智慧养老视域下构建养老服务体系的金融支持研究——以广东省肇庆市为例

唐珊珊

(广东工商职业技术大学 广东肇庆 526000)

1 引言

当前，我国正加速迈入老龄化社会，数量庞大的老年群体和老年人口的快速增长催生出大量社会问题，因此如何解决养老问题已经升级成为我国政府改善民生的首要任务。早在2019年，李克强总理做政府工作报告时就明确指出需要进一步完善社会保障制度和政策，推进多层次养老保障体系建设[1]。

在我国，居家养老、社区养老和机构养老是当前最主要的三种养老模式。随着国民生活水平的普遍提高，老年人对养老服务有着更高层次的需求。目前的居家养老服务多以日间照料为主，提供的服务项目少，难以满足老年人多样化及特殊性的个性化需求。而社区养老的设施简陋，养老服务水平低，机构养老中公办机构一床难求，私立机构费用过高。可见，养老服务资源在质和量上的社会供需矛盾日益凸显，在这种背景下，由传统养老向智慧养老进行迭代升级已成为目前重点研究的问题[2]。在2017年国家就针对智慧健康养老产业发展做出计划指示，要建成覆盖全生命周期的智慧健康养老产业体系[3]。此政策一经颁布，标志着我国智慧养老局面已经全面开启。

目前广东肇庆的老龄化问题越来越严峻，根据统计显示，截至2021年6月，肇庆户籍年龄在60岁及以上的老年人口数量达72.8万，占全市老年人口总数的15.92%。根据国际10%的标准定义老龄化，肇庆已经步入了老龄化。为有效应对养老的严峻形势，肇庆市政府正积极加快养老服务体系建设。从2018年5月就积极开展筹备当地智慧养老服务平台的调研工作，2019年创办了四会市智慧养老服务平台，是肇庆市第一个由政府主导建设的养老服务平台。目前，肇庆市正处于智慧养老的探索阶段，致力于发展智慧养老，融合政府与市场各界力量，优化配置各项资源，共同参与构建可持续的养老服务体系。

但在养老体系的构建当中，金融服务业如何发挥资金融通和经济中枢作用，如何根据养老服务业体系建设中的金融支持需求，探索及优化养老金融支持机制是当前社会所面临的共同问题。开发新型养老金融产品，探索智慧养老服务模式，对构建当地养老体系来讲，既是现实的迫切需要，又有着重要的借鉴价值。

2 肇庆市养老服务体系构建发展历程

2014年以来，肇庆市陆续出台了《肇庆市加快发展养老服务业实施方案》《肇庆市2014年“农村幸福院”项目实施方案》等一系列政策举措，用于发展养老服务事业。据统计，2015年肇庆市累计投入3.05亿元资金用于养老服务体系的建设和发展。

“十三五”期间，肇庆市委市政府加大力度，全力推动养老服务的发展，将养老服务体系建设作为政府保障和改善民生的重要举措。2016年上半年，肇庆市在养老服务体系建设上加大了资金投入。

为贯彻落实省政府加快推进养老服务发展的精神，2021年10月肇庆市政府印发《肇庆市加快推进养老服务发展实施方案》的通知，指出要不断鼓励社会各界资本积极投入社会养老领域，激活养老服务市场，推进养老服务供给侧结构性改革，促进养老服务多种业态发展。

肇庆市政府意识到在养老服务体系建设中，要注重提高养老服务质量，注重养老服务供需的平衡，发展智慧养老是大势所趋。肇府办〔2020〕15号通知中指出，鼓励各地探索发展智慧养老，建立老年人服务需求大数据库和服务供应网络，形成“互联网+养老”的智能化服务模式[4]。此外还将加快出台《肇庆市养老服务设施专项规划(2021—2035年)》，致力于完成“城乡覆盖、功能完善、保障基本、服务多元、监管到位的‘大养老’服务体系”[5]建设总目标。

3 肇庆养老服务体系建设的金融供给现状

3.1 基本养老保险制度基本覆盖，保障水平有所提高

目前，肇庆市养老保障制度已基本构建起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的养老保障体系。截至2021年末，全市社会保障卡常住人口发卡数为387.1万，常住人口发卡率为92.2%，全市参加城镇职工养老保险(含离退休)达85.13万人，城乡居民基本养老保险163.59万人。

