脱贫地区县域乡村振兴飞地经济发展模式研究——以石阡县为例

陈六金

(贵州财经大学管理科学与工程学院，贵州 贵阳 550025)

随着经济的持续增长、资源环境与空间保障的趋紧、区域比较优势的变化，促使飞地与产业经济发生了“化学反应”，形成了许多具有中国特色的经济发展模式[1]。为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，实现区域间共同富裕，飞地“enclave”在地理学上作为一种重要的学术用语开始出现，通俗地说就是在不同的区域内由某一区域突破地域限制转移到其他区域的过程，也是行政区域管理向区域协同治理的转变过程。随着国家西部大开发战略的不断实施及我国社会主要矛盾的变化，解决东西部地区不平衡发展问题迫在眉睫。为此，从“行政管辖”转变为“区域经济合作”的飞地经济发展模式成为区域间突破行政壁垒及缩小经济发展落差的关键举措。

2021年是国家“十四五”开局之年，也是党和国家历史上具有里程碑意义的一年。在国家“十四五”规划纲要中明确提出鼓励探索共建园区、飞地经济等利益共享模式。2020年贵州66个贫困县全部实现脱贫摘帽，但脱贫地区脱贫基础薄弱，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，贵州省铜仁市石阡县从山区农业落后面貌的现状出发，依托大龙经济开发区的交通区位和资源优势，积极探索县内、外“两条腿走路”的新的工业发展模式，通过创新人才、企业等要素，反向在经济发展较好的大龙经济开发区建立飞地平台，以“重工业，兴产业，重民生，促发展”为突破点，为县域经济的高质量发展提供了得天独厚的经济支撑。但对于石阡县而言，自身工业发展水平低，基础设施相对落后，加之交通、区位、市场、要素等限制，促使石阡县不得不积极探索跨区域、跨范围的经济发展新路径，更进一步与交通发达、物流业飞速发展的大龙经济开发区进行深度合作，实现技术赶超和跨越式发展。“创新反向飞地”新模式有助于破解土地、人力等资源的约束，形成“飞出地”和“飞入地”互利共赢局面[2]，对发挥政府治理效能，实施乡村振兴，巩固脱贫成果发挥了关键性作用。

1 脱贫地区发展飞地经济的理论分析

1.1 飞地经济的概念起源

飞地经济的概念源于地理学，是一种特殊的地理现象。飞地经济是一种区域合作模式，是通过建立制度机制促进区域间实现资源优化配置，互利共赢的合作发展模式[2,3,5,6]。在飞地经济中，2个相互独立且发展水平不同的地区打破行政区划的限制，通过跨地域的经济开发和行政管理，在一定程度上实现两地的资源互补和合作共赢[1]。就本文而言，飞地经济是指欠发达的2个地区之间在经济发展水平上存在落差，是一种反向飞地经济发展新模式，同时，也是区域与区域之间协调发展与互利共赢的一种经济可持续状态，对实现资源优化配置和提升两地政府治理效能有着不可替代的作用。但与东部地区相比区别在于脱贫地区的“飞出地”往往是指西部县域经济欠发达地，往往表现出工业发展水平低，交通不便、地理条件等矛盾日益突出现象，与“飞出地”寸土寸金相比，“飞入地”的土地资源较丰富，物流业飞速发展，具有较大的经济发展潜力，在资金、技术、人才、管理等生产要素上较有优势。

1.2 飞地经济的理论解释

1.2.1 共生理论

“共生”这一术语最早出现在生物学领域，是1879年由生物学家德贝提出的，然而在经济领域的出现可以追溯到20世纪中叶，愈来愈在区域间的经济发展扮演重要角色，将共生理论的引入是具有共通性的，区域经济系统与生态系统中的共生环境存在相似性[4]。石阡县与大龙经济开发区构成了共生体，两地发展飞地经济一定程度上存在着共生关系。由于石阡县在交通、地理位置等要素上受到限制，充分利用现有资金、技术、项目等优势要素转移到大龙经济开发区，打破两地行政壁垒，与大龙经济开发区共谋发展，建立石阡产业园，此时，区域间由原来的竞争转变为合作，最终飞出地和飞入地呈现出相互依赖、优势互补、联动发展、共生协调、互利共赢的新局面。

1.2.2 区域比较优势理论

区域间生产要素禀赋的比较优势差异和外部经济的差异造就了资源配置效益的不同[1]。加上国际贸易生产的基础是技术的相对差别，由此带来的成本差别，通过集中发展具有比较优势的产业，既能提高要素的使用率，也能在贸易中受益[4]。石阡县与大龙经济开发区由于在资源优劣方面存在着差异，各自都具有比较优势，两地如何把自身的比较优势转化为绝对优势，这就需要充分对资源的有效整合及优化配置。根据区域比较优势理论，石阡在“飞地经济”发展模式下与大龙经济开发区拥有各自不同的比较优势，两地通过各自的比较优势充分对资源优化配置，石阡县通过跨更大的范围对资源进行整合，在充分发挥自身比较优势的同时，促使两地经济协调发展，共谋两地生存和发展空间。

