欧盟碳边境调节机制及中国的应对

金 源

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410083）

欧盟近年来将贸易政策与气候变化政策挂钩，积极开展绿色外交，意在提升全球气候治理体系中的领导力和话语权。2019年新一届欧委会出台《欧洲绿色协议》，推进碳边境调节机制（CBAM）实施。CBAM 实质上是一种单边贸易措施[1]，欧盟单方面将贸易政策与气候变化政策联系起来，以自身强大的经济实力为基础，向别国推行高标准气候政策。这种做法可能会违反WTO 原则并引起贸易争端，同时欧盟此举有违《巴黎协定》所坚持的“共同但有区别的责任原则”。

“共同但有区别的责任原则”经过《联合国气候变化框架公约》与《巴黎协定》确认，是维系发展中国家与发达国家共同应对气候变化的基础性原则。欧盟实施CBAM 违反了 “共同但有区别的责任原则”，有损广大发展中国家应对气候变化的积极性，欧盟将自身高标准的环境政策施加给发展中国家，必然会损害发展中国家的利益。全球变暖的气候问题起因于欧盟等发达国家在工业化过程中不加节制地排放大量温室气体，这一点作为“历史责任原则”被联合国气候变化框架公约所确认。欧盟应当尊重发展中国家的发展权，考虑发展中国家的实际情况，不应对发展中国家设置高标准的减排义务。

本文认为，不能简单地将CBAM 等同于碳关税，要深入分析CBAM 的发展历程及其具体内容，以应对在全球气候治理体系和国际气候规则制定中面临的挑战。

一、碳边境调节机制的主要内容及发展历程

（一）碳边境调节机制的主要内容

欧盟以《巴黎协定》的温控目标作为国际法基础，出台以CBAM 为核心的《欧洲绿色协议》，直接目的是完成《巴黎协定》制定的温控目标，防止碳泄漏。在2022年3月15日出台的最新CBAM 条例草案中，欧盟采用了配额或证书的方案，没有采用之前多数学者推测采用的碳关税方案。根据CBAM条例草案规定，欧盟发放特定的配额或证书，对相同部门和商品中的温室气体排放进行定价。进口商需要购买CBAM 证书，为了不影响自由贸易，CBAM证书数量不设上限。欧盟碳排放交易体系(EU-ETS)的碳价配额每天都要进行拍卖，因此每天的碳价是变动的，而CBAM 证书的价格每周公布一次，以避免由于每天公布价格造成信息接收的滞后性。

欧盟为CBAM 设置了3年的过渡期，过渡期为2023年1月1日至2025年12月31日，目的是促进CBAM 顺利推出，减少对贸易破坏的风险。在过渡期，进口商只需要承担进口商品的报告义务。CBAM 适用于第三国出口至欧盟的产品，覆盖范围为电力、钢铁、水泥、化肥、铝五个部门。这五个部门都属于碳密集型产业部门，例如电力部门的温室气体排放量占欧洲温室气体排放总量的30%。CBAM最终的目标是覆盖全部有碳泄漏风险的产业部门，在实施初期只选择了这五个产品相对单一又存在碳泄漏风险的部门。冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士四国的国内碳市场与EU-ETS 兼容，因此得到了CBAM 豁免。

（二）碳边境调节机制的发展历程

1.欧盟碳排放交易体系的建立

2003年，欧盟出台《碳排放交易指令》。根据《碳排放交易指令》，欧盟于2005年开始建立碳排放交易体系。欧盟碳排放交易体系实行较早，实行过程中经过不断调整和完善，其对全球气候治理中的内部治理起到示范作用。欧盟这方面的先进经验给意欲建立国内碳排放交易体系的发展中国家提供了借鉴，欧盟与中国就建立碳排放交易体系曾进行过合作。目前欧盟碳排放交易体系实行至第17年，在欧盟的计划表中，碳排放交易体系分四个阶段实施，当前已经实行到第四阶段。在实行之初欧盟为了减缓来自政界和企业的阻力，对产业部门给予免费配额，随着实行的深入，免费配额不断削减。当前受到碳泄漏影响的产业部门也可以得到欧盟的免费配额。

