基于全民健身公共服务供给的城市体育公园发展研究

罗金凤 陈力全

（1.牡丹江师范学院体育与健康科学学院，黑龙江牡丹江 157000；2.衢州职业技术学院文化旅游学院，浙江衢州 324000）

十八大以来，党中央领导坚持把全体人民的身心健康放在国家战略优先发展地位，推动全民健身和全民健康深度融合。如今人民群众对于健康的理念认识和重视程度也上升到一个新的高度，人们对于通过体育锻炼加强身体素质的需求空前高涨，但是全民健身公共体育服务供不应求的问题仍然突出。随着我国城镇化水平的不断提高（截至2022年末，常住人口城镇化率达到65.22%[1]）以及现代城市中人们工作和生活节奏不断加快，城市体育公园凭借其地理位置的高可达性和“生态+体育”的组合空间形态成为了近年来体育空间的新热点。2021 年10 月国家发展改革委、体育总局等7 部门联合发布《关于推进体育公园建设的指导意见》(以下简称《意见》)进一步指出：到2025 年，全国新建或改扩建1000 个左右体育公园，逐步形成覆盖面广、类型多样、特色鲜明、普惠性强的体育公园体系[2]。2022 年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》指出，推动体育公园向公众免费开放，在现有郊野公园、城市公园中因地制宜配建一定比例的健身设施[3]。这是基于城市体育公园有助于扩大全民健身公共体育场地设施供给，满足群众便捷化、多样化、生态化的体育健身现实需求，解决“健身去哪儿”“场地争夺”等痛点和难点问题，对于助力实现“健康中国”“体育强国”战略目标有着深刻的现实意义。但是，由于我国体育公园研究起步较晚，体育公园的建设管理还处于初步探索阶段。仍然存在总体体量不足、管理不规范、资源浪费和闲置、支撑资金不足等问题，与人民群众丰富的体育健身需求之间的矛盾逐渐凸显。

1 城市体育公园的概念

城市体育公园发展至今，其概念定义在学界尚未达成共识[4]。国外学者引用最多的是《世界公园》（1992）里的相关描述：将体育运动元素如运动设施、运动场馆设在风景旖旎的绿色园林空间中，在吸引城市居民来此游憩、进行积极休息的同时，可在这些场地设施中举办系统的体育训练活动、体育表演和竞技比赛及保健活动[5]。《意见》中将体育和自然生态两个元素相互交融视作一体，更加强调新时代下体育公园需要满足人们多样化需求的复合功能。城市体育公园是在城市规划区内建设发展的体育公园。结合《世界公园》《城市园林绿地规划》《意见》等解释，文章将城市体育公园界定为：在城市规划区范围内，将各种体育元素如符合一定技术标准的运动设施和运动场馆，与自然生态环境融为一体，形成兼具生态保护、健身锻炼、赛事表演、运动休闲、娱乐游憩、社会交往、防险避灾等多功能开放性的绿色空间。

2 全民健身背景下我国城市体育公园的发展价值

2.1 缓解全民健身场地困难，满足全龄段多样化需求

全民健身场地设施是开展群众体育工作，增强群众体质的重要基础。而“去哪儿健身”“一场难求”的现实矛盾指向我国体育场地仍处于供不应求的困境中，在用地紧张的都市圈内如何扩大体育场地也成为了亟待解决的一大难题。截至2021 年底，全国体育场地共有397.1 万个，全国体育场地面积达34.1 亿m2，人均体育场地面积为2.41m2[6]。然而距离《“十四五”时期全民健身设施补短板工程实施方案》提到的“到2025 年，全国人均体育场地面积达到2.6m2以上”的愿景还有一定距离，需要政府、社团组织、市场、市民等多主体持续发力。建设城市体育公园能够弥补全民健身场地不足的短板，有效扩大全民健身公共服务供给。《意见》明确了体育公园建设数量目标、38 个省（区、市）的具体建设目标以及四类区域（中心城市、县城、中心镇、一般镇）的建设规模和布局要求，为各地城市体育公园建设明确了发展方向。城市体育公园作为社区开放式的公益性体育项目，为广大市民提供优美的生态环境、充足的体育场地、完善的体育设施、丰富的体育项目，在未来有逐渐衍生为城市生态体育综合体的趋势。

