新形势下对建立耕地保护新机制的研究

苏燕青

（泰安市岱岳区自然资源局，山东 泰安 271000）

0 引言

中国是一个人口大国，也是一个耕地资源丰富的国家。但是人口的不断增长，耕地资源的日益减少。中国正面临着前所未有的巨大耕地危机，甚至已成为世界上最大的耕地后备资源国，保护好耕地资源，不仅关系到国家粮食安全和经济社会可持续发展，而且关系到我国在新时期实现全面建成小康社会目标和“两个一百年”奋斗目标以及中华民族伟大复兴中国梦过程中的根本利益诉求。新形势下保护和改善耕地是确保中国人粮食安全、确保经济社会可持续发展战略得以实现、确保国家长治久安关键之一；保护耕地是一项长期而艰巨的任务；同时，也是一个长期且不断发展变化中的问题。因此，要通过对国内外耕地保护形势、存在问题、发展趋势等进行全面分析，并结合新形势下中国经济社会实际情况提出切实有效的政策建议及对策建议。

1 耕地保护工作面临的新形势

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。习近平总书记在党的十九大报告中也强调，要坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、动力变革，提高全要素生产率。当前，我国面临着国内外环境发生深刻复杂变化的挑战，更要把“藏粮于地”战略落到实处。习近平总书记指出：保障国家粮食安全是治国理政的头等大事，要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位和“稳地价、稳预期”的政策取向不动摇；把耕地保护作为粮食安全保障体系的重要内容，全面加强耕地占补平衡制度建设；建立健全耕地保护目标责任制和考核评价制度。

为落实中央“藏粮于地”战略部署和乡村振兴战略目标要求，国家先后出台了一系列政策措施。国务院印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《关于坚决制止耕地占补平衡中弄虚作假行为的通知》《关于进一步加强耕地保护工作的意见》《关于严格规范土地管理和切实做好耕地保护工作的通知》等文件。自然资源部下发了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）修改方案》。各地区也相继制定或修订了相关政策和管理办法。但是，由于我国经济社会发展水平差异较大、各地经济社会发展条件差异较大、土地利用存在着一定的特殊性等因素影响，使得一些地方政府在土地利用总体规划执行过程中出现了违法违规用地现象。

近年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各级党委政府积极践行新发展理念，坚决落实最严格耕地保护制度和最严格节约集约用地制度要求。但是由于各种原因与因素影响下部分地区未能充分认识土地利用总体规划所处地位至关重要和重要性及其在耕地保护工作中发挥重要作用。因此对此要保持清醒认识并高度重视。“两个一百年”奋斗目标和乡村振兴战略目标要求我们必须坚持以人民为中心、实现高质量发展、促进共同富裕目标。党的十九大报告、二十大强调了坚持以人民为中心、实现高质量发展、促进共同富裕目标是“两个一百年”奋斗任务和乡村振兴战略目标要求中的核心内容，这就明确要求我们必须坚持节约集约利用资源方针和最严格制度执行要求进行耕地保护工作；并且强调了统筹山水林田湖草系统治理，系统推进生态保护修复；强调了坚决遏制一切损害国土资源的违法行为；强调了严格保护18亿亩耕地红线不动摇，确保永久基本农田数量不减少、质量有提高；强调了要坚决遏制城镇开发边界内各类违法违规占用耕地行为，强调要加大土地执法监管力度。

2 耕地质量建设与保护需要面对的新问题

新形势下耕地保护工作面临着许多新问题，主要包括耕地数量不足、质量不高与分布不均的问题。首先，优质农田保护工作力度不够。从全国范围看，各地虽然已经采取了一系列措施加强了耕地保护工作，但由于历史原因造成的“田块小、零碎、不连片”等问题仍然没有从根本上得到解决。其次，土地开发整理力度不够。从全国范围看，土地综合整治主要集中在东南沿海地区和西南西北地区等经济发达地区；而中西部地区则由于发展不平衡、工业化城镇化程度较低等因素影响而普遍存在经济欠发达以及生态脆弱的问题。

