推进TOD模式服务现代化国家建设

2023-03-21 02:52徐宇辰

中国发展观察 2023年1期

徐宇辰

习近平主席在第二届联合国全球可持续交通大会开幕式上指出，“交通是经济的脉络和文明的纽带；交通推动经济融通、人文交流，使世界成了紧密相连的‘地球村’。”党的二十大报告提出“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国”。

改革开放以来，以公共交通为导向的城市土地开发（TOD）模式在改善城市交通环境，便利居民出行，带动基础设施投资建设，增加地方财政收入和贡献GDP 等方面发挥了积极作用。进入新发展阶段，推进TOD 模式不仅是“十四五”规划和2035年远景目标纲要、《国家综合立体交通网规划纲要》、《“十四五”新型城镇化实施方案》予以明确的重要举措，也是全面加强基础设施建设的必然要求。在党中央、国务院稳妥应对世界百年变局、世纪疫情冲击、国内经济下行等困难挑战，更好统筹疫情防控和经济社会发展，推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长的背景下，政府、企业、院校、社会组织等主体要充分发掘TOD模式的共性要素与内生优势，深刻把握其对我国经济社会发展的重要意义，高质量推进TOD模式，为全面建设社会主义现代化国家服务。

TOD模式的要素归纳与优势分析

（一）共性要素归纳

图1 我国经济发展和现代化建设的四要素

一个国家的经济发达程度和现代化水平，主要是产业、城镇、人口、交通这四大要素共同作用的结果。

产业是基础。在中国共产党的领导下，经过几代人的努力，我国仅用了几十年时间就走完了发达国家几百年走过的工业化历程，成为世界上工业体系最为健全的国家之一，并已建成全球最大的移动宽带和光纤网络。2022年我国GDP突破120万亿元，比上年增长3%。工业“压舱石”作用得到有效发挥，全国工业增加值达到40.2万亿元，制造业增加值达到33.5万亿元，均居世界首位。

城镇是空间。我国仍然处在城镇化持续发展阶段，2022年城镇化率为65.22%，比上年末提高0.5个百分点。与发达国家相比，未来还将有巨大的发展空间。

人口是红利。我国劳动力资源接近9亿人，其中就业人口超过7.4亿，人口红利依然存在。我国还建成了世界最大规模的高等教育体系，接受高等教育的人口达到2.4亿，新增劳动力平均受教育年限达到13.8年，劳动力素质结构发生了重大变化，有助于促进人口红利逐步转化为人才红利。

交通是载体。“交通成为中国现代化的开路先锋”，“人享其行、物优其流”的国家综合立体交通网络加快完善。到2021年底，我国综合交通网总里程突破600万公里，是10年前的1.3倍，高铁、高速公路等规模长期稳居世界第一。2022年末，全国铁路营业里程达到15.5万公里，其中高速铁路营业里程4.2万公里。轨道上的城市群都市圈建设成效显著，城市轨道交通运营里程位居世界首位。交通运输业对GDP增长的全部贡献程度（包括直接贡献和通过促进消费、带动相关产业增长的间接贡献等）、运输通道和交通枢纽建设对经济引领促进水平更加凸显。

TOD在发展中充分整合以上四个共性要素，最大程度释放其集聚效应，有效带动客流、物流、资金流、信息流向各地区各行业各环节不断渗透，更好促进经济要素循环、推动交通与周边区域经济协同发展。

（二）特色优势梳理

从20 世纪70 年代起步的港铁模式，到90年代北京、上海、深圳等城市的自发探索，再到现阶段的全面实践，我国围绕TOD 模式的理论研究及项目实操水平日臻成熟，部分国内城市已经超过国外先进城市，特色优势进一步彰显。