2.2 营造全民健身运动氛围，调动市民锻炼的积极性

如今，“全民健身”促“全民健康”已成为全社会共识。全民健身是全体人民增强身体素质、追求健康生活的基础和保障，人民的身体健康是全面建成小康社会的重要内涵。根据全民健身活动状况调查结果显示，2020 年全国经常参加体育锻炼的人数比例为37.2%[7]，数据表明仍有大量的人群缺口有待提高，距离实现“全民健身”国家战略还有很大距离。城市体育公园旨在构建市民家门口的运动空间，具有低参与门槛和高可达性的特点，为市民参与体育锻炼提供了便捷丰富的公共体育服务。城市体育公园的热建热享在满足现阶段市民健身需求的同时，也有助于激发全民健身意识，营造全民健身新场景，引领全民健身新风尚。公园是城市的脉搏，城市体育公园兼具宜人的生态自然环境和多元化的运动场景，将吸引更多人参与到运动健身中来，享受体育带来的乐趣。

2.3 促进身心健康和谐发展，推动全民健康战略实施

《世界卫生组织宪章》将“健康”定义为“一种身体、精神和社会完全安乐的状态”，强调了人的健康应同时满足身体、心理、社会三个维度的健康标准。首先，体育锻炼对市民身心健康具有促进作用。但是显而易见的是无论是从个体参与体育锻炼的主要动机，还是从体育运动对于人体影响的可视化评判指标来看，体育锻炼更加强调健康的身体维度。其次，生态公园对市民身心健康具有促进作用。相关研究表明，个体心理、生理恢复程度与城市公园空间绿视率呈正相关，环境绿视率越高，个体身心恢复效果越好[8]。需要强调的是，城市体育公园对于个人的社会健康也起到了积极的促进作用，有利于城市居民社会资本的积累。城市体育公园主要由三种方式构成：一是由大型综合的体育赛事场馆后期改建而成；二是由一般体育健身场馆和城市公园改建而成；三是专门规划设计的小面积社区型城市体育公园。我国目前还是以小面积城市体育公园为主，为了响应国家“全民健身补短板工程”号召，在城市用地资源紧张的现实困境下，各地积极利用城市的金角银边改建成亲民便利的社区型“迷你”城市体育公园。这种靠近社区的城市体育公园主要服务周边半径的社区居民，通过开展体育锻炼能够有效增加社区成员之间的联系，维系社区成员与成员之间、成员与社区之间的情感交流，帮助市民个体建立人际关系，扩大个体的社会资本网络。通过社会资本的积累，从而从身体、心理、社会三重维度促进个体健康发展，推动全民健康战略实施。

3 城市体育公园公共服务供需矛盾

3.1 区域间数量分布不均，场地供给不足

随着全民健身上升为国家战略，城市体育公园近几年发展迅速，部分省市如广东、江苏、重庆和贵州等已经取得显著的阶段性成果。但是全国体育公园的总量和面积仍然较少，由于“体育公园绿化用地占公园陆地面积的比例不得低于65%”的规定，导致城市体育公园中体育空间被压缩而面积不足，导致以城市体育公园促全民运动风尚的愿景难以更好的落实。在2021 年中国体育用品业联合会发布的《2021 体育公园研究报告》中提到，江苏和广东的体育公园建设工作非常突出；重庆、贵州、广西、安徽、福建和北京是成功试点的代表性地区；而其他地区进展则相对缓慢。由此可见，我国城市体育公园发展起步慢、总体量较小、地区差异大。根据最新的全国各省市人口排行榜显示，山东、河南、四川都是我国的人口大省，但是这些省份城市体育公园的工作进展与市民需求存在较大差距，所提供的体育公共服务的数量与质量无法与其人数匹配。

3.2 体育元素特色不鲜明，同质化问题严重

目前我国城市体育公园存在建设内容趋同，体育元素特色不鲜明，同质化现象严重等问题。究其原因，一方面是规划团队缺乏专业的体育开发管理人员，前期规划参与人员主要包括住房和城乡建设、自然资源和建筑或园林规划人员，通常采用一般性和基础性体育场地设施供给，导致在实际建设中存在功能布局、流线组织和空间布局相似的情况；另一方面是地区政府部门重视具体的量化数据，在2025 年全国新建或改扩建1000 个左右体育公园的总体目标任务分别落实到各省市州，各地政府也面临着巨大的挑战和压力，在财政支持有限的情况下，造成政府部门重数量、面积等可视化指标，轻体育公共服务质量和特色。在规划建设目标上，应该舍弃“面子工程”，把建设成果量化指标转换为以市民满意度评价为工作评价指标。在开发管理理念上，需要意识到城市体育公园不仅是市民家门口的健身休闲新载体，同时也是城市文化的新地标和城市宣传的新名片。

