流动性背景下跨行政区流域水污染治理分析

韩朝阳

（锦州市生态环境保护中心 辽宁锦州 121000）

引言

目前跨行政区流域水污染治理工作迟迟无法有效开展，导致水污染治理工作无法得到落实，不利于流域内部水体质量的恢复。因此，需要分析水污染问题的成因以及现状，从多个角度探讨水污染的成因，明确责任主体，针对分析出的具体原因，展开对应的治理工作，为水污染治理提供有效且可行的实施措施，实现污水的合理排放，为水体环境的改善提供帮助[1]。

1 跨行政区流域水污染治理现状

在流域自然流动性背景下，各区域水资源存在分配不均的问题，因此需进行跨行政区域调水，以满足不同区域的用水需求[2]。在跨行政区调水的过程中，受到城市发展的负面影响，各区域水污染现象频发，为城市居民用水以及工业用水等领域带来了极大的不便。因此需要对跨行政区流域水污染现象进行针对性治理，以此改善不同区域的水体环境，为区域内的生产生活提供保障。对此，首先分析跨行政区流域水污染治理面临的困境。目前跨行政区调水的过程中水污染治理的主要阻力在于三方面，分别是治理功能、治理途径以及治理主体的局限性，具体分析以及结构图如下。

从图1 可以看出，跨行政区流域水污染治理面临困境中的治理功能包括决策下达、政策沟通以及财政扶持方面的问题。治理途径则包括立法、司法以及行政方面的问题。

图1 跨行政区流域水污染治理面临困境

1.1 治理功能碎片化

治理功能存在水污染治理功能碎片化的问题，即治理功能无法有效集中。从发挥治理功能的主体来看，承担跨行政区流域水污染治理的主要责任方是各区域的政府。政府可具体发挥的功能有三个方面，分别是决策下达、政策沟通以及财政扶持。在决策下达方面，由于各行政区域的政府内部下分的职责存在差异，因此不同的区政府对于水污染治理的职责划分主体也存在不同，某些政府成立了专门的水利部门，可针对化处理水污染问题，而某些政府缺乏专业化的水利决策部门[3]。面对跨行政区水污染问题，不同的区政府往往会提出不同的治理意见以及治理措施，导致无法形成统一的政府决策[4]。而上下级政府之间则以上级政府对下级政府单方面下达的命令为主，缺乏下级政府对上级政府的有效反馈，导致实际水体污染情况无法准确地反映到上级政府，从而使上级政府错误地判断水污染现状，无法提出较为科学的治水策略。在财政扶持方面，由于水污染治理本身需要投入大量的财力，一般情况下该项费用由中央政府进行拨款。然而，在跨行政区调水的背景下，除了中央政府的统一财政支持以外，各下级政府也需要在水污染治理方面投入相应的财政资金。不同的下级政府对于水污染投入的财政资金数目也存在差异，通常情况下，水污染治理的财政拨款与该地区的经济发展水平有着直接的联系。这就导致经济发展情况比较差的地区无法投入与经济发达地区相同量级的财政资金进行水污染治理，各流域之间的财政资金投入比例失衡，无法满足整条河段的水污染治理需求[5]。

1.2 治理途径分离化

在治理途径方面，跨行政区域水污染治理的主要途径包括三方面，分别是立法治理途径、司法治理途径和行政治理途径。其中，立法治理途径指的是各行政区域政府按照国家的既有法律，结合当地实际水体污染情况，出台相应的法律与政策，以此为水污染治理提供立法保障。然而，在目前各区域的水污染治理过程中，针对细分区域水污染治理的相关政策与法律还较少，导致区政府在治理时无法可依，对于突发情况的应对能力较弱。司法途径指的是通过法院或检察院等司法机关，有效监督政府治理水污染的过程，以此提高治理效果，加快治理进度。然而在实际治理的过程中，司法部分对政府行为的监督较少，由此导致政府部分部门的职能约束力较小，存在贪污腐败、渎职或滥用职权、不作为等不良现象，不利于跨行政区域水污染治理手段的落实[6]。行政途径指的是区域政府行使自身的行政职权，采取与水污染现状相关的治理措施，并且规范化治理。但是由于不同区域政府的行政职权分布情况存在差异，行政职权无法得到集中化处理，导致针对某一项水污染治理问题的行政职能无法充分行使，严重影响水污染治理效果[7]。

1.3 治理主体单一化

在治理主体方面，目前跨行政区域水污染治理仅依靠政府内部水利工程相关部门这一个主体，存在着主体单一化的问题。而跨行政区域的水体污染治理通常是一项较为浩大的工程，其涉及到的部门以及细分的具体职责需要多方主体进行承担。如果政府仅依靠单一部门主体承担整条流域的水体污染治理工作，将会导致治理效率降低，政府无法发挥治理功能的最大化。另一方面则是治理主体与主体之间的分离化，由于各个治理主体之间的立场不同，因此在治理过程中难免会产生利益冲突，从而导致治理主体无法以一致的步调完成治理工作，治理主体的协调性也会因此受到影响[8]。