1.制度优势

世界银行在有关研究中总结了世界银行客户国实施TOD的主要障碍（见表1）。

表1 世界银行客户国实施TOD的主要障碍

这些障碍出现的根源是西方资本主义国家经济、政治、社会制度自身存在的缺陷和弊端。由于这些缺陷和弊端难以从根本上消除，放大到基础设施建设和民生领域，阻碍了有关国家实施TOD的进程和效果。

而TOD 模式的实践之所以能够在我国取得巨大成功，最显著也是最根本原因在于我们充分发挥了社会主义制度优势。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，《国家综合立体交通网规划纲要》、“十四五”规划和2035 年远景目标纲要、《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》、《“十四五”新型城镇化实施方案》等制度性文件相继出台，为我国继续深入推广TOD 模式奠定了政策和法律基础。党对经济工作的全面领导，一方面能够调动建设综合立体交通网和综合交通枢纽所需的资源，不断支撑TOD 模式向更深层次、更广领域推进实施；另一方面既有效保证了中央到基层自上而下的一贯性和各地区各部门相互配合的协同性，又注重发挥各参与主体特别是企业的主动性积极性，使国家有关政策得以高效执行，落到实处。彻底规避西方国家重大工程项目因政党相争、政客相轧产生的严重后果，做到集中力量办大事，实现“一张蓝图绘到底”的既定目标。更重要的是，我国的TOD模式是从顶层设计到落地实施，都真正坚持人民至上，紧紧聚焦居民最关心的衣食住行，认真解决老百姓的“急难愁盼”问题，是用实实在在的出行、居住、消费设施和服务，实现党和政府向人民做出的承诺，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

2.规模优势

大都市的崛起离不开轨道交通所起的重要作用，城市的现代化建设也会带动轨道交通网的不断完善。这种相辅相成的关系，使TOD模式对轨道交通发展水平和城市能级有着较高的依赖度。

经过40余年的改革开放，我国无论是轨道交通的便利性还是城镇化水平均大幅提高。统计数据显示，2021年底，全国（不含港澳台地区）共有50个城市开通城市轨道交通运营线路283条，运营线路总长度9206.8公里，近一半城市的线网规模达到100公里甚至更多。运营线网规模排名前十位的城市中（见表2），我国7座超大城市除天津外全部入列，其中上海和北京分别以936.2公里和856.2公里的运营里程在全国遥遥领先，已逐步形成超大线网规模，其他上榜4市平均运营线路长度在500公里水平以上；武汉、南京、杭州、青岛是特大城市，平均水平也接近400公里。这十个城市的城镇化率都处于较高水平，其中最高的是深圳，为99.81%。从2021 年主要城市群城轨交通开通运营线路规模对比情况看（见图2），随着城市群、都市圈经济的快速发展，高铁、城际、市域、地铁四网融合正逐步推进。而整个“十四五”期间将新增城市轨道交通运营里程3000 公里，使城市建设对优质TOD项目的需求显得尤为迫切。

图2 2021年城市群累计开通运营线路规模对比

表2 2021年各城市城轨交通运营线路长度TOP10

另外，在所有开通城轨交通的50个城市中，13个城市是四大国际性综合交通枢纽集群的组成部分；19个城市是国际性综合交通枢纽城市；12个城市将建设具有较强国际运输服务功能的铁路枢纽场站。这些发展成绩和建设目标，足以为高质量推进TOD模式奠定坚实的规模基础，使该模式的作用真正体现。

3.资金优势

TOD模式的本质是对城市轨道交通沿线土地、空间的统筹利用，不但需要整合投入大量资源，而且将经历较长的建设、运营、回收周期。这对融资能力和资金链安全性的要求极高，很大程度上取决于一座城市的财政水平等支撑能力。