3.3 前期重量化指标建设，后期管控不到位

目前，我国的城市体育公园多由当地园林或城管部门进行维护管理，体育部门和体育企业参与程度较低，并且由于财政经费等客观原因，后期管理不足或缺失，导致市民体验感较差。在实际的运营管理过程中，体育部门和企业对于城市体育公园的管理，主要存在两个困惑，一是“后续的运营维护经费该由谁出”；二是“面向市民开放该不该收费”。管理主体权责不明和管控监督不到位导致实际运营过程中，存在以下三个方面问题：（1）体育场地设施维护不到位。根据部分使用者反馈，有的场地存在不收费不管理的问题，虽然不收费降低了参与门槛，但是由于管理部门缺位，不文明使用、设施场地旧化损坏、暴力抢夺场地等相关问题得不到及时的管控和解决，同样也会降低市民使用体验次数。（2）运动安全管理缺位。因为城市体育公园公益性、开放性的特殊性，管理存在一定的困难，市民对于科学运动指导和运动损伤救助的需求得不到及时的满足。（3）收费管理不规范。公益属性与财政经费的矛盾和市场无序进入等原因导致收费问题一直是城市体育公园管理的重点难题。

3.4 忽视了少数群体需求，缺乏人性化关怀

城市体育公园作为全民健身新载体，在为市民提供体育公共服务时应充分考虑到全人群、全年龄市民的不同体育锻炼需求。但是在实际服务中，体育场地设施和基础硬件配置没有充分考虑到高龄人群和残障人士的体育锻炼需求，在体育场地设施供给方面，应该提供特殊人群能够参与的体育器材和活动，为这部分人群的康养保健需求提供体育手段介入的场地服务支持；在基础硬件配置方面，充分考虑步道、休憩场所、卫生间、急救设施等无障碍设施建设。另外，城市体育公园规划目标主要从体育基础设施供给和公园游憩方面出发，便民化设施供给不到位，缺乏人性化关怀。在之后的工作中应该加强对体育公园自助饮料机、免费自来水、停车位供应等方面的改造和服务提升。

4 城市体育公园公共服务的精准化供给策略

精准对接市民对城市体育公园多样需求而提供的公共服务，有利于减少和避免无效供给和资源浪费，提高供给效率和供给质量。体育公共服务体系是由满足公共体育需求的要素构成的有机整体[9]。因此，城市体育公园公共服务供给应该结合场地设施需求、运动安全需求、人性化关怀需求、互动社交需求、多元体验需求五大基本需求进行要素整合，再通过精准的供给主体、供给对象、供给内容及供给政策完成。

4.1 精准供给职责

城市体育公园公共服务供给应该由多元主体协同提供，不同主体都有其工作局限性，只有依靠多方合作、共同支持才能提供更完善的公共服务产品以满足市民的需求。然而，现有政策仅明确地方政府作为建设城市体育公园的主体责任，对引导社会主体参与的具体内容表述模糊，导致城市体育公园“重建设、轻管理，重融资、轻运营”，同时面临空间资源短缺与运营机制效率低下、社会资本融入难与维护费用偏高等问题[10]。现有供给管理模式的弊端以及市场化的必然趋势表明有必要探索政府、社会组织和社区、市场共同搭建一体化协同管理模式。（1）政府的主导作用。政府和体育各行政部门在城市体育公园公共服务供给中处于主体地位。在实际供给工作中，政府要积极主动提供城市体育公园发展建设政策指导，明确城市体育公园服务的具体供给计划、政策支持等。（2）社会组织的中介作用。由于社会团体和组织与公众直接接触的特殊性，因此政府可以借助社会组织的力量协同运营管理为公众提供更准确、更高效的服务。在实际管理中可以充分引入社会体育指导员人才和高校志愿者队伍共同管理，截至2021 年底，全国社会体育指导员总人数已突破270 万人[11]，但是实际服务人数却远远低于数据，其人才资源没有得到充分利用。（3）市场协同供给。市场机制下，企业资本参与公共服务供给能够为城市体育公园提供强大的发展动力。体育企业可以作为体育项目和产品供给的主体，积极引入社会体育赛事、体育培训和体育表演以满足市民多样化的体育锻炼需求。