2.欧盟航空碳税的失败尝试

2008年，欧盟计划征收航空碳税，规定从2012年起征收，将航空业纳入欧盟碳排放交易体系。欧盟的航空碳税遭到了包括中、美、俄等国的反对。航空碳税的实质是以“碳泄漏”和所谓“公平竞争”为竞争实施的单边贸易措施，属于新型的绿色壁垒，美国甚至将欧盟征收航空碳税诉至欧洲法院。欧盟征收航空碳税以失败告终。这是欧盟对于碳排放交易体系扩大补充的一次失败尝试。欧盟此举也被认为是“气候单边主义”[2]。

在此期间，法国一直是征收碳关税的积极推动者。法国曾提出对美国、澳大利亚等未签署《京都议定书》的国家征收关税以惩罚其在减排方面的不作为。二十多年来法国历届政府均向欧盟提出议案，建议欧盟征收碳关税[3]。由于欧盟是一个统一的整体，各国需要统一行动，因此法国的提案在欧盟内部受阻，一直未被采纳。

3.《巴黎协定》的签署与实施

2015年《巴黎协定》签署。欧盟是《巴黎协定》的重要推动者，在谈判过程中，欧盟从以往在气候变化谈判中表现出的激进态度转变为相对平和的态度，同意采用“自下而上”自主贡献的模式，并且积极争取与中国和美国进行合作，最终在外交主场达成《巴黎协定》[4]。

2017年特朗普政府宣布退出 《巴黎协定》，削弱了欧盟在全球气候治理中的领导力。美国退约导致对不发达国家和小岛屿国家的资金援助、低碳技术转移、全球范围内减排体量等压力转移到欧盟。世界实力最强的国家退出《巴黎协定》，如何让其他国家继续全面履行成为欧盟面对的重要问题。2020年拜登政府上台后，美国重返《巴黎协定》使这些问题得到解决，但是随着美国社会的撕裂与民主、共和两党的恶性竞争加剧，如何面对日后美国“退群退约” 所带来的不确定性成为欧盟面对的新问题。欧盟亟需重塑和加强在全球治理体系中的领导力。

4.《欧洲绿色协议》的出台

2019年，欧盟出台《欧洲绿色协议》，CBAM 正式进入大众的视野。《欧洲绿色协议》中指出，推出CBAM 的原因是应对碳泄漏的风险。欧盟在文本中强调CBAM 的设计会符合WTO 原则和欧盟的其他国际义务[5]。

欧盟指出实施《欧洲绿色协议》是为了实施联合国2030 议程和可持续发展目标。《欧洲绿色协议》是新一届欧盟委员会的政策，因此被各界认为是欧洲绿色新政。在《欧洲绿色协议》的第一部分，欧盟明确指出绿色协议的环境目标不会通过欧盟的单独行动来实现，气候变化问题是全球性的，不受国界的限制，欧盟会用影响力、专业知识和财政资源动员其他国家走可持续发展道路。这是欧盟对采用单边措施倒逼别国实施和自己相同减排措施的一种委婉说法，CBAM 本质上是一种单边贸易措施，欧盟想通过贸易措施与气候变化政策挂钩，达到经济、环境方面的双重目的。

2020年欧委会对CBAM 进行公众咨询，2021年欧洲议会通过CBAM 决议，2022年欧盟理事会出台了CBAM 条例草案，欧洲议会2022年6月22日投票对碳市场改革的法律草案表示支持，呼吁对欧盟碳排放交易体系进行相应改革，并更快更广泛地实施CBAM[6]。欧盟根据时间表按计划推进CBAM实施。

二、碳边境调节机制的出台原因

（一）环境原因：应对气候变化，缓解碳泄漏

欧盟是《巴黎协定》温控目标的推动者，欧盟提出CBAM 最直接的原因是为了解决碳泄漏的问题。引发碳泄漏的根源在于各国减排政策的差异性[7]。如果世界各国采取相同的环境政策并加以贯彻，碳泄漏的问题会不复存在。现实情况是各国发展阶段、经济能力、技术能力不同，必然存在不同的环境政策。