2018年，为严控地方政府债务风险，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，要求申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上。该《意见》同时鼓励探索城市轨道交通地上地下空间综合开发利用，推进建设用地多功能立体开发和复合利用，提高空间利用效率和节约集约用地水平。盘点40个运营地铁的城市，万亿级城市已超过半数。GDP排名前两位的上海和北京，地铁运营线路分别达到18条和23条。围绕推进TOD模式，两城市已有明确清晰的发展规划，其他开通地铁的万亿级城市和准万亿城市也将推广、加强该模式作为贯彻落实国家有关区域性多层次轨道交通规划的重要任务。这意味着已经迈过3000亿GDP“准入门槛”的城市，财政能力基本强劲，可以提供充足的资金支持。

4.人口优势

实施TOD模式的目的是以最集约的土地解决最大密度人口的出行和居住需求。在我国土地资源相对充足的情况下，人口密度成为影响TOD项目价值的关键因素。城市轨道交通运营线路和运营里程的大幅增加，对城市居民出行选择的吸引力显著增强（见图3）。

图3 全国城市客运量分运输方式构成

根据有关统计，2021年全年完成城市客运量993.84亿人，比上年增长14.0%。其中，城市轨道交通客运量237.27亿人、增长34.9%。相较于其他城市内出行方式，轨道交通客运量增长更快，规模已基本恢复至疫情前水平，占城市客运量比重为23.9%，较2020年、2019年分别提高3.7个和5.2个百分点（见图4）。

图4 2021年、2020年、2019年8中心城市城轨交通占公共交通分担率（%）

中心城市轨道交通客运量占客运总量的分担比率更高，2021年为43.4%，分别比上年和2019年提高4.7个和8.8个百分点。上海、广州、深圳、成都、南京、北京、杭州、南宁8城市的城市轨道交通客运量占公共交通分担比率超过50%，其中上海最高，为66%。这表明，四通八达的城市轨道交通极大提高了人口的流动率，使人源源不断向城市核心区和各类产业功能区集聚，保证TOD模式所需的居住及非居住人口的高密度。伴随人口的快速集聚，相关基础设施和配套服务的完善，由轨道交通站点及沿线综合开发所衍生的出行、居住、休闲娱乐等功能与城市总体功能进一步融合。落地建成的居住型社区、轨道交通微中心、站城综合体、产业新城等城市地域空间也将成为现代化大都市不可或缺的部分，为大都市实现经济增长、产业振兴、百姓安居、人才发展等长远目标继续发挥重要作用。

从多角度认识推进TOD模式的重大意义

第一，党的二十大报告强调“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”；指出“推进以人为核心的新型城镇化”。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确了完善新型城镇化战略、提升城镇化发展质量的战略任务和主要举措。我国城镇化水平的稳步提升，需要大量包括新就业群体在内的新市民、青年人融入城市，投身城市的建设发展。让他们“进得来、住得好、留得下”十分关键。除了在软件上完善新市民、青年人就业、落户、教育、医疗等配套政策外，在硬件上必须要实现住有所居、职住平衡。推行TOD这种集约紧凑型的发展模式，充分利用城市轨道交通站点地上地下空间及沿线周边土地空间，综合开发集居住、消费、办公、通勤等满足居民高品质生活需要，兼顾部分多样化、个性化需求于一体的功能复合型社区和立体式枢纽，推动站城融合。逐步形成“一个车站一座城、一条线路一串城、一张线网一群城”的城市格局，实现“轨道上的职住平衡”，进一步丰富“轨道上的都市生活”，使人民群众享有更高品质的城市生活。

第二，TOD模式遵循并体现了推进综合交通枢纽一体化规划建设要求的站城一体、产城融合、开放共享原则，在充分利用轨道交通地下空间和建筑的基础上，进一步优化客流疏散，让乘客不用出站就能快速进入商场、写字楼等都市生活的重要区域，大大缩短市民从站台到家门的距离，促进打造1小时“门到门”通勤圈，助推现代化都市圈建设，为我国经济高质量发展积累新动能。推进TOD 模式与构建以城市轨道交通为骨干、常规公交为主体的城市公共交通系统相互配合，提高城市绿色交通分担率。此外，该模式还将推动完善现代化高质量国家综合立体交通网，推进多层次一体化综合交通枢纽建设，有力支撑建设全国统一大市场、畅通国内国际双循环，助力实现人享其行、物畅其流。

