新冠肺炎疫情防控背景下上海乡村治理的经验、问题及建议

■ 张乐钰 单 金 章 慧 詹志敏

2022年春夏之际，上海大规模暴发的新冠肺炎疫情是对乡村治理体系和治理能力的一次大考。乡村地区在市委、市政府的统一领导下，切实做到疫情防控和农业生产“两手抓”“两手硬”“两不误”，在稳住抗疫“大后方”的同时，全力保障“米袋子”“菜篮子”等产品有效供给，为打赢大上海保卫战做出重要贡献。为进一步提升本市乡村应急处置能力，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，提高本市乡村治理体系和治理能力现代化水平，课题组以上海72个行政村（覆盖9个涉农区，含乡村振兴示范村、美丽乡村示范村、经济相对薄弱村等不同类型）为样本村，分别对村干部、村民和经营主体进行了疫情期间工作生活情况、抗疫工作满意度及疫情后发展趋势研判等方面的问卷调查，共收回村干部有效问卷87份、村民480份、经营主体177份。此外，还对部分样本村开展了实地调研。

一、上海乡村地区应对突发疫情的经验做法

（一）党建引领夯实疫情防控组织基础

面对此次疫情，各级党组织和广大党员冲锋在前，为有效遏制疫情传播扩散、夺取疫情防控的全面胜利，织密织牢了防护网。一是下沉力量迅速夯实一线。为充实基层抗疫力量，广大党员果断下沉，帮助解决群众急愁难盼问题，70%的被调研村有下沉干部参与支持抗疫，宝山区罗泾镇建立点对点联络机制，每位分管领导结对2个村，结对村如有物资保障等方面的困难可以直接联系镇领导，由镇领导协调解决。二是党员干部带头奉献。被调研村干部和党员平均每天的工作时间在16小时以上，有86.3%的村干部超过60天没回家，在宣传防疫知识、政策，解决物资保供、就医配药、组织核酸检测等方面发挥出先锋模范作用。但调研中村干部们均表示“作为党员，这都不算事儿”。三是组织保障打通保供堵点。上级党组织充分发挥组织优势，凝聚疫情防控“红色力量”，做好稳产保供，盘活因疫情阻断的农产品供销渠道，为“两新组织”办实事、解难题。有89.3%的被调研经营主体在疫情期间获得过村党组织或政府在防疫物资、生产资料、物流运输等方面的支持和帮助。疫情期间，奉贤区委组织部牵头成立“红色帮帮团”，一方面由170名村书记与165名居民区书记形成合力，通过村书记“上单”、居民区书记“晒单”、居民自愿“下单”的形式，打通农产品从田间送到社区的快速通道。另一方面区委组织部与区工商联、区经委联合组建“云上”供需对接平台，助力企业复工复产提速增效。被调研村民对疫情期间村内治理工作的满意度达98%，被调研经营主体对疫情期间治理工作的满意度达96%。

（二）多元共治筑牢疫情防控社区防线

疫情期间，基层快速组织、凝聚并调动多元共治力量，形成政府主导，基层党组织引领，本村村民带头，流动人口、社会组织和社会力量协同参与的抗疫新机制。一是村民“主人翁”意识有效发挥。此次疫情期间，部分村村民在党组织的号召带领下，不计报酬，义无反顾地投身于志愿活动中，有78.3%的被调研村民参与到了本村的志愿者服务活动中，其中，79%的村民协助核酸或抗原检测、采样，68%的村民参与了村内巡逻和防疫工作，67%的村民参与了运送、分配物资。奉贤区迎龙村的“迎龙公益服务社”在应急状态下，快速转化成一只有组织、有纪律、高效运转的志愿者队伍，协助开展防疫宣传、卫生清洁等工作。二是流动人口治理活力有力激发。部分村委会积极调动流动人口的治理力量，建立相应的志愿者队伍，有71%的被调研村疫情期间志愿者队伍中有外来务工人员。闵行区芦胜村在日常志愿活动中成立了“客家人”队伍，此次疫情期间，原住民与“客家人”团结合作，实现“1+1＞2”协同效应。三是社会组织和社会力量积极参与。部分与村级建立良好沟通交流机制的经营主体，在疫情期间都主动“给人、给钱、给物”，全力保障应急条件下的民生需求。有36%的被调研村疫情期间的食品和日用品来自于社会组织捐赠，21%来自于本村经营主体捐赠，有87%的被调研经营主体参与了所在地的抗疫活动。金山区待泾村与蓝城集团开发“花开海上生态园”产业项目，此次疫情期间，集团不仅安排公司员工参与村内志愿服务活动，还免费提供观光车给医务人员作为流动核酸点。