发达国家往往会制定严格的环境政策，以控制内部生产者的碳排放量。为了降低生产成本，生产者会将部分碳密集型产业从环境政策严格的国家转移至环境政策相对宽松的国家。虽然碳排放在环境政策严格的国家内部得到了控制，但是被转移的产业并没有因此降低碳排放量，全球的碳排放量也不会因为其严格的环境政策而减少，这就是碳泄漏。环境政策宽松的国家化石能源消费价格会随之降低，进而刺激化石能源消费，增加碳排放量[8]。控制全球变暖、实现《巴黎协定》的目标需要全球所有国家对碳排放总量进行控制，但欧盟对于域外国家没有管辖权，无法在域外国家适用其内部的环境政策。

（二）经济原因：提升产业竞争力，推动产业转型升级

欧盟内部实施严格的环境政策，部分生产者将产业转移至发展中国家，生产的产品通过进口回到欧盟的市场。欧盟内部的企业需要在EU-ETS 中购买配额。近年来配额价格持续上涨，欧盟内部企业在生产过程中承担的碳成本也随之不断提高。在环境政策宽松的国家进行生产无需承担或只需承担极低的碳成本，导致欧盟生产的同类或者具有竞争关系产品的竞争力会下降，在国际贸易中处于不利的地位。欧盟通过实施CBAM 可以起到“杠杆”作用[9]，维护“公平竞争”，提高产品竞争力。

随着《巴黎协定》在各国落实，低碳发展也成为世界各国的共识，发展低碳经济必然是今后全球经济发展的新一轮增长点，中国、美国等国家是欧盟的新一轮技术革命的主要竞争者，欧盟需要抢占绿色低碳发展先机。在欧洲绿色协议中，欧盟指出自己是全球气候变革的领导者。面对世界经济的发展蓝图，欧盟意在引领全球绿色技术革命，提升自己的话语权，进而引领世界经济发展的方向[10]。欧盟通过实施CBAM 倒逼其他发展中国家进行绿色产业转型，其他国家需要采购欧盟的绿色低碳技术和设备，这会优化欧盟的产业结构，促进低碳相关产业的长足发展，推动欧盟在“绿色竞赛”中的“良性循环”[11]。

（三）社会原因：欧洲民众环保思潮高涨与绿党兴起

欧洲工业化的进程早，欧盟成员国在1990年整体完成了碳达峰。作为发达国家，欧盟成员国实行严格的环境政策，低碳发展的社会思潮呼声很高。在工业化过程中欧盟等发达国家排放了大量温室气体，发展经济以破坏生态环境为代价。欧盟前成员国英国的首都伦敦曾被称为“雾都”，欧盟其他成员国也出现过多起严重的环境危机事件。因此欧盟公众较早接受了低碳环保的气候政策。

低碳环保的社会思潮反映在欧盟各成员国绿党的出现及其积极参与政治进程，并将气候目标融入政治诉求中[12]。欧盟绿党引领了低碳环保的社会思潮，加快了低碳环保的社会进程。同时欧洲绿党在欧洲选举中取得了不俗的成绩，2019年的欧洲议会选举中，绿党表现亮眼，成为左右本届欧洲议会政策倾向的关键角色[13]，这也反映出欧盟社会民众对于绿色环保低碳等理念的支持。绿党的崛起还反映出气候变化的议题已远超出环境政策的范畴。支持绿党的民众将自己的政治诉求寄希望于绿党，民众中绿党的支持率攀升，绿党以“绿色”为核心的政治诉求也能进一步在欧洲议会和各国被表达与采纳[14]。

（四）国际政治原因：领导全球气候治理，提升气候规则制定话语权

欧盟是全球气候治理体系中一支传统的领导力量，当前欧盟追求更加稳固的领导地位，进而提升在国际政治体系中的话语权和影响力。欧盟在全球气候治理领域的话语权体现在欧盟科学家提出了气候变化领域的基础性概念，例如“温室效应”“温室气体”“低碳经济”[15]。欧盟也较早地开始了与气候变化相关的立法，发展低碳经济，开展强制减排，这为欧盟在全球气候治理中成为传统的领导力量奠定了基础。欧盟在全球气候治理的领导力表现在全球气候谈判中发挥的作用，在欧盟内部的气候治理示范作用，对最不发达国家和小岛屿国家的援助等方面[16]。

