水保典型建管方式综合影响分析

王建宏

（林州市水利局，河南 林州 456550）

1 林州水保概况

林州市全市南北长74 km，东西宽29.40 km，总面积2 046 km2，总人口116万，辖16个镇和4个办事处1个国家级经济技术开发区。建国初期，林州市原有水土流失面积1 800 km2，占土地总面积的88%。2020 年，全市生产总值560 亿元，增长4.60%；一般公共预算收入33.30 亿元，增长10.10%；居民人均可支配收入28 086元，增长3.60%；固定资产投资116.30亿元，增长3.40%。①地形地貌。林州市地处山区，有中山、低山、丘陵和盆地4 种地貌类型。②气象气候。林州属暖温带半湿润大陆性季风气候，具有冬长寒冷雨雪少，春短干旱风日多，夏季炎热雨集中，秋季晴和日照长的特点。多年平均降水量为635.50 mm，多年平均蒸发量1 012 mm。全年最多风向为东南风，最大风力11 级，平均风速2.15 m/s，最大瞬时风速22 m/s。年平均气温为13.10℃，年平均日照2 480 h，无霜期227 d。③水文。林州境内4条河流除浊漳河水源较充沛外，其余均系季节性河流；以降雨补给为主的地下水相对贫乏。④土壤植被。有褐土、潮土、棕壤、山地草甸土、水稻土等5个土类，其中褐土面积最大、分布最广。林州植被以暖温带落叶林为主，并有常绿针叶混交林分布。营造水土保持林树种主要选择耐干旱瘠薄的侧柏、油松和乡土树种黄连木、五角枫、刺槐、臭椿等。目前，林州市林地面积11 400 hm2（合171万亩），其中森林面积8 226.67 hm2（124 万亩），森林覆盖率29.50%。湿地保护面积1 667.99 hm2，湿地保护率46.68%。

2 林州水保典型建管方式实践特征

2.1 最终分散经营主导的建管方式

形成于20世纪90年代的分散经营主导理念至今仍普遍采用于水保建管方式中，占工程总数的60%以上。该类治理工程主要由村集体筹建或国家投资村集体投劳修建，产权归村集体所有。水保林经济林由村集体提供树苗，村民投劳建设，建成后水保工程采取分散承包管理的形式，作为口粮田或责任田由原农户使用。村委会与承包户签定承包目标责任状，统一制定各项工程管理制度和激励政策，调动村民进行后期投入，做好工程管理维护。

该运行管理方式是一种比较传统、最早采用的管理形式，也是一定历史条件下的产物，易于操作、易于取得平衡而为大多数人所接受。但是由于责、权、利关系不明确，建、管、护脱节，易导致有人使用无人维护的现象。在确定使用权的同时没有明确使用人应尽的义务。最终分散经营主导的建管方式因受治理管护面积太小以及难易产生规模效益而无法调动经营开发积极性。

2.2 专业队经营管理主导的建管方式

这种方式实质上是集体统一管理，在已建工程中占30%左右。它的优势在于群众容易参与投工，依靠乡镇集体组织的经济实力有益于保证规划、施工和验收质量；后续管理措施更能及时到位；生态基础设施得到有力重视保护，又易于发挥集体规模效益。

任村小流域坚持因地制宜，科学规划，加大生态建设，注重小型集雨节灌工程。专业队管护人员由15 人组成，吃住在山上。制定了比较完善的规章制度。目前，流域内已建成有地方特色的“大红袍”花椒20 hm2，核桃13.33 hm2，蓄水池43 座，旱井水窖20眼，增加容水8 000 m3，修通了流域内道路6 km。效益要好于分散管理方式。但是,因专业队经营管理方式对小流域治理的所有权、使用权和经济效益最终都难以主导，以致管理水平长期低下。相比之下，与其同年实施治理的任村前峪治理工程的经济林已经挂果产生经济效益时，任村小流域治理区当时还处于投入建设阶段。

该管理方式具有投入强度大、进度快和相对于分散管理一般来说有较好效益的优点，但其缺点是村专业队管理人员待遇与工程利益不挂钩，管理维护积极性没有调动起来，后期维护管理若跟不上，则难易保证小流域治理规划、管理、经营和效益等稳定、协调发展。尤其是管护人员工资福利并不与小流域治理经济效益产生实质性的直接挂钩，进而导致管护人员的工作积极性和责任感都难于完全有效调动。总体来讲，该方式较利于保证工程的生态效益，经济效益多数情况下仍得不到保证。

2.3 个体或私人经济组织承包治理、管理和经营

运用该方式管理的工程在已建工程中占10%左右。个体承包的组织形式和操作过程中往往有政府和水利业务部门参与，进行公开竞争。个体承包治理实施过程中，在本村村民可优先承包的前提下，集体成员、企业或其他社会团体也可积极参与；承包金可在承包期（30年以上）一次性支付或分期支付。

