清单管理视角下政府供给体育公共服务的权责边界研究

张玉鑫 吴琼 杨闯建

（1.江西应用科技学院体育学院 江西南昌 330100；2.华东交通大学体育与健康学院 江西南昌 330013）

公共服务是国家基本职能之一，体育公共服作为其体系重要内容，是新时代各国行政改革的重点。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求各省通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限［1］。该文件的发布，标志着权责清单制度在我国正式施行开来。

1 国内权责清单制度的研究

1.1 权力清单

对权力清单及其制度的研究，主要有以下几个方面：第一，在对权力清单制度及实施的研究中，发现实践过程取得了明显成效，但在权力数量、清单结构、清理依据、载体等方面还存在较多改进的空间［2］；第二，从法律和法学视角研究，认为依法行政不是依权力清单行政［3］，有研究提出权力清单制度追求实质法治的价值，并可成为我国合法审查制度的补充［4］；第三，对权力清单的制定及调整机制的分析，权力清单确定之后需要动态调整，这方面已达成基本共识［5］；第四，从权力监督视角讨论权力清单的意义与问题，如何确保政府决策的透明、科学和民主，这也是权力清单制度建设下一步需要探索的方向［6］。

1.2 责任清单

对责任清单及其制度的研究，主要有以下几个方面：第一，对地方政府责任清单模式进行研究，认为目前我国省级政府责任清单主要有独立型职责和联单型责任追究两种模式［7］；第二，从法学视角研究，认为要走出责任清单制度面临的困境，就需要从加强中央顶层设计、统筹协调清单制度构建、健全法律法规体系等多方面入手［8］；第三，从责任清单的编制视角进行研究，认为应从编制的主体、依据、内容、程序等方面入手［9］。

1.3 研究述评

我国学者基于不同视角，对权责清单制度的编制、实践等进行了详细论述，并提出了建设性意见。但从研究领域来看，较少有学者将权责清单制度和体育公共服务结合起来。笔者基于以往的研究成果，从权责清单的视角，对政府供给体育公共服务的权责边界进行探究，以期探明现阶段体育权责清单在实践中存在的问题，并提出完善建议。

2 权责清单制度的实践探索

在体育公共服务领域，对28个省级（2个特别行政区，5个自治区不包含在内）体育部门的权责清单实施情况进行分析梳理后发现，仅有北京、上海、广东等18个省份设置了体育公共服务类权责清单。该文以上述18个省级体育局的体育公共服务类权责清单为研究对象。

2.1 权责清单的事项

通过对权责清单的分析梳理，发现各省份公布的权责事项，在数量、类型上均存在较大差异。该文基于以往学者的研究，将所公布事项按其内容划分为信息查询类、组织管理类、体质监测类与健身指导类、申请申报类、人才培训类5个类别。由于不同地区间在客观上存在差异，主观上对权责清单的认识有局限性，所以不同地区间权责清单的编制、发布等有显著差别（见表1）。

表1 各省份项目统计一览表

第一，信息查询类。首先，从研究的总体范围而言，多数省份信息查询类服务占体育公共服务所公布项目的绝大部分，说明现阶段我国政府仍处于信息公开的初级阶段，大多数服务项目还受限于简单的查询。其次，从地区差异来看，个别城市没有信息查询类服务的具体事项。此外，在公布信息查询类服务的城市之间，其公布项目不论是在内容还是在项目上，均存在差别，如黑龙江和浙江省公布了55项，而山东和甘肃仅公布了一项。

第二，组织管理类。总体来讲，大部分省份组织管理类公共服务所公布的数量明显低于信息查询类。但也有例外，如山东省公布组织管理类事项达到了6项，却仅有一项信息查询类事项。但相较于其他类别的体育公共服务事项，组织管理类占比还是较高的。问题在于，受限于外部环境，有些地区因为具有某方面优势，就有机会承担更多赛事的举办。例如，黑龙江有着地缘方面的优势，有利于加强和国外体育组织的交流，从而促进民众的体育参与。