当前基本养老保险在征缴方面，覆盖范围扩大，保障水平及财政补贴的标准不断提高。符合领取养老保险的居民人数也不断增加，从2015年的47.5万人增加到了2020年的57.75万人，如图1所示。支付待遇也有所提高，全年平均基本养老金从2015年的97.5元/人/月到2020年的185.05 元/人/月。

图1 2015—2020年肇庆市城乡居民符合领取基本养老保险人数(单位：万人)

但需要注意的是，随着社会保障制度的不断健全，养老金支出在快速增长，养老基金滚存的结余会随着当期负数的结余拉大资金缺口，造成养老基金收支压力进一步加大。截至2021年底，城镇职工基本养老保险基金总收入约136.29亿元，基金总支出143.12亿元，当期结余呈现负数为-68，312万元，滚存结余314，703万元。城乡居民基本养老保险基金总收入15.26亿元，基金总支出12.70亿元，滚存结余273，289万元(见图2)。

图2 2013—2021肇庆市城乡居民基本养老保险基金支出水平(单位：万元)

3.2 资金投资上以政府为主，对财政资金依赖性大

在构建肇庆市养老服务体系的资金支持方面，政府的财政处于主导地位，不论是资金统筹、土地供应还是税费安排都不同程度地引导和扶持养老产业的发展，助力养老体系的不断健全。

(1)在政府财政资金方面，2015年肇庆政府全面启动“银龄安康行动”，政府加大资金投入，安排财政性资金用于养老服务体系的建设。2016—2018年，当地政府投入到建设养老服务体系上的资金达7.31亿元。从2021年起，用于购买养老服务的资金必须纳入养老体系建设资金的统筹范围内。同时至少拿出社会福利事业的彩票公益金55%的部分用于扶持养老服务的发展。

(2)在土地供应政策上，2015年印发的《肇庆市加快发展养老服务业实施方案》中指出，在进行城市规划时，要按照每人平均用地0.1～0.3m2的标准规划配套养老服务设施建设。在用地合法规范、环保的前提下，将公益性用地调整为养老服务设施建设用地。

(3)在税费政策上，给予养老机构一定的税费优惠及补贴。对于增值税、企业所得税及不动产登记费等方面享受税收优惠。养老机构不管是公办、民营或公建民营性质，同等享受政府给予的运营补贴，而运营补贴的发放视具体情况而定，主要参考因素包括老年人的健康状况、养老服务机构的等级以及在医疗服务方面的能力等。经调查，目前在肇庆地区凡符合政策补贴条件的民办性质养老机构，床位建设给予5000元/张的补贴，医养结合示范点(养老机构)给予10万元的补助。

3.3 社会投资主体参与有所增加

截至2022年4月，肇庆市已建成提供老年人住宿的养老机构125家，其中民办30家，公办77家，公建民营18家。能提供社会养老床位总数达9644张，如表1所示。

表1 肇庆市养老机构汇总

目前肇庆市提供养老服务的企业多以中小企业为主，企业规模小，处于发展初期，实力相对较弱。而养老项目具有投资大、周期长、盈利难等特点，目前的融资渠道以自有资金和政府补贴为主。肇庆市虽然地处珠三角地区，但整体仍属欠发达地区，财政支出超过七成用于保工资、保运转、保底线民生，此外还需保障债务还本付息支出等。因此在肇庆养老工作上财政支持面临的压力巨大。所以单纯依靠财政支持并不能从根本上解决养老服务体系构建的资金缺口问题。

而金融类企业对养老体系的支持作用目前基本处于空白状态。而且在政策层面上缺乏有效的激励与引导，银行贷款十分有限。对养老服务的支持目前多以政策性银行为主，商业银行在养老领域方面的投入也仅限于完善硬件配置、提供金融助老等服务，资金融通的作用还有待进一步发挥。对保险公司而言，在养老产业投融资方面正处于前期探索阶段，缺乏具体的支持措施，保险资金对养老服务体系的支持也是微乎其微。