4.2 精准人群分析

全民健身旨在全面提高国民体质和健康水平，面向的是全年龄、全阶层的所有人群，并以青少年儿童和老年人为重点。因此城市体育公园服务供给应坚持全面供给和重点供给相结合的策略，不断优化城市体育公园公共服务供给内容和供给形式。在“均等化”工作推进中，应按照年龄和需求维度进行功能分区，确保服务供给涵盖全年龄人群，功能满足市民多样化需求。针对儿童、青少年、老年人等重点人群的特定行为和心理特征开展工作，加强儿童游戏益智类产品、青少年时尚运动街区及适老化场地设施等方面供给。其次，需要重视家庭体育互动场景的搭建，尤其面对亲子组合这一普遍群体，亲子运动空间的搭建可以使家庭借助体育互动的方式促进成员间的情感交流和沟通。在重点供给上，需要精准聚焦青少年群体。二十大报告中提到“广泛开展全民健身活动，加强青少年体育工作”，由此可见，青少年体育群体是我国体育工作中的重中之重。需要加强城市体育公园与学校的合作，充分利用体育公园的场地设施，联合市场主体积极承办丰富多彩的青少年体育赛事和体育交流活动，丰富学校体育开展的校外形式，共同促进青少年体质健康。

4.3 精准产品设计

城市体育公园的产品服务是市民进入体育公园进行体育锻炼活动的主要吸引力要素，是市民持续参与其中并产生场所依赖的重要基础。因此，供给主体需要基于市民的多样化需求，聚焦市民对于城市体育公园的痛点，精准产品供给。具体可以从智慧化、体验化和特色化几个方面入手。（1）智慧化。国家发展改革委社会发展司司长欧晓理表示，“十四五”时期，全民健身供给工作在继续解决“有没有”问题的同时，要更多地关注“好不好”“优不优”的问题。大数据、人工智能等数字技术赋能让“智慧健身”成为全民健身提质增效的有效方案。从使用者角度而言，运动体验智能化、运动反馈数据化和运动参与信息化有助于提升参与者运动体验质量；从管理者角度而言，能够有效地降低场地人工服务成本，提升运营管理效率。（2）体验化。服务供给方可以通过丰富不同的设施供给形式、引入多样的小型赛事和群体活动为参与者带来更高层次、更丰富的参与体验，使参与者在城市体育公园场所中获得更多的幸福感和满足感。（3）特色化。目前城市体育公园同质化发展困境需要通过各地结合自身特色，创新产品供给内容和形式来突破。而文化是其赖以生存和持续发展的根本所在，借助“地方文化”这一得天独厚的差异优势，积极开展地方民俗体育项目和活动，把城市体育公园建设发展与城市文化发展融为一体，支持各地探索建设特色化城市体育公园示范点，以求为更多城市体育公园提供成功的经验借鉴。

4.4 精准政策支撑

城市体育公园发展还处于起步上升阶段，各主体对于公共服务供给还处于“摸着石头过河”的阶段，因此城市体育公园服务供给离不开政策的引导和推动，同时政策也需要根据其发展程度进行动态的变化和调整，发挥政策的前瞻性引领作用。政策是城市体育公园公共服务精准发力的着力点，也是精准供给的方向标。城市体育公园政策支持从纵向上看，国家、地方各级政府和体育相关部门各司其职，分别落实好城市体育公园宏观、中观、微观层面的政策支持和意见指导；从横向上看，政策需要加强城市体育公园与体育演艺、康疗保健、青少年研学、体育旅游等相关领域合作的支持和指导。精准政策的制定需要时刻关注城市体育公园发展变化，因此一方面需要从问题导向和需求取向出发，根据具体发展现状制定调整政策，精准发力以带动城市体育公园高效发展。另一方面，政府需要加强地方和市场对政策落实情况的监督反馈，建立城市体育公园发展可视化成果的具体评价指标和评价体系，督促地方政府工作效率和工作质量。

5 结语

“全民健身”国家战略下，城市体育公园对于扩大全民健身场地，优化全民健身公共服务供给的作用毋庸置疑。站在系统角度，明确城市体育公园发展价值有助于正确认识和定位城市体育公园；对供需矛盾的分析是城市体育公园主体供给的关键；城市体育公园服务供给需要精准供给主体、供给人群、供给内容和供给政策来对接各维度需求。需要明确，新发展理念下的体育公共服务供给是需要主动思考、主动作为的，因此城市体育公园公共服务供给不能滞后于市民实际需求，应该以需求为导向，积极创新服务供给内容和形式，引导市民主动进行体育锻炼。政府协同社会力量创新性支持和推动城市体育公园发展，推动我国“健康中国”和“体育强国”战略目标实施。