构建全国统一大市场背景下政府采购商城平台的运营发展研究——现实应用与转型逻辑

张倩如

(江苏农林职业技术学院 江苏句容 212400)

政府网上商城平台采购是指为适应现代采购需要，缩短采购周期，提高采购效率，降低采购成本，预算管理的国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金，对部分纳入网上商城采购目录及限额标准以下通用类货物，由采购人通过网上定点电子商务平台直接采购的行为[1]。政府采购购买力大，对社会经济有着非常重要的影响，采购规模的大小和采购结构的变化对市场经济发展、产业架构变革等都有十分明显的导向作用，调节着市场需求和资源配置。研究表明，政府采购对具有创新导向的企业有重要影响[2]。为了强化宏观调控、推进反腐倡廉、提升采购资金的使用效益和效率，我国各地纷纷出台相应的政策，上线定点采购网上商城。经过多年的推广实施，政府采购网上商城平台在我国已经得到普遍推广与应用。预算单位通过向主管部门申请获得账号，在定点网上商城下单、结算，即可完成采购流程。

1 认识基础：构建全国统一大市场背景与政采网上商城运营之间的逻辑

2022年4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布，标志着在新形势新环境下，中国市场经济将坚持高质量发展方向，畅通国内国际双循环，打造经济发展新格局。构建统一开放、竞争有序的全国大市场，是重塑大国竞争优势、构建新发展格局、提升产业链现代化水平、实现区域经济协调发展的基础[3]。当前全国区域市场分割现象显现，其重要原因是区域地方制定的干预市场竞争的各种偏好机制影响了市场“无形的手”的调节与更新。地方行政管理如采购，设置的高进入壁垒让外部竞争性企业无法入场，或者保护地方企业、干预限制跨区域企业的市场竞争，使得资源与要素市场规则遭到破坏，牺牲了激励与效率。

全国统一大市场是现代市场机制发挥效能作用的重要载体，是一项系统性、全局性的复杂工程，并非是一步到位的统一市场，也不是一统市场。构建全国统一的市场，是要让市场要素自然公平地流动起来，破除隐性壁垒和过分干预，全面打通国内大循环的堵点[4]。

作为市场中重要的经济运行内容，政府采购机制一直在不断优化，通过创新采购方式加大反腐倡廉、阳光采购的力度。2014年，政府采购改革创新推出政采网上商城平台，目的是将电子政务和电子商务相结合，促进政府采购工作规范透明、监督到位，实现效率与效益相统一。各省市政采网上商城平台先后与苏宁、京东、天猫等主流电商合作，近年通过招标陆续入驻了1号店、史泰博等新兴电商。经过发展，比较成熟的模式是通过地方政府统一标准接口，以政府主导平台的方式与电商共建政采网上商城，具备同步电商下单、全流程记录等功能特征[5]。

随着政采网上商城平台采购方式的实施，实际操作过程中陆续出现非理性现象，甚至出现采购价格与市场脱节或“特供”等情况，阻碍了平台价值作用的发挥，导致采购人的需求没有得到最大满足，也在一定程度上影响了全国市场要素的有效流通。

2 问题审视：政府采购网上商城平台的实践

各地方政府采购网上商城平台经过多年的推广和运行后，一定程度上遏制了以往政府采购中的不规范现象，同时大大提高了采购的效率，成为重要的采购方式之一。同时，在构建全国统一大市场背景下，政府采购网上商城的实际运行出现了复杂的治理场域，客观上加剧了市场地区和渠道间的非统一程度，尤其是在微观主体执行采购过程中，如果不积极推进政府采购网上商城平台的转型，政府采购的公正公平性将会受到影响，甚至产生公众信任问题。

2.1 商城平台施行：在规范中把握效率

以往的招投标限额以下采购行为量多而碎片化，治理中很难对这些行为进行全程监控，这就容易滋生不规范甚至不合法的采购问题，导致浪费财政资金、损害国家利益的事件频发。非透明化的信息不对称给廉政监督工作带来诸多困难，政府网上商城采购给上述问题提供了解决方案。

从宏观角度来看，政府采购电商化是政府部门与市场运营主体的有机结合，体现了公共资源优势和市场机制的互补。政府统一开辟定点商城平台，划定额度内、目录内须在商城采购的商品或服务范围，预算单位可直接在平台下单采购，大大提高了小额采购效率。一切采购信息数据尽在财政监控中，实现全过程可追溯，从而遏制暗箱操作，防范经济风险。

从微观角度来看，由于定点商城价格可视、商品种类多，很大程度上解决了以往协议供货价格虚高、特供专供、质量差等问题，给采购人更多的采购选择性，让采购行为更具规范性和可操作性。从预算单位内部采购申请、采购专员下单、商家发货配送、商品签收，整个流程最短半天即可完成，高效率支持办公运转。