随着中国、印度、巴西等发展中国家实力的增强，以及美国在全球气候治理中的愈发强势，欧盟在全球气候治理中面临着更多挑战。难民危机、英国脱欧、地缘政治等因素分化了欧盟在全球气候治理中的资金与精力，进而造成欧盟在全球气候治理中的领导力开始下降。当前全球气候治理呈现出“碎片化的图景”[17]，欧盟仅凭借自己的力量不足以在全球气候治理中起决定性作用。欧盟在当前的时间点实施CBAM，意在提升全球气候治理方面的领导力和话语权。2019年制定的《欧洲绿色协议》中，欧盟明确提出要开展绿色外交，将气候变化议题与外交建立联系。同时使用贸易、发展援助等手段促使其他国家实施更加严格的气候政策和承担更多的减排责任，欧盟标榜自己是全球的引领者。欧盟在《欧洲绿色协议》中针对CBAM 的提出与实施使用了“雄心勃勃”这个词，可见欧盟对于实施CBAM的自信和决心。

三、碳边境调节机制的性质与合法性分析

（一）碳边境调节机制的性质

当前国内学者大多认为CBAM 是碳关税，也有学者持不同观点。例如张彦著认为碳边境调节机制的手段是征收碳边境调节税[18]。刘斌、赵飞指出CBAM 征收的是碳边境调节税，不同于传统的碳关税[19]。本文认为CBAM 属于边境措施，不完全等同于碳关税。

CBAM 与碳关税虽然有相似的方面，但是CBAM 和EU-ETS 挂钩，二者在透明度、确定性、可预见性等方面存在不同。根据欧盟的设计，CBAM的价格是每周变动的，而在现实中，每个国家的关税税率是稳定的，在相当长的一段时间内具有较高的可预测性，并没有像CBAM 这样每周进行价格波动，因此CBAM 不是碳关税[20]。CBAM 是碳边境调节机制，应当属于边境措施，这样表述与界定更加科学严谨。美国于2008年出台了《清洁能源法案》（后因特朗普政府上台没有实行），也采用了类似的设计。2009年，WTO 和联合国环境署共同推出了《贸易和气候变化报告》，鉴于碳关税表述的局限性，报告建议使用边境措施的概念，即在有碳定价制度的国家，为了缩小国外生产成本与国内生产成本而采取的一种贸易措施[21]。

如果CBAM 等同于碳关税，欧盟不会大费周章对新的机制进行设计，欧盟有了航空碳税未能实施的前车之鉴，绝不可能再进行一次失败的尝试。对于CBAM 的认识不能简单停留在碳关税阶段，否则可能会导致无法全面应对CBAM 所带来的挑战。

（二）碳边境调节机制构成对《巴黎协定》的违反

1.欧盟在《巴黎协定》下的基本立场

在CBAM 条例草案中，欧盟指出“世界面临气候危机，需要全球合作应对”。欧盟对实行CBAM的国际法依据解释为：全面履行《巴黎协定》，实现2050年实现碳中和的目标。在条例草案中，欧盟反复强调CBAM 符合气候变化原则，是为了实现《巴黎协定》所设定的目标，即将全球平均气温升幅较工业化前水平控制在显著低于2℃的水平，并向升温较工业化前水平控制在1.5℃努力。

欧盟认为实现《巴黎协定》温控目标是最重要的任务，因而采取了包括CBAM 在内的一系列应对气候变化措施，但CBAM 实际上是对 《巴黎协定》共同但有区别责任的违反，会破坏发展中国家的积极性，不利于《巴黎协定》温控目标的实现。

2.共同但有区别的责任原则与自主贡献模式

《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》都确定了共同但有区别的责任原则。共同但有区别的责任原则作为气候变化公约的基本原则，是维系发展中国家和发达国家合作应对气候变化的纽带。共同但有区别的责任原则既强调共同责任，又强调区别责任。既要缔约国共同面对气候变化，采取行动减少碳排放，也要考虑南北国家的不同国情，减排能力的差异，要根据国家能力的不同承担有区别的责任。对所有国家设置相同的减排目标和减排标准是不公平的、不现实的。《巴黎协定》秉持这一原则，没有为缔约国设立强制性的减排义务，而是通过采用国家自主贡献的方法来提高实施的灵活性。

