布林肯任内的首次中亚行

肖斌 张晓慧

2023年2月28日，中亚五国和美国“C5+1”模式部长级会议在阿斯塔纳举行。图为五国外长和美国国务卿布林肯（左三）出席会议。

2023年2月28日至3月1日，美国国务卿布林肯访问了哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦这两个中亚国家。这是布林肯任期内的首次中亚之行，在乌克兰危机爆发一周年背景下显得格外引人注目。

根据公开信息，布林肯此次出访的目的，一是与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦两国加深双边合作，巩固所谓“战略伙伴关系”；二是参加在阿斯塔纳举行的中亚五国和美国（“C5+1”）外长会议，加强经济、能源、环境、安全合作。2月28日，在与哈总统托卡耶夫和外长特列乌别尔季的会谈中，布林肯重申美国支持中亚国家的独立、主权和领土完整。布林肯还表示，美方大力支持托卡耶夫的改革，期待哈采取具体步骤实施其计划。在访问乌兹别克斯坦期间，布林肯赞扬乌总统米尔济约耶夫发挥“地区领导作用”，双方讨论了“改革议题”，包括“妇女权利”和“媒体自由”的重要性。除了政治上的许诺和保证，美宣布提供2500万美元的资金支持，帮助中亚地区拓展贸易路线、发展私营部门和加强人才培训。

但外界普遍认为，阻止俄罗斯从中亚国家进口紧缺物资或借道中亚出口物资，才是布林肯此次访问中亚的核心议题。自2022年2月乌克兰危机爆发以来，西方国家对俄展开了全方位严厉制裁。为规避制裁，大量俄企迁移至中亚国家，其中包括一些国防工业供应商。由于中亚国家的海关很难分辨军民两用产品，一些中亚国家企业向俄出口的产品可能流入俄国防工业。根据美国《外交官》杂志2023年2月27日公布的数据，2022年1月至10月哈企业向俄出口了5.75亿美元的电子产品，是2021年同期的18倍。另据欧洲复兴开发银行的报告，2022年欧盟、英国、美国对哈出口额增长了80%，同期哈对俄的出口额增长超过22%。2月24日，美国、欧盟宣布新一轮对俄制裁，协助俄规避制裁的一些个人和公司上了“黑名单”。

拜登政府负责中亚事务的团队十分清楚，与中东欧、高加索地区国家相比，中亚国家依然是俄在“后苏联空间”的传统、稳固伙伴，美国很难说服它们充分配合自己封锁、弱化俄罗斯。中亚国家也很清楚，它们不可能与俄罗斯切割。首先，俄是部分中亚国家能源的主要供应国，俄能源分别占塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦能源进口总量的30%、55%。其次，俄罗斯卢布在中亚是有一定地位的国际货币，哈、吉、塔三国银行与俄银行有着密切的业务联系。三是，中亚国家在俄有大量劳工移民，数量近来创历史新高。世界银行《移民与发展简报》数据显示，2022年吉、乌、塔三国劳工从俄汇出了总计约198亿美元的外汇。而大多数在俄工作的中亚劳工来自本国贫困地区，若侨汇收入减少，中亚将有100万人口陷入贫困。美国很难帮助中亚国家解决就业问题，而任何中亚国家政府都不愿本国陷入贫困危机。

在乌克兰危机的复杂背景下，中亚国家更加积极地奉行多元平衡外交，尽力保持自身战略自由度，避免对俄形成过度依赖。过去一年中，中亚国家还出现了一些疏离俄罗斯的现象，并在乌克兰危机背景下被媒体放大。例如，一些塔公民放弃具有俄风格的名字，哈停止俄MIR支付卡在其境内使用。俄则选择了务实的外交策略，接受中亚国家在乌克兰问题上所持的“中立”立场，并时不时提醒中亚国家维护“传统关系”的重要性。

认识到中亚国家的现实利益，虽然布林肯没有公开迫使中亚国家在乌克兰问题上选边站队，但告诫其“不要成为莫斯科逃避制裁的同谋”。

实际上，受特朗普政府“孤立主义”外交的影响，美国对中亚的影响力已不如从前。拜登入主白宫后，其外交团队重点修复了与传统盟友的关系。反观，为了集中力量應对外部挑战，拜登政府加快了美军从阿富汗撤军的进程，于2021年9月完成在阿富汗的撤军行动，中亚国家安全不可避免受到阿富汗局势的影响。于是，俄借机强化了与中亚国家的关系，特别是双边和多边军事领域的合作。例如，提高俄军在吉、塔军事基地的人员配备和装备水平；承诺集体安全条约组织用全部能力保障中亚成员国安全问题；集安组织举行了多场以遏制阿富汗恐怖主义外溢为主题的演习；等等。俄的努力获得了一定回报。2022年2月乌克兰危机爆发后，拜登政府基本沿袭了特朗普政府出台的中亚战略：

