福建省被征地农民社会保障的现状及问题分析——以龙海市港尾镇为例

陆 斌

（厦门大学 嘉庚学院，福建 漳州 363105）

1 福建省龙海市港尾镇被征地农民社会保障现状分析

本次实地调查结果主要是向港尾镇的被征地村落进行入户调查，发放问卷总共620份，有效问卷600份，其中男性被调查者占54.7%，女性被调查者占45.3%，两者基本持平。被调查者年龄阶段分布为：未满18周岁的未成年人为3.7%，已满18周岁未满60周岁的劳动年龄阶段占76.8%，60周岁及以上养老年龄阶段为19.6%。被调查者受教育程度中等，初中及以上学历占68.5%，其中大专及以上仅占10.2%。家庭人口数主要集中在4～6人，子女数量与需赡养老人多为1～2人，所占比例分别为 75.3%与70%。

1.1 征地前后农民的生活情况变化

据调查问卷的数据整理分析可知，在龙海市港尾镇的被征地农民受访者中，认为征地后生活有了很大改善的仅占9.9%，35.3%的受访者认为自己的生活情况变得更差，31%的受访者觉得自己的生活状态几乎没有变化。通过两者相关性分析可知，土地被征用后家庭情况的变化与征地补偿政策的落实程度在置信度为0.01时呈显著正相关。相较其他因素而言，政府的征地补偿措施的落实程度对家庭的生活情况影响更为直接。据调查问卷数据统计显示，受访者被征地前40.1%主要收入为渔业、农业收入，本地打工收入与外地打工收入分别为 20.7%、19.6%，做小生意的为15.6%，而做小生意的多与水果等当地特产有关，符合港尾镇第一产业以渔业为主，农业为辅，第二产业以农副产品加工、工艺品生产为主的现况。本文主要针对从事第一产业的失地农民生活现状进行分析。渔民失去滩涂地，农民失去耕地，失去生活支柱的他们，不能自给自足，必须要另谋出路，而征地补偿就是为此提供转业资金或机会及生活保障。但目前征地后补偿措施多为一次性货币补偿，缺乏长期可持续发展，而社会保障政策和就业提供方式的滞后和短缺亦无法有效在短期内消除征地对农民的不利影响。

1.2 被征地农民社会保障项目意愿分析

首先，调查问卷的数据分析可知，大部分受访被征地农民家中有1～2个孩子，所需赡养老人亦主要集中在1～2人，随着人口老龄化的不断加剧，农民的养老负担也日益增加，在失去土地情况下如何保障自身的养老成为被征地农民迫切需求，因此土地被征用后，被征地农民最希望从政府获得社保项目是城镇养老保险，所占比例高达41.5%，城镇医疗保险仅占25%屈居第二。据受访者口述得知，他们大多已经参保医疗保险，所以征地后对医疗保障需求远不及养老迫切，但现在看病难，吃药贵，部分受访者表示想要在征地后获得更加优惠医疗保障措施。出乎意料是被征地农民对失业保险需求度，仅18.9%受访者认为其是最希望获得的社保项目。

其次，68.5%受访者认为当局提供就业帮助是十分必要的，仅3%认为不太必要，就业帮助十分有限；同时67.9%受访者反映政府在征地后没有提供任何就业帮助，那为何在上文中被征地农民并没有显示出对失业保险的迫切需求呢？笔者认为这与港尾镇的丰富教育资源与被征后的就业方向选择有关。其一，就业保障的受众多为青壮年，而港尾镇境内有厦门大学嘉庚学院、厦大附中、附小、新日幼儿园等较为优质院校，且与厦门本岛交通便利，提高了村民的受教育基础，良好的教育基础为他们提供了就业根本保障，对政府救助的依赖性相对较低。而养老保障针对的受众群体更广，且多为中老年人，教育基础普遍较差且因年龄关系对养老需求较为迫切，对政府的依赖性更强；其二，土地被征用后，29.9%的受访者选择用土地补偿金在本地做小生意，37.8%的受访者选择外出打工，选择政府安排就业只有3.8%，失业在家的则有17.8%。显然，就业保障的主要受众集中于政府安排就业和失业在家的这两个群体，可以佐证当地村民多数可自行解决就业问题，政府重点扶持失业群体即可。

2 福建省龙海市港尾镇被征地农民社会保障问题原因探析

2.1 现行政策执行以文件落实文件，政策执行力不足

无论是《福建省征地补偿和被征地农民社会保障办法》抑或是《龙海市被征地农民就业培训和社会保障试行办法》中对被征地农民的征地补偿与社会保障问题均提出了较为详尽的措施，但据问卷调查显示，绝大部分被征地农民并未享受到相关福利[1]。数据显示征地补偿政策完全没落实和落实一小部分的占55.1%，完全落实的只有8.2%，而政府又在征地后提供一些社保项目的只有35.3%，在这些项目中养老保险占39%，就业占32.1%，但这32.1%的就业保障措施并非按照上述办法完整实施的，而是实现部分，如提供就业信息和信息培训为3.2%。当地政府在政策落实过程中存在无效执行，没有履行公告上对被征地农民应尽的责任，发放应得补偿。关键问题在于上级文件仅对保障政策的大方向和原则上进行规定，地方政府在将文件内容转化成适宜当地实情的具体细则方面出现纰漏。龙海市政府根据该办法因地制宜给予具体细化，但政策执行力存在较大不足。