综上所述，在流域自然流动背景下，跨行政区域水污染治理目前遇到的阻力主要来自政府治理功能的碎片化、治理途径分离化以及治理主体单一化。

2 跨行政区流域水污染治理现状原因分析

针对上述分析得到的跨行政区流域水污染治理面临的主要阻力，分析该阻力形成的具体原因。目前导致跨行政区流域水污染治理存在困难的具体原因主要来自不同的主体，包括政府、企业以及社会组织，这三种主体均在功能发挥上存在着突出问题，包括政府治理成效不高、企业治理能动性不足以及社会组织治理积极性较低[9]。

2.1 政府治理成效不高

首先在政府治理成效方面，从宏观的角度来看，生态环境的边界本身就较为模糊且具备公共性，这就导致部分政府在生态环境利用方面容易仅考虑利益问题而不考虑长久的发展问题。换言之，部分政府存在只想利用水体环境维持经济增长，却不愿在水体发生污染后承担对应的治理责任。部分政府美其名曰是为了维护自身区域的经济发展与居民生活水平，实际上只是为了逃避生态保护责任。由于水体治理工程的时间周期较长，导致整条流域的治理需较长的时间，要通过长时间的治理实现水体的改善，但是治理效果见效慢，政府不愿长时间坚持。各个政府个体之间总在幻想搭乘其他政府治理的便车，减少治理资金的投入，还能共享治理成果，因此导致政府个体之间互相推卸责任，不愿进行合作治理。从微观的角度来看，部分区域的政府在治理工作方面成立了专门的专家领导小组，以此满足跨区域治理需求。而这种临时成立的专家领导小组，虽然可以针对突发的水体治理问题提供科学的建议以及治理策略，但是具有临时性，从长期来看，依然无法满足跨区域的治水需求。且专家领导小组主要发挥的是建议作用，实际的治理工作还要依靠当地的水利部门进行落实。再加上水体污染治理工作的长期性，导致临时成立的专家领导治理小组无法保持稳定性，其会随着治理工作各个阶段的进展而产生变动，对于治理工作的作用也会越来越小。同时，专家领导治理小组往往是由不同领域的专家以及领导组成，职责规划不明确，权力无法得到有效的集中，存在着无人管理或多项管理的弊端，无法有效地协调治理功能。

2.2 企业治理能动性低

在企业治理能动性方面，由于企业属于盈利组织，而水体污染治理这项工作对于企业本身是一项高产出低回报的事情，企业的经济投入得不到相应的收益，这就降低了企业在水体污染治理方面的能动性。甚至部分企业将水体污染治理工作视为压力，选择逃避水体污染治理工作，不愿承担社会责任。此外，在企业发展的过程中，也有部分企业存在以环境效益换取经济效益的情况，从而给水体污染治理工作增添了更大的压力。受市场因素的影响，企业一切经济活动的出发点都是维护自身经济利益，而目前企业经济下行，在经济利益已经受损的情况下，绝大多数企业不愿在水体污染治理方面投入额外的经济成本，这种缺乏激励性的行为在某些方面也不利于水污染治理工作的展开。同时，部分农业企业没有认识到水体污染的严重性以及水污染治理的必要性，导致在治理观念层面也为水污染治理带来了很大阻力。

2.3 社会组织积极性低

在社会组织积极性方面，由于社会组织通常是由民间自发组成的，缺乏统一的管理以及职责划分。因此社会组织在进行水体污染治理工作时，无法像政府或者企业一样以明确的职责和较高的效率开展治理工作。这就导致社会组织在参与水体污染治理的过程中，通常会出现治理工作无序混乱的情况。由于缺乏权威机构对社会组织的统一规划与领导，导致社会组织的积极性不高，再加上在水体污染治理的过程中，发挥主导作用的仍然是政府部分，这就会使社会组织的积极性被极大地打压。同时，社会组织在成立的过程中，通常缺乏统一的成立标准，使得部分社会治水组织的准入门槛较高，将一些愿意投入到水体污染治理工作中的民众拒之门外，影响了社会治水组织规模的发展与壮大。社会治水组织在进行水体污染治理工作的过程中，需要依附政府，但是目前合作机制不够健全，政府号召力低无法形成治理合力。此外，社会组织缺乏专业性人才，无法科学地开展水污染防治工作，加之组织的内部规章制度也不够健全，不利于治理效率的提升。