《巴黎协定》确定了“自下而上”的模式应对气候变化，各国可以自行制定行动计划，从而确定应对气候变化的“国家自主贡献”。“自下而上”的模式保证了发达国家和发展中国家共同参与，提高了参与的广泛性和积极性，加强了合作互信。但是“自下而上”的模式存在着现实的困境。在这种模式下具有强制力的条款主要对程序性问题作出规定，具有法律强制力的条款较少。没有对国家赋予强制性的减排义务，会导致南北国家之间在控制目标和控制水平上存在较大的差异。西方学者认为《巴黎协定》中关于具体执行等强制性规定较少，会增加欧盟的减排成本，南北国家之间减排目标和结果的不对称性和不确定性会影响集体气候行动[22]。欧盟认为该模式会影响到温控目标的如期实现，因此提出了CBAM。

3.欧盟碳边境调节机制违反《巴黎协定》

欧盟作为一个整体已经于20世纪末完成了碳达峰，而很多发展中国家未完成碳达峰，而且还需要一段时间完成碳达峰。《巴黎协定》的自主贡献模式具有较高的灵活性，有利于提高发展中国家应对气候变化的积极性，能够兼顾发展与减排的关系。《京都议定书》 为发达国家设定了强制性的减排义务，导致部分发达国家拒绝签署、退出甚至拒绝履行。《巴黎协定》没有对发展中国家施加强制性的高标准减排目标也是因为考虑到发展中国家的实际情况。采取类似《京都议定书》的强制减排模式会引起某些国家的抵制，进而导致各国在应对气候变化时无法集体行动。

碳排放权也是一种发展权。根据历史责任原则和公平原则，发展中国家具有发展权。气候变化公约所确立的公平原则是指人与人之间的人际公平，保障的应该是人的基本需求。公平原则既要考虑历史上发达国家排放的责任，也要考虑当前阶段发展中国家的人均排放权。历史上发达国家的人均排放量较高，发展中国家则相反。满足发展中国家发展的需要，提高人均排放份额，完成碳达峰进而实现碳中和，是发展的必然过程。

《联合国气候变化框架公约》在序言中确立了历史责任原则，强调了在历史上发达国家是温室气体的主要排放者，《联合国气候变化框架公约》是《巴黎协定》的基础。欧盟实施CBAM 刻意回避了历史排放水平，意欲摆脱其历史排放责任[23]。《巴黎协定》是全球范围内多数国家所达成的共识，欧盟采取单边行动提高减排的标准，违反了共同但有区别的原则。各国应当在以联合国为中心的多边框架下进行协商，制定减少碳排放的行动计划表。欧盟作为《巴黎协定》温控目标的推动方应当平衡发达国家与发展中国家的关系，而非采取单边贸易措施倒逼发展中国家采取高标准的减排措施。欧盟作为全球气候治理中的一支重要力量，应当增加各国互信。气候单边主义会导致南北国家之间信任受挫，不利于各国全面履行《巴黎协定》，影响《巴黎协定》确立的温控目标如期实现。

四、碳边境调节机制对我国的影响及中国应对

（一）碳边境调节机制对我国的影响

1.经济方面的影响

在欧盟CBAM 征收费用初期，钢铁产业所受的影响相对较大，我国钢铁产业对欧盟出口额占CBAM 初期征收费用的五个部门对欧盟出口额的3/4。我国的钢铁行业社会依存度高，能够提供大量的就业岗位，但无法在短期内实现产业绿色低碳转型。如果短期内加速进行绿色低碳转型，融资成本和融资难度会加大。当前我国钢铁产业正处于去库存阶段，面临产能过剩等问题，如果CBAM 开始实施，整个行业将会面临更大的压力。除钢铁行业外，未来受影响的铝行业和其他可能被纳入CBAM 范围的高耗能产业也会面临相同的问题，受影响部门的上下游产业也会受到影响。