3.4 适老金融产品缺乏吸引力

目前已有不少银行、保险公司等金融机构正在加大产品创新力度，但仍处在一个不够规范的状态。有些产品在名义上属于养老产品，却无实质上的养老服务，在客户准入门槛、受众群体、产品开发设计等方面与其他理财产品雷同，产品针对性不强。市场上目前在售的养老理财产品在资产标的上大都集中在流动性高、期限较短的固定收益类型资产，与现有普通理财产品同质。这些养老理财产品不具备特色，收益率也缺乏竞争力，对老年人并不能形成足够的吸引力。

4 智慧养老服务体系的金融支持路径

4.1 继续加强政府引导养老金融，推动“智慧养老”建设

目前肇庆市以居家养老模式为主，另辅以社区养老和机构养老。这些养老模式提供的养老服务供给都比较单一，已经无法满足老年人对养老服务更高层次的需求。政府应牵头使用财政补助经费建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次智能化市级养老服务管理信息系统[6]。构建“互联网+”的智能养老服务模式。整合线上线下服务资源，如医疗、家政与养老等资源，促进养老服务公共信息资源向各类养老服务机构和研发企业开放共享[7]，实现养老模式多元化的服务供给，有利于改善目前社会保障体系制度碎片化的现象，促进财政补贴资金的养老效用发挥到最大。

4.2 积极创新养老融资渠道

鼓励国有资本、社会资本等积极参与养老产业的发展。一方面，金融机构要适当承担一定的社会责任，参与到对老龄社会福利事业的支持上。在对信贷政策上，可以适当对养老服务机构放宽授信条件。并通过建立授信审批、信用评级、客户准入和利率定价制度，为养老服务业提供差异化信贷支持[8]，并给予一定的利率优惠。对于养老机构投融资方面，可以尝试更多的融资方式，如资产抵押融资、应收账款质押贷款等。

另一方面，支持保险资金投资参与养老产业，拓宽养老资金的筹资渠道，增加资金的有效供给。支持政府性融资担保类公司为养老机构和社会组织提供多种形式的贷款担保服务[9]。支持资金实力较为雄厚的养老企业参与资本市场，扩大直接融资规模。当然，通过建立慈善信托，开展养老服务类慈善项目也是可供选择的丰富养老资金来源的方式之一。

4.3 创新开发适老理财产品

除了对养老产业的投融资外，金融机构要加大力度开发个人养老产品。当前在市面上销售的老年人金融产品多为安稳债券和货币市场基金，产品种类单一，养老金融产品的市场还有待挖掘。在当前政府大力扶持养老产业发展的政策红利背景下，金融机构应充分发挥自身优势，创新各类老龄理财产品，为老年入定制专属的金融服务和产品，从而为养老资产增创多种保值增值服务。

银行方面，目前银行存款是老年人养老金投资的主要渠道之一，可以开发提供差异化的储蓄型理财产品，如储蓄+医疗保险相结合、储蓄+家庭财产意外险等。

保险公司可以发展商业养老保险，分担养老保障压力。保险公司是养老服务金融支持体系中的主力之一，除了有大量低成本资金、资金周转匹配度高之外，保险公司还有着比较丰富的投资经验和产品经验。可以结合肇庆市老年人金融服务需求及当地的商业养老保险市场现状，开发多样性的针对老年群体的商业养老保险产品，如长期护理险、个税递延养老等。

4.4 发展适老金融服务

在社区养老方面，探索社区金融服务新方式。加强政府和社会资本合作，以财政补贴、股权投资等多种融资手段发展社区老年金融服务。通过扩大社区服务产业，以便民服务为原则，通过金融设备，借助信息化手段，为老年人提供包括居家理财、银行转账、消费信贷等多元化的金融服务，提高老年人金融服务需求的意愿。一方面，在金融服务硬件设施建设上，扩充金融机构网点，提高金融服务的便利性；另一方面，在推进智慧社区建设中，以老年人需求为出发点，将金融服务纳入社区老年中心信息服务系统中，使智慧养老更全面、更好地完善社会养老服务金融体系。