2.2 商城平台运行：在行动中遇到困境

如果将政府采购网上商城平台简单地按普通电商平台来运营管理，那么就很容易片面地将运营机制理解为静态局部管理，忽视商城平台具备的采购运营兼监督的双重职能性。对预算单位而言，施行政府采购行为是单位在一段时间内为了实现职能内工作目标辅助所需的物品和服务，其本质是更好地履行公共管理职能、服务国家与社会战略诉求。因此，政府采购网上商城平台管理不能仅停留在政策理念上，还要在政策执行实践中充分协调好各个主体间，以及主体与政策理念之间的关系，在实践中实现政府采购尤其是招投标限额以下采购的有效规范治理，积极调整适应全国统一大市场的构建要求。

前端信息不对称。作为集各类商品和服务于一体的政采网上商城平台，存在不少同种型号但商品不同链接价格不同的情况。在普通电商平台，因为有明确的商户名称、大量可视的产品评价等信息，因此选购时不会存在太大困难。但是，政府采购网上商城平台展示的信息有限，一些地区的定点电商平台没有标明商家全称、没有评价功能，采购人无法辨别某种链接商品是经销商还是专卖店，是原厂货还是改装货，此种商品使用反馈如何。一些地区的定点电商平台虽然显示了商家全称，也有评价功能，但鲜少有客户评价，页面产品信息描述也比较有限。以采购富士通Fi-7140扫描仪为例，如表1所示。作为预算单位采购员，面对同型号不同链接不同价格的商品，实践中判断识别选购非常困难，这就容易造成到货使用困难、影响办公，造成财政资金浪费等问题。此外，同型号商品，在政采网上商城平台和其他市场电商平台价格差异明显，尤其是设备仪器类，非专业技术人员很难辨别价格差异背后的配置质量差异。平台采购服务比价不足、采购效益不高、供需双方沟通低效等问题比较突出[6]。

表1 政府采购网上商城平台富士通Fi-7140信息情况

中端信息不保密。政采网上商城平台商品发货方一般分为两类，一类是自营商城发货，一类是商家自行发货。在实际政策执行过程中，预算单位收货人信息未被安全有效隐藏，导致出现不少商家冒充平台自行联系客户的情况发生。这就给腐败寻租带来可乘之机，甚至造成不良的社会影响，冲击政府采购定点平台的公信力。此外，商家冒充平台工作人员联系采购个人，还可能引发诈骗等损害财政利益的事件。政府采购网上商城平台非一般电商，因此必须在信息保密方面采取有效措施，探究符合政府采购网上商城建立初衷并符合政采商城特殊性的运营机制。

后端商品质量参差不齐。售后服务长期以来是商品采购问题的焦点，政采网上商城平台由于供应商多、供应链中的角色各不相同，所以商品质量及售后仍存在问题。评价机制不透明、货品来源不明确，给采购选择带来风险，产品质量无法得到保证。政采网上商城平台一般有7天内无理由退换的约定，但由于办公采购而非个人自用，大多数为批量下单，所以例如硒鼓、仪器设备等商品往往不能及时投入使用并及时发现问题，这就给售后申请带来诸多不便。

此外，由于平台背后商品供货商不统一，故而一般一个商家的商品包装为一件快递，如果库存不足调货则需要从异地另外发送。作为预算单位年度大额度批量采购，通常需要取数次快递，取包裹、拆包裹、核对包裹耗费采购人员大量精力，影响工作效率，造成资源浪费。尤其是后疫情时代，特别是学校、医院等单位，员工高频次接触快递包裹也给防疫安全造成潜在隐患。

3 转型逻辑：协调处理“双重角色”配适统一大市场建设

党的十八大以来，国务院多次研究部署并加快推进“互联网+政府采购”，深化“放管服”改革。全国各地区积极依托现有信息技术探索政府采购服务新模式。政府采购网上商城平台是其中典型的发挥信息技术效能探索出的现代化采购方式。各地区政府定点商城平台规划推出以后，执行过程中采购单位面临商品品类不足、网页信息有限、配送流程不可控、履约过程缺少监控、商品标准不统一、供应商报价不易约束等问题。这些问题制约了政府采购网上商城平台职能作用的发挥，不适应构建全国统一大市场的发展要求。建立以市场配置资源为主的运行机制是进一步完善政府购买的关键举措[7]。因此，要积极做好政府采购网上商城平台的转型升级，以便促进政府采购从局部碎片化到与市场接轨一体化的转变，进而实现政府采购工作整体高质量发展。

3.1 减少干预：打破非市场性壁垒

国内统一大市场指的是在我国国内市场形成统一的运行规则、有充分的主体间竞争、各维度高度开放、平稳有序的基本状态。建设全国统一大市场，本质上要求找准市场功能与政府职能的最佳结合点，关键在于推动政府治理由管制型向服务型转变[8]。政府采购中政府作为购买方，由于在任务驱动下，具有天然的市场主导优势，与其相对应的商品与服务供应商在参与市场交易时的地位不对等[9]。在政府采购网上商城平台实行过程中，一些地方政府过度干预、施加非市场化运作规则的情况时有发生，如设高门槛平台入驻机制、限制小微企业或非本地企业进场等，这不仅使政府采购的商品地区间调剂的成本加大，还使地区间产业结构优化和比较优势发挥遇到很大障碍。政府采购作为市场运转的一部分，要尽快适应新环境新形势下的市场发展改革要求，充分尊重市场运行的内在规律，打破区域间和其他有明显封闭式的管理规则，积极发挥政府服务效能，推进政府采购网上商城平台的转型升级，提升采购链科学化、现代化水平，有效提高市场经济配置效率。