从中长期来看，欧盟在对CBAM 的设计中没有排除加入其他产业部门的可能性。在CBAM 的条例草案中，欧盟指出CBAM 最终的目标是覆盖广泛的产品，因此在EU-ETS 第四阶段中纳入的44 个碳泄漏部门，也可能在CBAM 的实施过程中被加入。如果这些产业部门被加入CBAM，据测算2030年我国将会由此被欧盟征收324.09 亿美元[24]。我国的产业部门完整，产业链齐全，我国的产品在国际上具有价格方面的优势，如果越来越多的部门被纳入CBAM 征收费用的范围，我国产品在国际上的竞争优势就会被削弱。

CBAM 对国外进口的碳密集型产品征收费用，而欧盟碳排放交易体系对其成员国内部的高排放产品实施免费配额制度，这会导致我国出口欧盟的相关产品成本增加，在欧盟市场的竞争力下降。根据欧盟CBAM 的设计，纳入欧盟CBAM 的产业部门将会与欧盟承担同样的碳成本，由此会导致企业在欧盟和中国承担相近的生产成本。在工业化和制造业回流的背景下，在华欧资企业有回撤到欧盟的可能性，这会加剧我国产业链不平衡的风险，进而引起全球供应链的连锁反应。

2.在全球气候治理方面的影响

欧盟在CBAM 的设计中指出，会将CBAM 收入用于对小岛屿国家和最不发达国家的援助。欧盟CBAM 的收入来源是对中国、印度等发展中国家出口产品征收的费用。欧盟用从一部分发展中国家征收的费用去援助另一部分发展中国家，有可能加剧发展中国家在气候变化问题上的分化。而欧盟将站到道德制高点上指责发展中国家的行动缓慢。我国等发展中国家因此会面对更加严峻的气候政治形势[25]。我们应当警惕欧盟在气候变化问题上对我国的道德绑架，这种道德绑架忽视了历史责任原则和人均排放权。发达国家对全球变暖有着不可推卸的历史责任，全球变暖的开端与发达国家工业化过程中的无节制排放有着直接的关系。人均排放权也是公平原则的重要内涵，无论从当前还是历史上来看，发达国家的人均排放量远高于发展中国家。

（二）我国应对碳边境调节机制的措施

1.坚持共同但有区别的原则

共同但有区别的原则强调共同努力也强调区别履行。发展中国家的发展权必须得到尊重与保障，但是在发展的过程中必须坚持低碳发展，履行《巴黎协定》中的义务，完成自己设定的减排目标。有研究指出，即便当前所有缔约国全面执行提出的自主贡献的目标，与实现《巴黎协定》目标所需的减排量仍然会有一定的差距[26]。因此控制全球气候变暖面临着严峻的形势，需要广大发展中国家处理好发展与减排的关系，设立合理的自主贡献目标，也需要发达国家加大对发展中国家在气候变化领域的援助与合作。

欧盟实行CBAM 的直接原因是防止碳泄漏，落实《巴黎协定》所设定的温控目标。在这一点上我国与欧盟的行动方向是一致的。我国是负责任的发展中国家，积极参与和引领全球气候治理，坚持以联合国为框架开展多边气候领域合作，团结广大发展中国家进行气候领域的谈判协商，依托“一带一路”、金砖国家等合作机制，利用多边平台加强与广大发展中国家的合作，推动发展中国家低碳、可持续发展，加大对合作发展中国家的技术、人才、资金等方面的援助。

2.适时与欧盟开展谈判协商

我国和欧盟是履行《巴黎协定》的坚定力量，也是推动全球气候治理的重要领导力量。在特朗普政府退出《巴黎协定》后，中国和欧盟联合其他国家继续对履行《巴黎协定》做出努力，并达成多项合作。为推动《巴黎协定》目标的实现，2018年双方发布了《中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明》，因此中欧双方具有在气候变化领域合作的基础。