2 脱贫地区石阡县发展飞地经济的模式

2.1 借巢生蛋型发展模式

“飞出地”石阡县与“飞入地”大龙经济开发区在区域上存在着优势互补性，两地是通过建立合理的利益分配机制，建立产业园区管委会与玉屏自治县等地的金融机构建立创新合作机制，充分依托省扶持工业中小企业融资的发展机遇，与相关银行、银监会等机构提供业务指导、技术支持，有效解决了园区企业无资可借的现状。石阡县受到地理条件、交通基础设施落后等自然条件的限制，石阡县人民政府进一步打破行政壁垒，充分把产业发展项目转移到大龙经济开发区，由大龙经济开发区提供产业园区建设的土地，创建“石阡产业园”。2020年，通过借巢生蛋型发展模式，石阡县实现规模以上企业工业产值5.9亿元，增加值同步上升7.1%，税收达284.2余万元。现产业园区会定期开展大型专场劳务招聘会、县域人社劳务用工推介等多种活动，拓宽企业劳务用工招聘渠道。石阡产业园区组织并开展专场招聘会5场、“订单式”技能用工培训3期，帮助企业招聘技术人员56名，缓解了两地的就业压力，增加了农户的经济收入，巩固了攻坚成果。

2.2 飞出地管理模式

2021年，石阡产业园区已完成核心区场平土地90.67hm2，建成标准化厂房14.9万m2，固定资产投资达8亿元。石阡通过派遣到石阡产业园对企业拥有经验丰富的管理人才进行统筹管理，因为此类管理人才熟悉企业经济发展的根叶，管理起来得心应手，但是此种模式存在管理人员对飞入地大龙经济开发区的文化传统，风俗习惯不熟悉，一定程度上增加了管理成本和管理难度。

截至2021年，石阡产业园区已成功引进企业30家，签订意向协议31份，涉及资金65.8亿元。通过创新招商机制，组建招商小组，在京津冀、长三角、珠三角等地实行定向、定点和驻地招商，并利用石阡籍在外企业家、石阡商会等资源，对有符合园区规划且有意向到园区投资兴业的企业实行精准对接。搭建开发区与企业交流互动平台，采取不定期方式组织召开园区投资推介会，鼓励园区企业积极参与招商引资工作，宣传降税减负、减免房租等优惠政策，形成全面招商大格局。

2.3 优势互补型发展模式

由于石阡县工业基础非常薄弱，地理条件差等要素的限制，石阡县借助大龙经济开发区的便捷交通和较发达的物流管理体系，为石阡县的工业发展提供了强有力的支撑。因两地存在互补性和差异性，通过飞地经济的发展能够促进双方发挥自身优势，致使两地达到最优状态，最终使两地资源得到最优配置，实现互利共赢。

石阡县与大龙经济开发区建立了合作机制，属于合作型区域空间关系，意味着两地之间在资源、资金、技术、人才等方面具有互补性，能够通过合作促进共同发展[6]，通过成立石阡产业园管理委员会，建立园区负责人与大龙经济开发区党工委班子交叉任职，并调配8名同志长期派驻大龙经济开发区负责产业园区各项工作，并签订《工业发展战略合作协议》。该协议明确提到对园区规模、工业用地、基础设施建设、环境保护等事项的管理标准，促进合作各方良性互动、互利共赢。

3 脱贫地区石阡县发展飞地经济的经验启示与不足

3.1 石阡县发展飞地经济的经验启示

3.1.1 县政府是飞地经济发展的推动力和保障力

石阡县由于地理位置差和交通不便，又是山区农业县，政府的大力支持是发展飞地经济产业园区的重中之重。在发展飞地经济的过程中，政府在统筹规划本区域飞地经济的同时会对经济发展进行宏观调控以及尊重经济发展的客观规律，对经济的发展起着支撑和管理作用，石阡县政府支持飞地经济的主要措施分别从2点体现：不断完善顶层设计，县委县政府积极与大龙经济开发区签订框架协议，为飞地经济提供政策便利；强化财政扶持机制建设，县级财政从2013年预算1000万元作为石阡工业发展基金，加上石阡产业园区位居全省第5，获得500万元奖励作为扶持资金，为发展飞地经济提供了坚实的财政基础保障，有助于实现飞地经济的高质量发展。