再次土地利用结构不尽合理。从我国主要耕地分布看，东部和中部地区土地开发整理任务重、投入大；而西部和南部地区因开发潜力大仍是重点建设区和后备资源开发区，因此对西部地区新增耕地要求较高；中西部地区由于受发展条件限制，在土地利用上更多的是利用“存量”，而东部地区则是通过“增量”来补充耕地规模的不足。

最后，部分区域因缺乏保护措施、经济实力薄弱等原因致使耕地质量建设缓慢：一些城市建设项目占用大量农用地作为工业用地；生态环境保护与粮食安全、社会经济发展之间存在着不可调和的矛盾；一些地方对耕地保护不够重视，甚至存在着“种了多少”现象，有的土地管理部门甚至将其视作可以随意处置的“烫手山芋”而不予理会；一些地方政府为了经济发展和财政收入等方面的考虑而不按规定进行农用地调整并将其占补平衡转移支付到农用地上来；一些地方甚至通过“卖地”非法占用土地建设所谓的“开发区项目”和“工业园区项目”等。

3 构建耕地保护新机制的必要性和可行性分析

随着工业化和城镇化快速推进，农业劳动力向非农产业转移，农村人口大量转移进城；“两区”建设、京津冀协同发展和长江经济带发展等国家战略的实施，城镇化快速推进产生了大量农业用地需求 这些情况都要求我们必须要构建耕地保护新机制。习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“要加快构建科学合理的耕地保护制度”。这是对新形势下耕地保护工作的基本要求。构建“三条红线”和“五个管控体系”。习近平总书记在中央农村座谈会上指出：“我们要守住1.2亿hm2耕地红线，确保粮食安全，就必须严格控制人口增长和城镇扩张。” 2018年3月5日至6日在福建考察时强调：“要统筹推进农业、农村、农民问题，着力解决好‘三农’问题，促进乡村全面振兴。”

根据习近平总书记的指示精神，从中央到地方都对耕地保护工作高度重视起来。特别是党的十九大以来中央关于加强土地管理工作方面的文件层出不穷，对国土资源管理和保护提出了一系列新要求新举措：党的十九大报告指出：“要实行最严格的耕地保护制度，把1.2亿hm2农田保护好。” 习近平总书记多次就耕地保护工作作出重要指示批示，为贯彻落实习近平总书记关于“严守耕地红线”的重要指示精神，自然资源部、农业农村部、发改委、财政部、人力资源和社会保障部陆续出台了一系列关于加强耕地保护工作有关政策文件等。这些文件充分体现了党和政府对土地资源管理和保护工作高度重视、严格管控的态度和决心；同时也为构建耕地保护新机制指明了方向、提供了依据，具有较强的针对性和可操作性。

4 保障高质量耕地安全的对策建议

4.1 以经济社会可持续发展为目标，从根本上转变耕地保护思路

随着我国经济社会的发展，对土地资源提出了更高要求，必须坚持以可持续理念为指导，从根本上转变耕地保护思路。具体来说，一是要科学合理地利用土地资源，特别是要在土地利用总体规划、城乡发展规划中统筹安排耕地保护任务，统筹城乡建设用地规模布局和耕地保有量指标的分配关系。二是要正确处理好政府与市场的关系。耕地保护工作应通过市场化方式进行配置，在充分发挥政府职能的同时，充分发挥市场配置资源的决定性作用。三是要坚持耕地数量、质量和生态“三位一体”保护理念 四是要加快构建国土空间规划体系并实施好土地用途管制制度及各项配套政策的落地落实；五是要建立生态红线预警机制及相关法律法规，对破坏资源者进行严厉打击；六是要建立健全耕地保护激励机制。通过提高经济发展质量、科技进步、生态环境治理水平等措施为耕地保护工作提供保障。

4.2 以土地利用总体规划为依据，科学合理确定土地利用方向

土地利用总体规划是国土资源管理的重要依据，我国土地利用总体规划的制定应该更加科学合理，更符合实际情况，对国土资源的保护和科学配置具有指导意义。新形势下，土地利用总体规划内容应当更加丰富和完善，在坚持规划目标设定、原则和方向时要根据我国国土资源保护现状与发展趋势以及经济社会发展对耕地资源的需求，以确保耕地在未来可持续发展中的战略地位、保证耕地总量基本平衡为目标，更加重视粮食安全、可持续和生态保护等方面的内容，并充分考虑与土地利用总体规划之间的衔接。要以现有土地审批制度改革为契机进行改革完善。一方面对农用地转用实行严格审核制度，将涉及农用地转用的行政审批事项全部下放到县级人民政府；另一方面要进一步完善农用地转用相关政策。在严格保护耕地基础上合理配置建设用地指标。此外，对于建设项目用地指标进行严格控制与管理，以国家重点支持与带动地方发展为导向对部分地区进行调整和补充，鼓励农民自主选择承包经营或者其他方式流转耕地及林地、草地等农用地转用指标，也要加强农村集体土地确权登记工作的管理。