3.2 信息公开：提升用户反馈有效性

预算采购单位与政府采购网上商城平台之间的关系不仅仅是一种普通市场交易，更是一种财政资源与商品服务协同促进社会进步的关系，呈现财政资金通过采购过程实现帕累托最优效应。但是，当前政府采购网上商城平台作为重要的现代化采购方式之一，仍然存在着商品相关信息展现不全面的问题，无疑会影响到采购单位采购物品过程中的判断，甚至有些地区根本没有开放商品评价功能，导致政策执行过程中经常出现退货、换货的现象，致使出现与平台建设理念不一致、建设目标不同、建设步伐不协同的情况。因此，一方面政府采购网上商城平台要主动开设商品及商家评价功能，与市场电商平台接轨，将用户评价反馈嵌入前端商户入驻、中端选购展示、后端测评考核中，通过技术、机制优势为政府采购电子化体系发展提供支撑，提升预算单位对此种采购方式的认同度，助推全国统一大市场的构建。

3.3 淘汰机制：激发供应商诚信感

政府采购网上商城平台并非独立市场外的特殊微环境，而是在国内统一大市场中的有机组织个体，具备市场竞争的基本特性。供应商管理是政府采购职能机构面临的重要课题，是推动国家现代采购政策有序执行的重要保障。应参考国内头部电商管理模式，将现有的政府采购网上商城平台供应商纳入统一监督管理中，规范供应商的运营行为，使需求与供给实现最优匹配，让采购群体、供应商生态圈都能在公开、透明、有序的政府采购过程中找到切合自身的诉求点和效益点。通过与国内电商市场接轨，构建多维度的商户评价体系，激发商户自我提升完善的内生动力、优胜劣汰，不断促进商户规范运营、有序竞争，从而实现多层次公共利益的整体效应。

3.4 方式多样：协同各种采购方式

政府采购方式越来越多样化、现代化，从实践中看，政府采购网上商城平台规划执行要从优化采购模式、便利采购方式、遏制腐败行为的初衷出发。一方面承担一定限额零星采购的网上商城平台要形成具有自身“小而灵活”特色的规范采购体系，进一步细化采购管理与服务，形成完整的闭环管理链；另一方面作为政府采购的不同方式，发挥政策的优势，以采购需求为导向，实现从一刀切式粗犷化治理方式转变为精细化治理方式。有资质入驻政府采购网上商城平台的商品种类、规格、型号还远不能满足政府采购多种需求。因此一定限制范围内，允许预算单位根据自身实际，采取询价、供应商库等其他方式进行采购，让各种采购方式协同发挥作用非常必要。只有与诉求相呼应，打破采购政策非理性壁垒，才能有效保证采购政策目标真正实现。

3.5 服务创新：线上线下联动

随着现代数字信息技术的不断发展，商品零售供应链也更加多元化。政府采购应提速增效，吸收引进新兴科技，打通线上线下的阻隔，创建新采购模式，尽可能满足各类个性化采购需求。由于政府采购需求机构基本处于稳定状态，阶段性采购需求变化相对不大，因此可以利用政府采购信息统计平台，或者具体到各个采购方式所反馈体现的历史数据，来统一汇总分析，建立线下过渡性商品服务基站，储备适量货品，以满足零散、临时性的采购需求，保障正常工作，尽可能减少为采购而消耗的不必要的人力，也避免偶然事件打破采购规则的情况发生。例如，年末正值各大电商促销旺季，政府采购网上商城，甚至包括线下实体商铺库存量骤减，常常出现无货情况，一定程度耽误办公与预算执行。如果事先根据各采购单位往年采购情况预留必要数量的物资存储在基站，有效调度商品，打通政府采购与非政府采购的壁垒，将更有利于资源高效配置。此外，从内控角度来看，通过历史数据信息分析，也可以形成对采购双方的约束。供应商虚抬价格、采购方高价购买、售后问题频繁等问题都可以真实反映预警，有效杜绝腐败滋生。

4 结语

综上所述，构建全国统一大市场的基础是协同开放，而政府采购网上商城平台与全国统一大市场并不是相互孤立的，二者相互促进的关键在于准确定位市场与政府职能，畅通生产、分配、流通、采购各环节，形成需求与供给的高水平动态平衡，促进财政资金的高效能转化。微观上要减少超越政府职能的干预，打破非市场性壁垒、增强平台信息透明度、与市场接轨建立供应商淘汰制、与各种形态的市场采购方式协同服务政府采购；宏观上要平衡好政府采购需求与商品供给效能之间的关系，平衡好同一主体政府采购网上商城平台内与平台外之间的关系，平衡好市场开放型采购与定点电商采购之间的关系，让市场要素和资源得到充分利用、更好联通。应积极促进政府采购网上商城管理向监管与服务的转变，理清与市场的边界，配套完善政策实行机制，真正从施政层面促进全国统一大市场的构建。