（三）网格治理织密疫情防控“安全网”

网格化治理是提升基层治理精细化水平的主要手段，是国家治理重心下移的重要载体。上海乡村地域较广，农户居住相对分散，道口较多，把控较难。基层干部均表示“网格管理做得好的村，这次疫情就控制得好”。部分村通过“网格”实现村内人员管理全面覆盖，信息在网格中即时响应、服务在网格中精准送达。问卷调查显示，98%的被调研村都已建立了网格化管理体系，将近80%的被调研村在网格化管理体系中实现了组织全覆盖，并将党建网格、管理网格、服务网格统筹整合运行。嘉定区华亭镇从镇域统筹划分网格，凝聚各方合力共同抗疫，不定期组织网格联络员召开视频例会，做到上情下达、下情上报。同时，建立通报机制，与职能部门保持沟通联系，督促相关网格化工作得到有效落实。闵行区汇红村建立“1215”户联网自治模式，即1个村干部包联2个村组、1名党员包联5户村民，结合“红黑榜”制度，将村民自治表现计分“上墙”，激发村民自治动力。在疫情期间，依托成熟运行的自治模式，村民自觉遵守防疫要求，相互监督执行情况。

（四）数字技术提升疫情防控工作效能

数字化治理既能为乡村治理科学性、时效性提供科技支撑，也能为乡村治理现代化提供新的方法路径。疫情期间，通过采用二维码、微信群等数字化手段，基层干部在消息传达、信息登记等方面，摆脱了纸笔的繁琐，提升了工作效率，也大大降低了近距离接触而产生的交叉感染风险。100%的被调研村都利用微信、有线电视等宣传政策、发布通知。有84%的被调研村利用信息平台进行人口管理、疫情信息统计。80%的村民享受到村内数字化平台或设施带来的便利服务。实地调研中，部分村在疫情期间对数字化治理开展了创新和探索，实现了“花小钱、办大事”，为应急状态下的乡村治理赋能增效。宝山区毛桥村在抗疫初期就联合周边村建立了“配药群”，将附近村镇的药店负责人加到一个微信群里，高效沟通配药信息，减少不必要的时间精力浪费。宝山区罗泾镇工作人员开发小程序，解决村内要重复批量帮老年人打印核酸码的难题。复工复产阶段，闵行区彭渡村在“彭渡村社区综合服务平台”中新增“出入申请”模块，提供“复工出入申请”和“外出就医申请”两种在线服务，实现“线上申请”“线下放行”，动态掌握辖区企业和村内人员的变化数量。

（五）积分制推动疫情防控提质增效

部分村通过引入积分制，为无形的乡村治理赋予了看得见、摸得着的价值，将疫情防控相关要求标准化、具象化，让防疫工作可量化、有抓手，将乡村基层疫情防控由“村里事”变成“家家事”，由“任务命令”转为“激励引导”。崇明区横沙乡创设“五福生态基金”（即帮扶金、助学金、自治金、共享金、风尚金）管理制度，增强村民的获得感和自觉性，激发乡村自治动能。此次疫情期间，横沙乡动态调整积分的项目内容，把“不扎堆、不聚集”“坚持防疫‘三件套’”“牢记防护‘五还要’”等内容融入积分制，将积分奖励与村民配合度相结合，取得了较好的抗疫成效。

二、新冠肺炎疫情防控背景下乡村治理存在的问题与短板

总的来看，上海乡村治理基础较为牢固，但对标建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市地位相匹配的乡村治理现代化体系，还存在一些短板弱项需要进一步提升。