3.1.2 建立健全了“共建““共享”“共管“助推创新体制机制

在共建方式上，以“分期分批、分条块供地建设”为主，其中，园区主干道的建设由大龙经济开发区负责，基础设施建设由石阡县负责；在利益共享上，飞入地以园区的发展状况向飞出地收取一定的管理费用，石阡县产业园区固定资产投资、工业总产值、相关税收等指标纳入石阡县统计，石阡县拥有全部的发展效益和成果；在园区管理上，主要由石阡县管理，而大龙经济开发区起到协助的作用，有关产业园区的经营管理由石阡县负责，在产业园区协调服务方面的工作主要是由大龙经济开发区负责。

3.1.3 开创“园中园”发展飞地经济的新举措

2013年，石阡县与浙江省嵊州市利珂电器有限公司签定合同，由该公司投资5亿元，在大龙开发区石阡产业园中建立并打造“科技产业园”，实现了“园中园”建设之路，成为贵州省发展“飞地经济”样板。

3.2 石阡县发展飞地经济的不足

3.2.1 合作中未形成完善的顶层设计

石阡县与大龙经济开发区签订的协议欠缺完善性，在项目申报、立项备案时与大龙经济开发区联系密切，石阡县对招商引进的企业注册，两地共同审核申报项目材料，尤其是在项目评估、资金拨付与管理使用方面存在较大困难。如，从政策扶持而言，优惠条件未能与大龙经济开发区同等，然而产业园区的规划建设需要按照省级经济开发区建设。

3.2.2 产业结构单一，产业转型升级难度大

在发展飞地经济时，产业不断转移到飞出地，导致产业转型升级时难度加大，并且产业是支撑落后地区经济发展的力量，由于石阡县作为传统的农业县，工业发展水平和科技水平较低，所以发展二三产业受限，农业缺乏产业链条，附加值低，促使作为第一产业的农业不得不以工业发展为发展目标。

3.2.3 劳动者素质不高，对外开放程度不够

据调查，产业园区多数工作人员受教育程度偏低，人才相对缺乏，又因为脱贫地区宏观政策上的影响、地理位置差，导致对外开放水平未得到更大范围提高。加之发展飞地经济的知名度、关注度等几乎在表面上，造成就园区而园区、就招商而招商、就企业而企业，没有结合自身优势，更没有发挥“飞地经济”这一模式的首创影响优势。

4 脱贫地区发展飞地经济创新策略

4.1 东西结合与因地制宜发展

飞地经济的发展开始于我国东部地区，因为东部地区在资金、技术、设施等力量雄厚，对发展飞地经济的成熟度优于落后的西部，借助东部发展飞地经济的经验以此促使西部共享飞地经济成果，但是作为落后的西部在发展飞地经济的同时要结合自身优势，如东部发达地区由于淘汰落后产能的需要，以产业转移的方式实现飞地，与本案例不同的是石阡县作为西部特困的农业县，受到地理位置、交通等的限制，在结合地方经济时突破限制到优越的大龙经济开发区，建立石阡产业园，为脱贫地区发展飞地经济创造了典范。

4.2 借地兴业，优势互补实现共同富裕

我国脱贫地区如要发展飞地经济，就要打破地理位置、交通等的限制，突破经济发展方式转向工业附加值低的第二产业，就需要发展一条适合的经济发展路径。如，本案例在经过石阡县委县政府的深思熟虑，决定向交通发达的大龙经济开发区规划建设石阡产业园，这不仅打破了大龙经济开发区资源、劳动力等生产要素的限制，又使石阡县区位限制得到了解决，工业得到了发展，资源实现优化配置，最终促使两地实现互利共赢，这为西部发展提供了发展路径。

4.3 “企业+建档立卡户+基地”发展模式

以县域为基本单元巩固和拓展脱贫攻坚成果能够提高已脱贫人口返贫监测识别和帮扶政策制定的精准性[7]。西部欠发达地区是我国脱贫攻坚的主要战场，如何拓展巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，对飞地企业在承担社会责任中有着重大的考验，政府鼓励和支持脱贫户参与到“飞地企业+建档立卡户+基地”发展模式中来，在解决就业问题的同时，增强了脱贫户的内生发展动力，引导脱贫户从“输血式”到“造血式”的意识转变，共享飞地经济发展成果，提升治理效能，实现农业农村现代化。

4.4 创建“两地共建”“两地共享”“两地共管”发展模式

对于我国脱贫县域来说，要保障经济的可持续发展，就要创建共建、共享、共管的经济发展模式。同为两地的区域发展飞地经济，要根据地域地理位置的优势，积极探索“飞出地”与“飞入地”之间的深层次关系，如石阡县与大龙经济开发区在共建上产业园区大部分基础设施由石阡县负责，在共管上由石阡县与大龙经济开发区负责，同时也共享经济发展成果。