我国可以适时与欧盟开展谈判协商，对我国相关出口产品进行豁免。瑞士、冰岛等国在CBAM 豁免国家行列，被豁免原因是这些国家内部的碳交易市场与欧盟的碳排放交易体系进行了连接。CBAM条例草案也指出，如果未来其他国家与欧盟的产业承担相同的碳成本，建立与欧盟相兼容的碳交易市场，是可以得到CBAM 豁免的。我国当前正在建立并完善碳排放交易市场，因此在欧盟CBAM 的设计下具有豁免的可行性。根据欧洲绿色协议和CBAM 条例草案，CBAM 实施的目的是减少碳排放和控制碳泄漏，我国同样也在大力实施减排行动并取得了明显的效果，我国在欧盟的法律基础上可以争取甚至挑战欧盟向我国征收CBAM 的费用，寻求豁免。

3.加快国内碳排放权交易市场建设

欧盟实施CBAM 依托于其成熟的碳排放交易体系，意欲通过实施CBAM 和其他措施来争夺碳定价相关领域的话语权，将欧盟的碳排放交易体系推向世界（美国短期内建立全国性的碳排放交易体系的可能性极小）。我国于2021年7月开始试点碳排放权交易市场，初期只覆盖电力行业。当前我国正在进行地方与市场试点，计划在“十四五”期间覆盖八个碳密集型产业。我国应当确定碳排放交易的重点领域，扩大当前试点的行业范围，为形成成熟广泛的碳排放权交易市场积累经验[27]。

我国的碳排放权交易市场还处于初步探索阶段。而EU-ETS 实施早，覆盖国家多，机制相对成熟，是市场化减排机制的成果典范，不仅提高了减排效率，也解决了部分资金短缺的问题[28]。我们可以学习EU-ETS，为我国碳排放权交易市场的建设和完善积累先进经验，建立符合我国国情同时符合全球气候法治的碳排放权交易市场。欧盟CBAM中具有避免重复征收碳成本的设计，如果出口产业承担过国内碳交易市场的碳成本，就有可能在欧盟碳市场中不被重复征收费用。完善碳排放权交易市场也可以为我国出口欧盟产业避免被征收费用创造制度条件。

4.大力发展绿色低碳经济，建立经济发展新引擎

我国是温室气体排放量最大的国家，也是最大的发展中国家，但人均碳排放量并不高。欧盟提出CBAM 的底气在于欧盟的绿色低碳经济发展成熟。欧盟各国在工业革命期间为了发展经济严重破坏了生态环境，而破坏生态环境的严重后果最终还是由内部的公民承担。我们可以吸取欧盟的教训，不走欧盟先污染再治理的老路，在发展过程中避免以破坏生态为代价发展经济，注重发展绿色低碳经济，将绿色低碳经济作为发展的新引擎。

我国力争在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。为了实现《巴黎协定》确定的目标，我国承担了巨大减排压力，这也给我国相关的产业尤其是碳密集型产业带来了较大的挑战。我国的碳密集型产业应当加快产业升级，以绿色低碳的方式进行生产，国家应当加大对相关产业在资金、技术等方面的支持力度。进行技术升级在短期内会加大资金投入，甚至使产业面临阵痛期，但长期来看，产业升级对于减少碳排放，应对欧盟等发达国家对我国出口企业征收碳排放等费用方面会产生积极作用。

结语

欧盟作为发达经济体，低碳产业和绿色经济发展在世界前列，因此在世界应对气候变化的背景下，欧盟追求的是加大力度控制温室气体排放，这可以为欧盟带来国际政治、经济、环境等多方面的效益。但是发展中国家大多并未完成碳达峰，无法制定准确的行动计划表，不能像欧盟一样有足够的经济基础和技术条件来制定雄心勃勃的计划。很多发展中国家已经表示抵制或者不支持CBAM。从现实角度来看，欧盟已经在根据计划推进CBAM 的各项细则出台，并将在2023年开始正式实施CBAM，欧盟并未因为发展中国家的呼声暂缓实施CBAM。

习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时指出，要积极参与和引领全球气候治理，要秉持人类命运共同体理念，以更加积极姿态参与全球气候谈判议程和国际规则制定，推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系[29]。我们应当积极面对CBAM 带来的挑战，坚持共同但有区别的责任原则，在多边框架内解决气候变化问题，坚持构建人类命运共同体，摒弃任何形式的单边主义，以积极的态度参与全球气候治理，为减少碳排放提出中国方案，做出中国贡献，在世界范围内树立经济增长与减少碳排放的典范。