3 跨行政区流域水污染治理对策

在具体分析跨行政区流域水污染治理遇到的困境以及形成原因后，结合水污染治理的目标与需求，提出了以下的治理对策，具体包括政策性治理、污染源治理以及河道治理。

3.1 政策性治理

流域自然流动性背景下，跨行政区流域水污染治理的总体思路应该以分区治理为原则，有效修复整条流域的水质，从而对生态恢复做出贡献。在政策性措施中，各级政府以及市级县级等相关治水部门，需要发挥政府的主导性作用，从整条流域的治理工作出发，根据流域内部不同区域的经济发展情况以及水体污染情况，提出针对性的政策与措施，将治理工作落到实处，在水污染治理工作中发挥龙头作用。除此之外，政府还需要提高流域内的监管能力，成立相关的监管部门，监督治理行为。具体而言可开展污染源排查工作，逐一排查流域内部可能的污染源，得到污染源名单，根据名单上的内容进行巡查，以此实现源头治理。同时，政府在实际治理的过程中也可借助大众媒体，与大众舆论形成监督合力，保证治理行为规范化，共享治理信息，提高治理工作的透明度。在执法方面，政府可出台相关的水污染处罚制度，针对不同程度的水污染行为，进行相应的处罚，以污染较为严重的工业企业为主要监督重点，开展超标排污处罚行为，轻则罚款重则吊销营业执照，以此对企业的污染行为进行规范。除了出台相关的处罚制度之外，政府还需加大不同流域不同河段的监督工作，对全流域水体情况进行分段排查与监督，通过定期对不同河段的水体质量进行检测，为全流域的水体质量提供保障，并且分级向上汇报，形成工作监督效应。对此，政府还可建立专人巡管制度，通过选拔专业人才，参与水体保护相关的执法工作，保证水体污染治理工作的有效落实，对非法砍树、滥用植被、私自排污等违法行为进行严厉打击，将政府的水污染立法内容落实到每一处。

3.2 污染源治理

在污染源治理方面，主要包括工业污染源治理、生活污染源治理两方面。政府应全面排查工业污染源，对于违规建设、生产水准不达标的项目进行合理取缔，停工处理产生较大水污染的工业项目。保证相关工业企业的废水要经过专门的污水处理系统过滤，且过滤后的废水达到国家排放标准后才允许排放，对于不达标排放行为进行严厉打击。在生活污染源治理方面，政府可以通过加强城市或乡村的地下水排污工程建设，提高城镇处理污水的效率，以此降低污水对周边环境的负面影响。在技术方面，采用专门的技术处理手段处理生活污水，例如脱氮除磷处理污水，以此提高污水的净度，通过采用污水利用工程，将生活污水进行循环利用，从而减少生活污水的排放总量，促进流域内水资源的高效利用。对于农村产生的生活污水，通过建设村庄污水处理设施，提高设备的排污能力，以此提高污水处理效率。除此之外还可以集中转运处理农村产生的垃圾，通过统一处理生活垃圾，规避垃圾沿河倾倒的现象，在根源上控制住污水的生成。对于养殖产业较为发达的村庄，通过在养殖场附近安装粪便污水处理设备，将粪便污水进行处理后投放到农田，为农田提供养分，在促进种植业发展的同时也能有效实现农村污水的科学循环利用，提高农村的经济效益。对于畜牧业较为发达的地区，可通过开发“畜牧-种植”的发展模式，将畜牧业产生的动物粪便提供给附近的种植农户，提高畜牧业污染物的利用率。同时对养殖农户进行宣传教育，提高农户的环保意识，从思想层面推动水污染治理的发展，此外还可培训农户开展生态化养殖，以此减少对环境的负面影响。

3.3 河道治理

河道治理需要坚持沿线治理的原则，修复河道基底，提高河道的净水能力，同时沿线清理河道的生活垃圾，以减少污染源。在河道疏浚的过程中，坚持生态恢复的理念，以恢复河道生命力为治理目标，通过在河道的不同地段设置净水处理设施，帮助河道自净，提高流域内的水质。采用分区治理的方式，按照行政区域划分整条河流的治理工作，将治理责任落实到不同的主体上，健全治理管理机制，形成责任清单等工作体系，保证河道疏浚工作落到实处。除河道疏浚以外，还需重视水源涵养工作。通过采用退耕还林、植树造林等方式，提高流域内部的植被覆盖率，提高土壤水源涵养的能力。在水源涵养区域内建设隔离防护区，保证涵养工作不会受到人为的破坏，为流域内水源水质的提升提供有效保障。

结语

本文提出在流域自然流动性背景下对跨行政区流域水污染治理现状进行分析与研究，通过分析目前跨流域水污染治理面临的困境和阻力，明确了阻碍水污染治理工作的主要原因，根据具体成因提出了针对性的解决对策，有利于推动跨行政区流域水污染治理工作的进行。在今后的研究工作中，还需深入研究污染源的具体治理方式。