平审判权的不利影响，进而依据第38.14条采取必要的措施保护公平审判权。分庭审查模式实际上剥夺了审判法官对未披露情报证据的知情权，由此可能造成两种不利情形：当不披露情报证据实际危及审判公平时，审判法官并未采取措施并继续审判；当不披露情报证据并未危及审判公平时，审判法官却采取第38.14条的措施中止诉讼或驳回起诉。

第三，分庭审查模式造成诉讼程序的拖延，增加了情报来源、方法泄露的不确定因素。在分庭审查模式下，一旦存在涉及国家安全的情报证据，原审裁判必须中止，直到联邦法院作出披露命令才可继续进行。原审法院和联邦法院往往不在同一个地区，在造成审判拖延的同时增加了额外的诉讼成本。加拿大最高法院法官在R v. Ahmad案中承认分庭审判确实可能造成拖延，并对被告人的公正和迅速审判构成严重挑战，在由陪审团审判的情况下还可能导致对陪审员的不当干扰[21]。分庭审查模式不仅降低案件审判效率，更重要的是等待联邦法院审查披露争议的漫长过程增加了情报来源、方法泄露的不确定因素[22]。

3.2 平行调查模式的利弊

3.2.1平行调查模式的设置初衷

相较于Stinchcombe规则，O'Connor规则设置了更高证明标准的披露门槛，为情报证据披露提供了一定的程序性保护。法官在认定安全情报机构地位时需要考虑其在调查中发挥的作用，即使安全情报机构仅提供了情报线索，若其与警方调查联系过于紧密，也将被视为Stinchcombe下的“第一方”[23]，与刑事指控无关的若干情报材料都将面临披露的风险。因此在必须披露情报证据的情形下，安全情报机构往往更希望成为适用O'Connor规则的“第三方”[1]。为避免安全情报机构的敏感情报来源、方法泄露，也为了避免安全情报部门和警方重复收集情报，加拿大安全情报机构选择与警方以平行且相对分离的平行调查模式收集情报。平行调查模式指当面对国家安全威胁时，安全情报机构的情报调查与皇家骑警的刑事侦查必须保持一定程度的分离，但双方又需要必要的合作和情报共享。“平行”体现在情报收集与刑事侦查的差异之上，未经安全情报局事先同意，皇家骑警不得将安全情报局分享的情报材料作为刑事证据并向被告人披露。加拿大安全情报局与皇家骑警在2012年确立了One Vision(一个愿景)1.0合作协议，该协议下双方对同一目标进行单独且平行的调查，安全情报局收集情报用于向皇家骑警提供咨询以及消除威胁的目的，皇家骑警收集情报证据用于刑事起诉[24]。该模式允许安全情报局和皇家骑警之间在高级层面进行战略案件管理讨论，但在部门层面向警察调查小组披露情报证据都要受到限制，安全情报局以披露信或咨询信及时向皇家骑警共享情报信息，并保留对情报证据的最终控制权[25]。

3.2.2平行调查模式存在的问题

从学理上分析，平行调查模式会阻碍情报协作和共享，对情报证据披露产生不利影响。加拿大安全情报机构与警方情报证据披露关系如图1所示。一方面，由于担心与皇家骑警合作过于密切而被作为诉讼中的“第一方”，安全情报局会选择不共享或减少共享情报证据从而成为O'Connor规则下的“第三方”，导致共享的情报证据AB2相对减少，与被告人相关但未提供给警方的情报证据A2相对增加。另一方面，皇家骑警也不愿意在任何潜在的刑事诉讼中过于依赖安全情报局的情报证据。安全情报局随时会援引《证据法》第38条提出披露异议，从而导致原审诉讼中止。若总检察长颁发证书禁止披露敏感或潜在有害情报证据将使A2和AB2中的情报证据相对减少，可用于诉讼的情报证据将进一步减少(B1全部、A2部分、AB2部分)，甚至最终导致对被告人起诉失败。