第三，TOD 模式作为城市基础设施建设的一种实施途径，依托轨道交通站点及沿线，打造高品质生活空间，形成城市组团的辐射效应，吸纳更多居住和消费人群，有利于推进城市群都市圈交通一体化，引领相关产业发展，增加大量就业岗位，更好支撑经济社会发展和现代化建设。

第四，面对当今世界的大变局，中国自觉履行与新兴大国实力相匹配的责任担当，继续高举真正的多边主义旗帜。一方面坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则；另一方面提出全球发展倡议和全球安全倡议，继续推进高质量共建“一带一路”，围绕联合国2030年可持续发展议程和《巴黎协定》，加强与其他国家交通物流、基础设施建设等领域合作，贡献自身发展智慧、经验和方案。近年来，中国相关企业“走出去”步伐加快，海外交通和基础设施建设市场布局加大，相关产业链协同经营程度加深。将我国推进TOD 模式积累的产品、技术、管理经验措施、专业化团队等宝贵成果与可持续交通运输系统和基础设施深入融合，延伸至社会政治局势稳定、市场需求旺盛、发展意愿较强、对华关系友好的国家，在大力改善当地交通基础设施发展水平和居民出行居住条件的同时，用中国实践持续丰富完善“大城市病”世界性难题的破解之道，引领更多国家发挥交通先行作用，解决好全球发展不平衡不充分问题，为人类共同发展开辟更加广阔的前景。

高质量推进TOD模式的具体建议

目前，各地方政府按照国家和区域有关规划要求，出台推动TOD模式落地的具体方案。一些房地产企业基于上述政策安排和市场形势变化，将TOD项目作为实现转型升级的主赛道和新引擎。但在实践中暴露了一些不足，主要是对政策理解不透、把握不到位，大拆大建问题仍存在；转型过于仓促，缺少过硬技术，专业人才队伍薄弱，规划设计、筹融资和持有运营能力尚需提升；开发方式存在过度房地产化倾向，不能完全满足百姓生活需要，造成资源浪费；与政府、院校、科研机构、社会组织等其他参与主体对接不紧密，协同合作意识不强，影响相关产业链供应链韧性与稳定，等等。对此，本文试从以下方面探讨具体建议：

一是自觉提高政治站位。在党中央有关建设协调机制统一领导下，统筹协调各地TOD项目规划和建设，强化用地资源要素保障。要坚持以人民为中心的发展思想，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，以奋发有为的精神和“时时放心不下”的责任意识，抓好TOD模式落地实施，积极主动在该领域推动房地产业向新的发展模式过渡。要强化党建引领，助推项目高质量建设。

二是加强宏观政策导向。要深入落实稳经济一揽子政策和接续措施，坚持系统观念，守正创新。聚焦国家重大战略和区域协调发展战略，着眼于以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，将推进TOD模式与“两新一重”建设、国际消费中心城市培育建设、城市一刻钟便民生活圈试点等紧密结合起来。营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，更好激发市场活力。从企业实际需求出发，推进企业全生命周期相关政务服务事项“一件事一次办”。强化帮扶力度，进一步为中小企业纾困解难。用好政策性开发性金融工具，根据各地TOD 项目需求合理确定额度，尽快形成实物工作量。灵活运用其他财政、税收、金融政策，深入探索基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）在推进TOD模式全过程试点。加大轨道交通沿线及站点土地综合开发用地政策支持力度，鼓励社会资本参与一体化开发，研究制定综合开发收益分配机制。推动“TOD+城市更新”“TOD+保障性租赁住房和共有产权住房建设”模式，完善信贷、税费、补贴等优惠政策，引导开发企业参建，提高城市发展质量，解决好新市民、青年人住房困难问题，打造宜居、韧性、智慧城市。支持经济大省、经济大市推广各自TOD模式和成熟站城融合项目综合开发经验。