第三，健康指导类。体质监测和健身指导作为促进公民体育参与的重要手段，根据调查结果，仅有重庆、黑龙江、河北、安徽、江西、山东、湖北、湖南、云南和甘肃10地设置并公布了体质监测类和健身指导类服务事项。

第四，申请申报类和人才培训类。首先大多数省份并没有公布具体的事项、措施等。此外，对于已公布的事项而言，大多事项集中在对某项活动的承接申请、赛事的报名、资质认定申请，对社会体育指导员、体育教师的培训等方面。

综上所述，首先，各省在公布的服务事项数目上存在着明显差异。其次，各省公布的服务事项类型碎片化现象严重，不同省级体育局设置不同的权责事项，良好的整体化标准在全国范围内没有形成。最后，各省所提供的体育公共服务项目多以查询类服务为主，真正能触及人民痛感的权责清单还没有很好地建立起来。

2.2 权责清单的内容

就《指导意见》来看，权力清单是指包含有政府各项行政职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图等信息的清单。责任清单建立在权力清单的基础上，是指列有与政府各项行政职权相对应的责任事项，以及责任主体、问责情形等信息的清单。通过对北京等18省的权责清单内容研究梳理发现：第一，《指导意见》中要求的内容，各地在实际编制中均有涉及（在此不过多论述）；第二，广东等12个省级体育部门额外设定了受理标准、办理流程、申请资料、监督方式和法律依据五项内容，其余6地在这五项内容上出现了不同程度的缺失；第三，各地权责清单的内容编制两极分化严重，如广东省几乎涵盖了上述所有方面，而福建省仅增加了法律依据，说明全国范围内的权责清单标准范式还没有很好地形成；第四，对于监督方式的设定，只是简单地留下了监督电话或者监督网站，没有对具体的操作作出指示，甚至个别省份的某项权力在监督方式一栏出现了“无”；第五，各省份几乎都缺乏问责对情形、追责形式的规定，没有很好地完善权责清单的内容。具体内容如表2所示。

表2 各省权责清单附加内容

综上所述，首先，编制内容的完整性存在缺失。各省应继续给予重视，尤其是对问责情形、追责形式的规定。其次，现有的体育公共服务类权责清单在其内容的详细程度、规范标准上有较大差距。调查发现，仅在办理流程上，体育公共服务类权责清单就存在很大不足，流程不清，则权责事项不清，没有详细完善的办理流程，何来清晰明了的权责范畴。最后，受限于我国东西南北经济文化差异，不同地区权责清单的完善程度不同，经济发展较好的地区，如北京、上海等地，其权责清单的完整性、规范性就高于经济发展较差的地区。

3 权责清单存在的问题

结合上文论述，通过北京等18省权责清单的研究梳理，可以将目前我国体育部门权责清单实践过程中存在的问题归纳为供给范围不清、法理依据薄弱、责任清单发展迟缓、地域性差异明显四方面。

3.1 供给范围不清

随着我国“放管服”的进行，政府在逐步加大对体育公共服务的购买力度。但政府向社会组织等非政府部门购买体育公共服务，并不意味着政府提供体育公共服务职能的减少。通过对不同地方政府所设定的公共服务类权责清单的详细研究，发现统一的供给范围并没有形成，存在着较为严重的碎片化现象。

3.2 法理依据薄弱

研究发现，各省份权责清单的设定依据和实施依据过于简单；基本上是用文件如“某某通知”等来代替法律，缺乏正确的法治思维。权责清单的制定与实施是各级政府参照本地实际所决定的，其效力必定应在规章之下，不能用权责清单来代替法律，也不应依据通知文件等来广泛编制权责清单。