图1 加拿大安全情报机构与警方情报证据披露关系

从加拿大的实践看，平行调查模式不仅没有实现预期目标，反而致使安全情报机构和警方的合作在很大程度上取决于重复调查。以恐怖主义活动犯罪为例，2001年至2021年加拿大仅有62人因此被起诉[26]。在许多案件中安全情报局明知恐怖分子的具体位置却并不向皇家骑警告知，或是明知皇家骑警依据错误情报展开布控却不告知，致使迟迟无法对真正的恐怖分子进行情报收集和证据指控[1]。加拿大作为情报“净进口国”，情报资源本就相对有限，平行调查模式在一定程度上加剧了可用情报证据紧缺的困境。

3.3 秘密听证模式的利弊

3.3.1秘密听证模式的设置初衷

加拿大情报证据披露制度在设计之初就考虑如何保护情报证据的机密性的同时维护被告人接受公平审判的权利。一方面，为避免情报证据的来源及收集方法不当泄露，加拿大联邦法官以秘密听证模式审查情报证据披露事项，仅有联邦法官认为有必要参加的相关人员才可参加听证会，被告人及其辩护人均不可参加。另一方面，联邦法官在秘密听证模式中拥有广泛的自由裁量权以决定披露全部或部分情报证据或只披露摘要等内容。鉴于被告人或当事人在秘密听证模式中无法参与其中，联邦法官出于公平正义的考虑，在审理移民证书听证会中随时为移民证书当事人指派特别辩护人。在其他类型案件中，联邦法官也允许指派“法庭之友”(amici curiae)参与到听证会中[27]。

3.3.2秘密听证模式存在的问题

秘密听证模式缺乏特别辩护人的参与，被告人的公平审判权在秘密听证模式下无法得到有效保护。加拿大司法部认为联邦法官广泛的自由裁量权将有效保障秘密听证模式的公平性[28]，联邦法官在审理安全情报局授权、吊销个人护照、指定禁飞名单等涉及国家安全保密的决定的秘密听证会中经常会指派“法庭之友”参加。但是“法庭之友”并非特别辩护人，无论在法律授权还是职能分工上都远不及特别辩护人[27]。秘密听证模式在一定程度上阻碍被告人有效行使辩护权利，由于被告人及其辩护人无法参与秘密听证模式中的听证会，仅依靠部分披露或只披露情报证据的摘要进行有效辩护的难度极大。从实践看秘密听证模式的确对被告人有效行使辩护权造成严重阻碍。加拿大律师协会在提交给国家立法和法律改革办公室的报告中指出，秘密听证模式下辩护律师依据少量情报证据或摘要进行公平辩护是极其困难的[29]。

4 加拿大情报证据披露制度可能的发展方向：“权力——权利”再平衡的程序设计

在涉及国家安全的诉讼语境下，加拿大安全情报机构被赋予了更大的自由裁量权去行使日益扩大的权力。情报证据的收集本就对被告人的自由权和隐私权等合法权利产生威胁，若以保护情报证据机密性为由禁止向被告人披露情报证据，将使得本就处于相对弱势地位的被告人更加难以在诉讼中追求公平正义。解决加拿大情报证据披露制度争议的关键仍在于平衡“权力——权利”关系。从加拿大近年来的改革看，加拿大在坚持国家安全价值第一位的大前提下，通过合理调整情报证据披露制度，在保护情报证据机密性的同时最大程度保护被告人的公平审判权利。笔者认为未来加拿大情报证据披露制度可能会在以下3方面进行有针对性的改革。

4.1 逐步取消分庭审查模式

分庭审查模式产生的弊端使得加拿大各界对其存在的必要性产生了怀疑，但加拿大情报证据披露制度至今仍以分庭审查模式为主体。2017年7月，加拿大司法部在提案中曾建议将联邦法院对涉及国际关系、国防或国家安全情报证据披露审查的专属管辖权部分让渡于各省的高级法院，由各省建立审查国家安全情报披露的法官名册[20]。从长远看，笔者认为未来加拿大可能会逐步取消分庭审查模式，由同一法官审理情报披露争议和针对被告人的指控。考虑到取消分庭审查模式将会大大增加审判法官的负担，由各省高等法院专门处理国家安全案件的法官审理可能最为适合。各省高等法院的法官是审判部门中专业素质最高的法官，审理本省内重大刑事、民事案件，在日常审判中经常需要权衡被告人权利与秘密证据的利益，对于处理禁止令和陪审团审判的刑事案件具有丰富的实务经验[30]。