政治领域保持了差异化的合作策略，积极支持中亚国家的国内政治改革。这些合作策略包括：支持哈萨克斯坦总统托卡耶夫的政治和经济改革，并强调全面实施这些改革对于确保哈繁荣和中亚安全至关重要；支持吉尔吉斯斯坦在法治和尊重人权的基础上发展包容性民主；帮助塔吉克斯坦改善地方治理和透明度，促进民主实践和制度；积极推动乌兹别克斯坦妇女儿童权益和宗教自由发展；鼓励土库曼斯坦政府与民间社会建立和谐的关系。

哈萨克斯坦首都阿斯塔纳景色。

经济领域合作发展较快。2022年美国与中亚国家的贸易总额为43.61亿美元，同比增长33.4%，其中美哈贸易额占美国与中亚国家贸易总额的85%以上。拜登政府还在中亚做了以下工作：促进中亚国家“海关服务的数字化”，提升过境和贸易便利化；帮助中亚国家改善投资环境；推动与南亚国家的贸易联系；帮助中亚国家拓展跨里海航线贸易的机会；构建功能齐全、可持续的中亚区域能源市场；等等。

维持既有的安全合作。受制于俄在中亚地区安全上的影响力，拜登政府与中亚国家的安全合作依然聚焦在几个传统领域。一是通过伙伴能力建设计划，向中亚国家提供军事装备和培训，举行联合军事演习。例如，美向乌国防部特种作战部队赠送50辆价值280万美元的北极星MRZR轻型战术机动车。与中亚国家武装力量举行“区域合作-22”军事演习。二是推进全球核安全计划。位于哈的塞米巴拉金斯克基地曾是苏联主要核武器实验场之一。2022年，美国防部国防威胁降低局在哈举办了可持续核安全课程培训，并出资建设了小型设施，以提高哈应急部门保护上述试验场的能力。三是加强中亚国家处置边境安全问题和打击跨境犯罪的能力。美国与中亚国家、联合国毒品和犯罪办公室、联合国劳工组织合作打击中亚地区的跨境犯罪。

尽管历届美国政府持续不断地向中亚国家投入外交资源，然而在美看来，中亚国家政治改革、美国与中亚国家经济及安全合作水平与美国设定的预期目标差距较大。

中亚国家的“人权与自由” “民主化”问题是美政府的关注点。中亚国家政治文化有自己传统和特点，依然处于“强人政治”状态，美认为这很难符合其民主政治的标准。受不同宗教和政治文化影响，中亚国家公众对美国文化的认可度不高。

提高经济合作水平的阻力性因素颇多。促进与地区国家经济合作是布林肯中亚之行的重要内容。布林肯还承诺帮助中亚国家解决经济困难。例如，拜登政府向哈颁发了许可证，允许其通过里海石油管道出口原油，而这条管道的合伙人由俄罗斯、哈萨克斯坦、美国、荷兰、英国等国的能源企业组成。与俄相比，美国与中亚国家贸易关系还有巨大差距，但从投资水平来看，美国已超过俄罗斯。即便如此，阻碍美国与中亚国家经济贸易合作的因素还有很多，包括中亚国家法治不健全、市场规模小且质量不高、企业审计不透明等。特别是中亚地区互联互通水平低是一个结构性的问题，美国企业不得不支出更多的经营成本处理不同中亚国家的事务。

安全领域合作难有突破。自2021年8月从阿富汗撤军后，拜登政府向中亚国家提供的军事装备都是非致命性的，包括车辆、通信设备等。拜登政府深知，中亚国家并没有把美国当成地区安全的守护者，仅仅是平衡其他大国的工具。

布林肯的中亚之行对于促进美国与中亚国家的关系是有作用的，但在鼓励中亚与俄罗斯“脱钩”方面不会有明显效果。曾经担任过驻哈萨克斯坦、塔吉克斯坦大使的美国退休外交官理查德·霍格兰表示，布林肯中亚之行的最大价值是向中亚国家传达一种政治姿态，即，美国不想在中亚取代俄罗斯，但确实想提醒这些国家的领导人，它们实行的是多元平衡外交政策，美国将继续是中亚国家的可靠伙伴。

由于合作进展缓慢，塔吉克斯坦总统拉赫蒙对中亚五国与美国（“C5+1”）部长级会议的形式公开发出抱怨。不过，除非拜登政府对俄选择更激进的打压遏制战略，美国才会对当前的中亚战略进行重大调整。