三是发挥多轮驱动效应。强化企业创新主体地位，持续推进关键核心技术攻关，深化产学研用结合。中央企业要以“一增一稳四提升”（“一增”即确保利润总额增速高于全国GDP增速，力争取得更好业绩；“一稳”即资产负债率总体保持稳定；“四提升”即净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业现金比率4个指标进一步提升）为发展目标，结合世界一流企业建设、现代产业链链长建设、打造原创技术策源地、碳达峰碳中和工作等重大战略任务，做强建筑施工、规划设计、房地产开发、咨询服务、投融资等主业，打造创新联合体升级版，推进电子信息、轨道交通、智慧建筑等领域先进制造业集群发展，为TOD 模式提供专业支撑和技术装备保障，更好服务我国装备制造业向产业链、价值链高端攀升，提升产业链供应链韧性和安全水平。加强与“专精特新”企业、“小巨人”企业和制造业单项冠军企业、国外同领域优秀企业的跨界合作，准确把握市场机遇，积极扩大有效投资，带动促进产业链上中下游、大中小企业协同发展。在国务院国资委与地方政府、中央企业与地方政府、地方政府与国铁集团等战略合作框架下探索组建平台公司，鼓励和吸引更多民间资本参与投资建设，推动建立TOD 项目合作开发、协同经营、共享收益的多方共赢发展机制。深化政企协作，加强行业主管部门对行业协会商会等社会组织的业务指导，进一步支持社会组织发挥统筹动员和桥梁纽带作用，协助行业企业了解政策导向，对接政府需求，确保TOD模式顺利落地。

四是打造综合竞争实力。企业和企业家要善于运用战略思维，锻造政策捕捉、把握、研究能力，以及轨道交通场站与周边用地一体化规划建设能力，使产品和服务解决方案与政府所需高度契合，努力开拓TOD模式发展新局面。重视基础研究和应用技术研究，进一步提高研发经费投入，提高原创技术可靠性，破解新技术成果商业化应用难题。坚持站城一体，借鉴有关综合央企“区域聚焦、城市深耕、综合发展”的城市园区开发运营和城市建设策略，推进重点TOD项目高质量发展，实现站城融合。立足城市国土空间总体规划和轨道交通线网规划，关注社区、街道等微观层面，确保设计方案符合城市发展要求和轨道交通线网布局，充分体现产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的城市空间格局，满足群众预期，防止过度房地产化。抓住轨道交通“四网融合”和有条件的大城市轨道交通适当向周边县城延伸带来的市场机遇，及时跟进项目落地，填补当地居民各类高品质生活需求空白。聚焦客户全生命周期，科学合理配置业态，打造食、住、行、游、玩等立体多场景应用空间，不断充实产品体系。积极在家庭装修消费市场和智能家电消费市场培育新的增长点。发展智能建造，推广绿色建材、装配式建筑和钢结构住宅在TOD模式上持续应用。大力提高居住品质，提升物业服务。注重外部合作与内部建设相结合，培养TOD 专业化运营管理、物业服务能力。增强数字化、网络化、智能化赋能，发展数字家庭，推进线上线下社区生活服务，对接智慧社区和智慧城市建设，形成完整的城市治理闭环。稳步推进遗留车站出入口改造升级，与周边建筑、地下通道和街区相联通，提升城市轨道交通的服务水平。充分利用上盖物业发展养老托育服务，履行社会责任。发挥我国基础设施建设能力、经验和项目优势，积极在传统海外市场国家和“一带一路”沿线国家探索TOD模式落地，带动国内成熟的管理、技术和人才输出，实现海外TOD全产业链运营，持续扩大中国企业在海外的影响力和“朋友圈”。强化资金使用与管理，严控资产负债率。抓好安全生产工作，防范重特大事故发生。