4.2 以紧密协作的综合调查模式取代平行调查模式

为解决平行调查模式沟通不畅的问题，加拿大在安全情报机构与警方间开展了广泛的合作：2015年“一个愿景”合作协议升级至2.0版本，其后加拿大公共检察署加入其中处理安全情报局与皇家骑警间的核心审查建议，并加强三方的友好合作；2018年开展“午夜地平线”合作计划，改进机密情报信息的处理和披露，减少重复调查工作。2022-2023年加拿大公共安全部门计划指出，加拿大公共安全部将继续与安全和情报界合作，以确保政府能够应对威胁国家安全的恐怖主义和暴力极端主义形势[31]。

平行调查模式本身具有阻隔机构间合作的天然缺陷，即使通过上述合作协议加强机构合作与情报共享，也会对情报的证据转化和情报证据披露产生不利影响。因此笔者认为未来加拿大可能会以更紧密协作的综合调查模式取代平行调查模式，以现有恐怖主义综合评估中心为基础，安全情报机构与警方组成国家安全情报融合中心，专门负责国家安全情报合作共享，通过无缝合作减少情报证据披露的不确定因素。融合中心并不取代或妨碍各机构依据相关立法与授权采取独立行动，更重要的是融合中心将作为第三方，其承担的情报证据披露义务不会超过各机构现有的披露义务。2021年加拿大公共检察署、司法部、皇家骑警、安全情报局共同签署了一份谅解备忘录，主要就公诉机关如何与情报机构互动进行了深入探讨[32]。未来加拿大公共检察署可能会派员加入情报融合中心，专门负责指导情报的证据转化与情报证据披露事项。

4.3 在秘密听证模式中设置特别辩护人

特别辩护人在移民安全证书案件中发挥着重要的作用，在很大程度上弥补了秘密听证模式下被告人无法参与其中所造成的利益损失，缓和了“权力——权利”间的矛盾关系。鉴于秘密听证模式对被告人公平审判权产生不利影响，以及联邦法官自由裁量情报披露的内容和形式对辩护权的阻碍，为有效平衡“权力——权利”关系，未来加拿大可能在保留秘密听证模式的前提下，优化被告人权利保障措施，允许特别辩护人参与听证会。选任的特别辩护人将代替被告人参与到秘密程序之中，未经法官允许，特别辩护人不得将具有机密性的情报证据向被告人披露，但其可在秘密听证会中代替被告人质证，并对证据的相关性和真实性内容提出意见。特别辩护人的参与不仅能够维护被告人的合法诉讼权利，还能够起到协助联邦法官正确审理情报披露争议的作用。

5 结 语

全球化背景下情报在国家安全中扮演的角色及发挥的功能已经嬗变[33]，为保护被告人公平审判权，需要披露相关的情报证据。当国家安全问题与个人权利发生冲突时，国家利益往往占上风，从而削弱了程序公正性。如何处理情报保密性与审判公开性间的关系成为情报证据披露制度必须面对的现实问题。在国家安全视阈下的法治工作中，特别是国家安全诉讼程序法治的改革中，应当时刻注意把握国家安全地位优先下的国家利益与个人利益的有机统一。未来国家安全情报法治建设在理念上应严格落实总体国家安全观下的权利保障精神，在保护国家情报机密的同时兼顾被告人的权利保障；在程序上应明确国家安全情报机构权力边界并减少自由裁量权[34]，细化情报收集过程，增强程序透明性；在规则上应将情报证据按照密级进行分类，按照密级高低分别设置不同披露条件、方式、内容。