（一）流动人口管理有待做细做深

随着乡村开放性不断增强，流动人口占比不断增加，40.7%的被调研村流动人口与本地人口数量出现倒挂。被调研村均已建立流动人口管理机制，但是大部分基层干部反映，流动人口管理仍是此次疫情期间工作的难点和重点。一是流动到乡村居住的人口大部分收入较低，稳定性较差，在乡村地区多群租或租用非民房类房屋，易引起安全问题。二是对于不办居住证的流动人口，只能靠增加协管员的走访频率来掌握人口信息，存在效率低、容易遗漏、不准确等问题。三是对于大多数流动人口而言，对居住地缺少归属感、认同感，与“原住村民”之间缺乏信任感。同时，居住地与流动人口还缺乏主动的联系与沟通，较少建立流动人口常态化参与村级事务的机制，疫情期间难以调动流动人口力量共同参与。

（二）应急意识及管理科学性有待加强

虽然被调研村均已建立应对自然灾害和突发公共卫生事件的应急预案，70%的被调研村还将突发公共卫生事件应急处置规范的相关内容纳入村规民约中，但面对此次突发疫情，大部分村还是难以快速有效地反应及应对。一是应急意识亟待增强。部分村危机意识和应急意识缺乏（有20%的被调研村反映引导村民遵守防疫举措有难度），日常危机处置演练活动不足，存在应急预案不够具体完善、实践性不强等问题。在应急管理实践中，应急物资准备不充分，危机信息收集、判断和处置的主动性与自觉性不足。二是应急管理科学性不足。乡村以农业生产活动为基础，应对突发公共卫生事件应协调好农业生产和危机处置的关系，但实践中部分村应急管理未能充分考虑乡村自身特点，应急措施缺乏科学性与合理性。

（三）乡村公共卫生服务短板有待补齐

近年来，乡村公共服务建设取得了显著成效，但与乡村振兴和共同富裕的要求相比，与广大农民群众的期盼相比，仍有不小差距。调研发现，虽然被调研村普遍有村卫生室，但应对突发疫情的人员配备、药物储备等方面均明显不足。一是应急情况下医务人员数量不足、素质偏低。被调研村日常都配备有村医，在突发疫情下，部分村医由镇级统筹安排，公共卫生服务人员紧缺，导致部分村内无村医支援抗疫。繁重的疫情防控工作，尤其是一些专业性较强的工作，如隔离、症状甄别、健康教育等要靠乡镇和村干部完成，部分村干部表示“（疫情）刚开始时，只说要隔离，怎么隔离？怎么做抗原？我也不是很清楚，还是很紧张的”。同时，村卫生室从业人员整体年龄结构偏大、学历偏低、知识结构老化、诊疗水平不高，不具备传染病早期发现能力，难以满足日益增长的乡村居民健康需求。二是村卫生室药物储备不足。乡村医疗卫生资源短缺，常用药物、防疫物资等储备有限，突发状况下应急能力一般。部分被调研村认为村卫生室在疫情防控中并未发挥重要作用。

三、进一步提升乡村治理现代化水平的对策建议

为进一步提升本市乡村治理能力，聚力打造超大城市乡村治理现代化样板，做好全国乡村的排头兵、先行者，提出以下几点建议。

（一）建立常态化联络机制，走好新时代党的群众路线

随着乡村治理现代化进入新阶段，乡村居民的需求日益多样化、差异化，对走好新时代党的群众路线提出了更高要求。要加强党建引领，调动一切可以依靠的力量，激发一切可以激发的活力，加强常态化沟通交流，促进形成各类社会主体多元化协同治理体制。一是加强党建引领，严密组织体系。在深化市、区、镇、村“四级联动”中实现“同频共振”，进一步坚持和固化党员报到、干部下沉、领导包保机制。在深化“两个覆盖”中进一步打通基层治理“最后一公里”，深入抓好基层党的组织覆盖和工作覆盖，进一步做实网格党建，把党的领导传导到基层治理的“神经末梢”，把党的工作触角延伸到千家万户。二是加强常态化联系服务。落实日常走访联系机制，在镇、村党员干部中开展“走百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”活动，通过线上线下相结合等方式，定期走访群众，及时了解掌握社情民意。发挥资源共享和协同效应，引导村级组织、本村村民、流动人口、社会组织等参与乡村事务，形成多元主体间稳定的链接形式和紧密的利益联结机制，构建具有韧性、协同性、可修正性的乡村治理体制。三是分类施策，加强流动人口管理。对于外来人口流动性较强的地区，考虑增加协管员的走访频率，或利用数字哨兵同步外来人员信息。如宝山区人口办牵头建立“宝山区农村房屋租赁管理平台”，以信息化平台建设结合二维码门牌等科技手段，助推乡村出租房屋精准管理。对于外来人口流动性不强，或大部分流动人口已属于常住人口的地区，以党建为抓手，在“村规民约”等村级事务中充分给予流动人口话语权，增强互动，提升流动人口的“主人翁”意识。