2.2 政策信息公布未起到相应有效作用

调查问卷数据显示，只有15.1%受访者主动向政府了解关于征地后的社会保障问题，52.3%表示没有。这表明港尾镇的被征地农民对征后社保的问题显然缺乏关注，但从此数据可知，受访者对被征地后社会保障的需求显然并不迫切，但问及征地后养老保障的必要性和政府提供就业帮助的必要性时，非常必要这一选项分别高达72.5%和68.5%。这显然是相互矛盾的，为何会出现这种困境？究其原因之一在于政府消息发布方式及咨询部门工作方式与态度有关。调查表明18.4%受访者表示想要去主动了解被征地后的社会保障相关信息，但不敢问；14.1%的受访者表示问过，但没有明确答复。这反映了一个较为严重的问题，政府相关部门在村内张贴公告便认为信息已经透明公开化，却忽略了农村的文化程度普遍偏低，专业术语不能理解的问题，即便公开仍然存在信息不对称问题。除此之外，政府对于村民的反馈意见并未重视，甚至是忽视，不利于政策执行，处理不当，易引发群体性事件不利于社会稳定。

2.3 缺乏相应监督机制

根据调查问卷统计数据，71.8%受访者表示赞成国家从土地补偿金中拿一部分参加养老保险，其中42.9%表示非常赞成，仅13.2%表示反对，该数据显示受访者对政府对养老保障资金来源的处理还是满意的。但他们选择的原因却出乎意料。在深沃村进行入户调查时，受访者大多表示征地补偿款在下发过程层层搜刮，到手金额太低，仅抵得上一年收成，还不如直接拿一部分参加保险。他们还表示村里近年来修了一排红房子，那边住的都是村干部，建议我们去那边调查。那排红房子是一排小别墅，我向一位女士说明来意和调查目的，拒绝采访，并声称该村并未征地。这说明两个问题，一是村民并不完全信任政府，认为政府对待补偿款存在盘剥现象；二是乡政府确实存在公款私用嫌疑。出现此类现象主要还是由于缺乏有效的外部监督机制，同时亦缺乏对资金运营及监督管理的明确规定造成的。

3 完善福建省龙海市港尾镇被征地农民社会保障的建议

一个政策执行要达到其既定目标，需要政策执行者合理利用各种政治资源，并建立相应组织机构充分满足政策执行过程的人事需求，并灵活运用解释、宣传、实验、协调与控制等环节确保政策正常执行的同时保障受众的接受度[2]。本文针对港尾镇征地政策落实的相关问题，从政策执行、信息反馈、执行监督三方面提出相应建议。

3.1 加强政策执行机制建设

被征地农民社会保障的政策实施存在组织机构小、工作配备人员少、专业人才缺乏、工作任务复杂繁重的现象[3]，易导致问题简单化处理、工作缺乏细致性等问题，造成工作仅落实部分甚至完全没落实的现象，使当地政府陷于政策相对完善而执行力度欠缺的窘境。为预防这种窘境，加强政策执行机制建设势在必行，只有合格的政策执行机制才能切实落实政府政策。被征地农民的社会保障政策有效执行需做到以下三点：首先，建立被征地农民社会保障政策的专项组织工作机制，下设专部分别负责养老保障、就业保障、医疗保障、最低生活保障四方面，便于集中调动指挥同时确保被征地农民社会保障政策与现行政策进行充分有效政策衔接[4]。其次，加强政策执行具体规定和工作程序标准建设，规范政策执行人员工作行为，使其按规行事、按章办事，提高执行人员工作素质的同时预防政府官员中饱私囊，侵吞补偿款项的保障资金现象。最后，强调政策执行要深入基层，不只是停留在村委会阶段，确保被征地农民本身参与到社会保障的政策执行过程，化被动接受为主动参与，更好地落实政策执行。

3.2 健全信息沟通和反馈机制

一个政策从出台到执行，再到结果反馈是一个主观符合客观过程，在理论与实际相适应的过程中势必会爆发出一些问题。因此，必须建立合理有效的政策信息沟通和反馈机制。信息共同的基础和前提是宣传，政府在进行政策公布时，不应只是张贴公告，以走形式的方式公布信息，而要关注政策宣传的有效性，为此从以下三方面着手。首先，考虑到政策对象群体是被征地农民，受到教育程度影响，对政策的理解程度可能受限，政府有必要成立一个专项咨询小组，在政策公布前后阶段时间内负责村民的答疑，并将其对政策的满意度和意见反馈给政策执行部门。其次，政策执行部门与政策制定部门要建立有效信息沟通和反馈机制，便于及时将被征地农民的意见进行反馈，做到因地制宜，合理调整政策，达成合作共赢局面，避免群体性事件的发生。最后，对于专项咨询小组，应建立村民评分系统，促使工作人员认真对待工作，避免敷衍了事。

3.3 健全责任监督机制

征地补偿款和社会保障资金等涉及大量金额，便难以避免政府官员层层盘剥，贪污腐败问题发生，为确保政策在执行过程中的合法性与有效性，并及时纠正错误，规避问题发生，提高决策目标的实现程度，健全责任监督机制是有效地解决途径之一。建立有效的责任监督机制要做到以下两方面。首先，根据政策监督主体，建立内外监督机制，相互制约。在行政内部建设监督机制，要确保监督机制的独立性与权威性，针对被征地农民社保问题，可由当地的人力资源部门和社会保障部门联合创设专项督察小组，监督结果直接对执行部门的上级部门负责。同时，利用人大、政协的政治力量，新闻的强大舆论力量，建立相应的公众监督平台，对执行过程进行有效的外部监督。其次，对监督结果和政策实施成果建立合理的奖惩机制。对于负面结果，要建立责任追究制度，根据部门小组的不同职能分工追究具体责任，按照相应规定给予不同程度的惩处，并公之于众。对于正面结果，除了负责官员记入政绩外，可以合理给予工作人员奖金奖励，并通过新闻媒体进行表扬，部门内部进行表彰，以此对执行人员进行激励，促使其执行有效性。