3.3 责任清单发展迟缓

“有权必有责，权责一致”并不只是口号，而是需要在具体实践中实行的。但遗憾的是，对上述各省公共服务类清单进行梳理后发现，各省并没有将权责清单进行独立区分，责任清单的编制体系没有很好地建立起来。

3.4 地域性差异明显

我国地区间的发展不平衡，东西部、城乡间的差距仍然很大。《指导意见》在国家层面对权责清单的编制作出重要指示，但通过分析可知，不同地方的经济、文化等差异，会对权责清单的编制产生巨大影响，制约着公众体育生活质量的提高。

4 权责清单制度发展的路径

党和国家推行地方政府权责清单制度，意在使之点面相融、表里相合［10］。一方面，我国仍在进行体育治理体系和治理能力现代化建设，权责清单制度可以说是这项工程的一个重要突破点；另一方面，我国越来越重视人民身体健康，不断强调体育强国，权责清单制度理应成为体育公共服务领域的重要突破口。笔者认为应在以下五方面寻求突破。

4.1 完善群众需求征询体系

进一步完善权责清单制度的反馈机制，应当对政务服务一线工作的反馈给予更多重视，建立畅通的反馈渠道［11］。由于当下我国政府对群众意见的搜集与采纳缺乏科学性，容易从根本上造成指导思想的偏差。所以在购买体育公共服务的实施过程中，体育主管部门要充分做好深入调研，坚持以人民为中心，充分利用“互联网+”结合大数据资源的优势，进一步完善对群众建议和需求的采纳体系，建立自下而上的群众意见征询机制。

4.2 加强对权责清单的规范与宣传

清单管理模式的出现，在很大程度上对政府厘清购买体育公共服务的边界起到了积极作用。但是，一方面，不同地区间体育部门在对权责清单的公开程度上存在较大差异；另一方面，其他主体如社会组织、公众等仍然缺乏对清单的正确认识。所以一方面，要加大对清单的宣传，积极引导社会各界参与；另一方面，各地省级体育部门要建立起完善的权责清单体系，加强对清单制度的正确解读。

4.3 加强权责清单的法理依据

“有法可依，违法必究”，权责清单的建设要以法律法规为依据，不合乎法律法规的一律取消。各省级人大或其常委会需要按照中央的要求，加快地方政府权责清单的立法进程，地方政府则需按照省级地方性法规来确立权责清单，在完成其编制工作后还需要将其提交本级人大或常委会审议通过并进行公示，以避免编制过程中的随意性，保障权力清单制度在法治的轨道上运行。

4.4 加强对不同区域间的统筹规划

我国幅员辽阔，人口众多，因此东西部、城乡之间的体育公共建设差距较大。居民对体育公共服务的需求也存在较大差异，所以政府在制定相关政策时，应在充分了解各地实际的基础上，对体育公共建设相对落后的地区给予政策支持。中央政府应赋予地方政府更多的自主权，地方政府应在对当地进行实地考察的基础上编制权责清单。

4.5 加快责任清单的编制

当前我国体育部门在责任清单的独立编制方面并不理想，无论是编制质量，还是编制数量，都存在着较大缺陷。从内外角度而言，政府部门只有加强责任意识，社会公众加强参与意识，才可能尽快地形成较为完善的责任清单的编制体系。

5 结语

政府供给体育公共服务的权责边界问题，既是一个理论问题，也是一个实践问题。国内外很多学者针对此问题都进行了探讨，并且形成了各种各样的观点。这就表明，厘清政府供给体育公共服务的权责边界充满了复杂性，而这种复杂性既源于不同国家、地区间的差异，又源于对公共服务的内涵、政府职能的内涵等理解的差异。尽管如此，关于政府供给体育公共服务的边界探索，还是有规律可依的，这里的关键就在于政府要充分了解民意，紧密结合国情，在了解人民需求的基础上，不断推进我国权责清单制度的发展，牢牢把握这个突破口，积极稳妥地推动我国体育公共服务事业的发展。