（二）构建平急高效衔接机制，提升乡村应急治理能力

当前，乡村应对突发公共卫生事件面临新形势，应急管理面临的复杂性和不确定性因素同时增加，应急管理难度不断加大。从此次新冠肺炎疫情防控实践来看，需要进一步健全平急高效衔接机制，强化乡村应急预案建设，加强社会动员能力，使得乡村治理效能得以提升。一是健全快速应急响应机制。应针对不同类型突发事件的特点和诱发因素，扎实做好乡村应急预警预案、风险排查和安全防范工作。引导民众理性看待突发灾害事件，加强演练和演习，强化民众自救互救的意识和能力。做好应急物资储备和应急力量准备，强化应急状态下的经费保障。把平时强基固本与“战时”高效动员结合起来，强化“平战转化”机制，推动资源力量有效下沉支援、工作对象迅速变为工作力量。建立组织化和社会化相结合的动员机制，深化机关、企事业单位党组织与村党组织结对共建，推动党员干部深入基层、定点联系，形成上下联动、深度融合、多元参与的大协作格局。二是提升乡村应急管理措施科学性。应急措施的制定和执行需要充分考虑乡村地区的特点，结合乡村农业生产、人口结构、文化环境等多重因素，避免“一刀切”，保证措施的科学化、合理化、精准化。如危机应对中应加强对乡村特殊人群的关注与保护、对正常农业生产的保障等。

（三）补齐乡村社会保障短板，扎实推进农民农村共同富裕

随着经济社会发展和社会结构变化，乡村社会保障需求也在不断丰富和变化。加快补齐乡村社会保障短板，应从城乡融合发展的角度一体化推进，健全城乡基本公共服务均等化的体制机制，推动公共服务、社会事业向乡村延伸覆盖。同时发挥政策稳定收入作用，扩大农民就近就地就业创业机会，扎实推动共同富裕，促进乡村全面振兴。一是提升公共卫生服务能力。乡村公共服务是全面建成小康社会的弱项，在统筹疫情防控与经济社会发展中，应以提升乡村综合应急能力为重点，加快提高乡村公共服务质量。一方面对最贴近村民就医需求的村卫生室，可通过加强培训，着力发挥好“哨点”和“探头”作用，以村为单位，提高基层的疫情防控教育和早期识别能力。另一方面，因地制宜建立区镇村三级公共卫生应急物资储备制度，对常规的防控物资进行必要的“流动式”储备，包括药品、医疗设备、防护物资等。二是促进经营主体和农民持续增收。疫情冲击下已经形成的收入损失不可挽回，要确保农民持续增收，必须在稳定收入来源的基础上推动农民增收提速。对于外出务工农民，要帮助农民工尽快回到工作岗位或找到新的工作，加强农民工输出地与输入地对接，做好点对点、区对区、一站式输送返岗工作，消除不合理的流动限制；对于滞留在乡的农民，要提供更多就近就地就业机会，加快设立公益性岗位，重点安置低收入和贫困家庭、优抚对象的劳动力。加大新型职业农民、致富带头人培训，将有意愿返乡创业的农民为重点培育对象。对于经营主体，要为提高农业和非农产业经营效益提供支撑，在资金、涉农项目支持、规范化发展指导、提供市场信息或销售渠道、促进产销对接等方面提供帮助，带动小农户衔接现代农业、分享农业产业链增值收益，与村民之间构建紧密的利益联结机制，促进乡村经济增长和农民稳定增收。