1996 年，村民李贵山以每年1 800 元的承包费，承包期30年承包了该村约46.67 hm2的雪郊沟。水利部门为其提供国债资金4万元，茶店信用社提供贷款5万元。目前，李贵山已经多方筹集投入资金40 余万元，在雪郊沟内垒岸壑9 000 m，挖鱼鳞坑3万个，建蓄水池2个，可蓄水700 m3，旱井水窖2眼，可容水50 m3，挖1 500 m长的截流沟；在栽植10万棵柏树水保生态林的基础上，大力持续种植抚育以1.20万棵花椒树、2 000棵杜仲及6 000余棵的冬桃、李、杏和核桃等果树为主导的经果林，并配套实施酸枣嫁接大枣5.10万棵，修建环山公路3 km，盖管理房3间，埋设输水管道1 500 m，年经济效益可达10万元，成为个体承包治理经营的典型代表。

受承包双方责权利更为明确细致的确权划分约束，承包方在全面荒山治理及日常维护的同时，拥有更多的自主权。采用这种方式有利于进一步落实责任，并且操作过程具有更好的透明性和竞争性，责权利更加明确，还可以筹集到更多的民间资金参与到水保治理中来。这种方式更规范更符合法律和市场经济的要求，更能体现所承包项目的真实价值。个体承包方式存在的问题是，因治理工程不仅包括治理水土流失本身，为了在治理的同时进行开发，还必须投资建设道路、水、电等本应该有集体投资修建的工程，资金负担必然较重。如果没有外部政策、资金扶持，将制约治理的进度和经营效益。

3 水土保持典型建管方式对水土流失治理的影响

近年来的相关研究表明，林州水土保持典型建管方式对水土流失治理规划、进度、投入和效益等方面的影响，凸显了农村税费改革后水保项目建设管理体制问题的基本特征。

3.1 治理规划建设标准的影响

3.1.1 分散经营建管方式的影响

农户对这种建管方式下的经济效益预期较低。建成后的责权利关系模糊，形不成有效的制约机制，后期维护投资没有保障。尤其是后期建设中水、电及路的投资会牵涉到很难达成统一意见的多个农户时，间接地挫伤了农户经营管理的积极性。

3.1.2 专业队经营管理方式对治理规划建设标准的影响

专业队经营管理方式下集体组织拥有管理权和使用权，有利于完善后期建设的投工、投劳机制，也更有利于工程质量维护和经营管理水平提高。但是，由于村集体经济实力很有限，工程建设中对小流域治理规划布局和建设质量难以保障，建成后也很少会有计划、有针对性地维护或新建、扩建。

3.1.3 个体户承包经营主导的建管方式影响

个体承包经营主导的建管方式以经济效益为目标实施合理规划，科学安排水、电、路及管理制度等生产经营条件。

个体户李贵山就曾在承包前对雪郊沟小流域展开实地调研，并特聘水保知名专家或学者进驻小流域长期帮助谋划指导，最终形成有计划、有针对性的科学实施方案。该流域在治理中首先从建设基础设施开始，路通、电通、水源通，然后整理梯田、栽树，一切都有条不紊的进行。如今雪郊沟内已经完全改变了模样，满沟整齐排列的梨树，几间管理房隐隐显露出来，犹如世外桃源。

3.2 治理投入的影响

3.2.1 分散经营投入影响

在集体投资治理荒山（沟）分散经营方式下，群众只能被动的投入有限劳力，只是被动配合的角色，对投资数量和效率起决定作用影响的主要是村集体。农村税费改革后，水保工程建设原有的筹资投劳方式和性质发生了明显变化。取消两工、改革村提留征收使用办法，从客观上削弱了水土流失治理工程的投资投劳，给工程建设投入造成一定负面影响。又由于分散经营管理的工程面积、规模太小，各农户无法统一协调进行维护投入。

3.2.2 专业队经营管理投入影响

集体治理专业队管理方式在工程建设期投入情况与前一种方式基本相同，目前也受到农村税费改革的较大影响。由于工程本质上仍属集体管理，较个人有较强的经济实力，在投入上较能得到保证。建设维护由专业队投工建设，比分散经营更具有可操作性。但这种方式容易造成“大家都该管，大家都不管”的局面。有的工程维修任务已经迫在眉睫，由于大多数人采取“事不关己高高挂起”的态度，致使工程无人维护，工程本身和经济、生态效益都加速衰减，失去水土保持功能。

3.2.3 个体承包经营投入影响

承包人预期的经济利益等目标，促使小流域治理扩大经营规模，提高经济效益，减少不必要的支出费用，又要想方设法使每一分钱都发挥效益，尽量使投入产出比最优。特别是避免了税费改革对水土流失治理的暂时不利影响。