4.3 严格保护耕地资源，加强政策法规宣传，强化监督检查工作

土地资源是宝贵的资源，更是不可再生的资源。要严格按照耕地保护的政策要求，在土地利用总体规划及年度计划确定的区域内，将各项耕地保护政策措施落到实处。加强对耕地保护工作重要性、紧迫性和艰巨性的宣传力度、强化对占用耕地行为处罚措施及力度。充分利用各种媒体，采取多种形式向全社会宣传土地法律法规，提高广大人民群众对土地法律法规及其有关知识的了解，营造良好的舆论氛围。强化耕地保护监督检查工作，确保国家和地方各级人民政府对土地利用情况的真实性、合法性、合规性负责。要积极开展执法检查，严格查处违法违规占用耕地行为，保障“两个不低于”目标落地落实。

4.4 强化耕地红线意识，加强领导、落实责任

要切实加强耕地保护的组织领导，强化耕地保护工作领导，落实工作责任和考核问责机制。各级政府要将国土资源管理作为经济社会发展的重要保障措施，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。同时，要完善土地利用规划、用途管制和耕地占补平衡制度，在严格控制土地资源总量的前提下，以增加优质、高效用地为目标，保障粮食安全和重点项目用地。在具体落实中要坚持“保护第一、预防为主”和“耕地红线不动摇”的原则，建立健全长效机制。对于土地资源管理过程中出现的新问题或者新情况要及时研究解决并且建立相应的预警机制。对于各类违法违规行为要依法严厉打击，对严重破坏生态环境者要追究其法律责任。

4.5 加快生态建设，提高土地的综合开发利用水平和利用效率

加强生态建设，改善耕地生产条件。一是加强国土资源管理的法规、制度、标准体系和行政执法体系建设，完善监督机制，保障各项政策措施落到实处。二是要按照“山水林田湖草”综合治理的要求，将“山水林田湖草”综合整治与耕地保护、生态环境保护与土地整理复垦开发相结合。三是开展国土资源节约集约示范行动。鼓励支持地方政府将节约用地和提高利用效率等要求纳入经济社会发展规划中；加快发展节能环保产业，引导土地资源节约集约利用。四是加大耕地保护财政投入力度，将耕地保护和生态建设纳入政府预算，在政策上给予倾斜和支持，促进国土资源管理工作向科学化、规范化、制度化转变，使之成为政府行政管理的重要组成部分。

4.6 创新体制机制，充分发挥农民的积极性和主动性

“农”是中国的基本国情，耕地是中国农业发展、农村繁荣、农民富裕的基础。因此，我们要始终把“农”作为基本国策来贯彻落实。要创新土地利用机制，充分发挥农业土地利用和保护方式对耕地保护的积极作用。一方面，应通过制度安排来引导农民改变过去片面追求粮食产量的生产模式，在保护耕地与保障粮食安全之间寻求平衡。另一方面，应在农业土地利用与保护方面实行政府和市场双重管理模式。在土地管理上，政府应发挥积极作用：一是加大对土地利用总体规划的宏观调控力度，此外还要加快建立耕地保护补偿机制，充分调动农民保护耕地热情和积极性。

5 结语

耕地是保障我国粮食安全的第一资源，是国家粮食安全的根本。在经济方面，要高度重视耕地保护工作的重要性，切实加强耕地保护财政投入。在政治方面应继续坚持最严格的土地管理制度和耕地保护战略不动摇，进一步完善和落实耕地保护制度，使其真正发挥维护国家粮食安全和土地资源可持续利用的作用。研究新形势下如何更好地保护我国耕地资源，促进资源得到充分利用。