个人承包人李贵山在雪郊沟治理已经投入40万元的情况下，仍增资新、改、扩建。计划投资购买二级水泵一台，修建一座二级提灌站，埋设地埋管道600 m，建喷滴灌10 hm2，架设电线2 km。这种建管方式与前两种形成了鲜明对比。

3.3 影响小流域治理经营开发思路及运维的分析

小流域治理经营开发思路和运维受三种建管方式影响体现最大的特征。农户分散经营建管方式仍属传统的小农经济模式，各户经营建管规模受限，自身难易发展规模经济，分散所有理念固化着已有权益导致无法大面积联合经营，最终所能获得的利益是很有限并且没有保障的；专业队经营建管方式的收益基本固定，缺乏利益激励机制，无法普遍提高经营积极性。这两种建管方式都不会从根本上带动农民考虑如何治理、如何经营以及经营思路调整等问题。小流域治理趋向于仅仅求稳定、难求发展壮大的停滞状态。

个体承包经营建管方式的承包者坚持小流域治理只是整体经营迈出了第一步，关键还是要不断谋求发展思路，通过好好经营实现目标收益。承包者要注重研究市场供求规律，跟上市场转瞬即逝的步伐，利用各种有利时机不断开拓市场。另外，承包经营方式还突出显现出个体承包决策快捷灵活的特色。

承包经营对小流域治理运维也具有十分明显的优势。分散管理中农民的注意力不在水保工程管理维护的投入上，往往达不到设计年限工程就因报废而失去水保功能。专业队建管方式受村集体经济实力有限影响，无力承担、不愿承担或受“一事一议”制度制约难以按时进行。个体承包经营建管方式则能刚好避免上述经营发展中的根本问题，承包户通过维护水保工程来持续延长使用寿命，同时也会想方设法投入资金进一步通过新、改和扩建方式不断扩大经营规模。调查统计表明，承包经营建管方式下的工程完好率均在95%以上，并且在治理工程现场建设有兼具管理者生活、仓储及管理功能的管理房，还制定有完善的管理制度。

3.4 治理效益的影响

3.4.1 分散经营效益影响

农户分散经营理念主导下，生产经营注意力转移，水保工程管理经营只能沿着典型的小农经济道路发展。工程损毁得不到修复，大大缩短了发挥效益的周期，降低应有效益。采用这种建管方式的工程平均效益期10 年，每亩年均效益约310元，在调查的所有工程中属于偏低水平。

3.4.2 专业队经营效益影响

专业队经营方式下，工程具有一定规模，相对分散经营可以产生规模效益，维护管理也有一定保障。发挥效益期一般达15-20年。但由于专业队、基层领导人与工程利益无直接利益关系，小流域治理专业队建管方式年均效益约6 750元/hm2，比分散经营方式略高。

3.4.3 个体承包经营效益影响

农户个体承包经营建管方式主导下，小流域治理是其实现经济收入目标的主要途径。农户承包人乐于建设、维护好工程，以期发挥更大效益，获得更大经济利益，同时也取得更好的生态效益、社会效益。

4 典型建管方式综合影响的比较分析

通过以上比较分析可以看出，个体承包治理比前两种建管方式在各方面都具有十分明显的优势，更有利于水保工程长期稳定高效运行，对于工程规划、进度、质量、管理和效益等方面可起到统一和协调的作用，利于相互促进，形成良性发展。还可以充分引导、调动农民主动投入水保工程建设的积极性，发挥广大农民群众的主动性和创造性。就林州市的当前情况来看，在水土流失严重、治理任务大、资金投入不足的形势下，吸引广大群众承包治理荒山荒沟，主动投身到水土流失治理工作中来，具有重大的现实意义。通过广泛宣传，充分调动群众的生产积极性和主观能动性，吸引大量人力和社会闲散资金参与到水土流失治理上来，可使群众得到经济效益的同时，国家和社会得到生态效益。

需要指出的是，基层组织在推动承包治理小流域工作中,对不同条件的荒山（沟）应区别对待。对原有条件较好的荒山，可以采取拍卖、承包的方式出让使用权，承包金可以采取一次性交清或分年交纳的办法。对原有条件较差，经过投入资金治理可以获得一定效益，而且生态效益比较大的荒山，要采取免交承包费的方式，鼓励农户积极治理。对条件恶劣，治理难度比较大，且治理后产生的生态效益、社会效益比较大的，不仅要免收承包费，而且还要在政策上给予优惠，在经济上给予承包户补助扶持，从而使全市的水土流失区域都得到及时治理。

5 结语

在全面认识林州水保概况的基础上，充分调研林州县域水保生态建设现状，着重分析三种典型建管方式的林州特色，深入研究各个方式针对小流域治理的规划建设标准、投入、效益、治理经营思路和工程运维等方面的影响，进而探索水土流失治理的建设管理体制机制规律，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。