近代中国厘金制度演进研究

刘巍，李妍

(安徽财经大学马克思主义学院，安徽 蚌埠 233030)

在中国历史上，以田赋为代表的土地税长期作为国家财政收入的主要来源。 近代以降，这一税制格局逐渐发生变化。 在军费开支、战争赔款和地方新政等问题引发的财政压力下，官方不得不另辟财源；一批工商税渐次出现，厘金就是其中之一。 厘金制度的诞生，标志着中国传统财政体制开始解体，地方财政分权格局初步形成，不仅重塑了中央和地方的财政关系，也对近代中国的地方治理和政治走向产生了深远影响。 目前所见，学术界对于厘金的研究已经取得了不少成果。 其中，整体性研究首推罗玉东«中国厘金史»，此作成书于民国年间，以详实的统计数据为基础，系统论述了各省厘金的运行和收支情况，在厘金研究史上具有里程碑意义。 当代学者郑备军«中国近代厘金制度研究»对厘金制度的起源、变迁和裁撤予以整体性考察，并从经济学视角对厘金制度进行剖析，成为厘金史研究的集大成之作。 不过，囿于篇幅和体例，此作主要展现了厘金制度的概貌，对于很多历史细节未能进行深入的考证和辨析。 近年来，学术界对厘金制度研究逐步深入，新说迭出。 这些研究不仅从微观层面揭示了厘金制度的复杂面相，还澄清了许多流传已久的谬误，对于传统定论产生了颠覆性冲击。 但是，这些新说多以“碎片化”形式存在，尚未能集中融于厘金史的整体叙事框架之中。 有鉴于此，本文拟以制度变迁为视角，在吸收学界最新研究成果的基础上，重新对近代中国厘金制度演进脉络展开勾勒，检讨其危害，以期形成更为准确的历史叙事。

一、厘金制度的沿革

(一)厘金的起源

咸丰元年(1851)一月，太平天国运动在广西金田爆发。 在随后的两年时间里，太平军势如破竹，很快席卷了东南半壁江山，并定都天京(南京)，与清政府分庭抗礼。 为了对太平天国展开军事围剿，清政府从各省调集数十万大军，先后创立江南大营和江北大营。 由于军费开支激增，筹集军饷遂成为清政府的当务之急。 咸丰三年(1853)九月，正在江北大营帮办军务的刑部侍郎雷以諴，劝谕周边商户捐资助饷，由此拉开了厘金制度的序幕[1]17。

从内容上看，厘金制度在历史上有迹可循，并非凭空创设，其仿效对象是原江苏巡抚林则徐和两江总督陶澍征收的“一文愿”。 据考证，在清代前期，民间如遇灾歉，绅民商贾常有捐资救急之举，这种做法在江浙一带曾经广为盛行。 “一文愿”亦称“日愿”，意为每人每日捐钱一文，满一年为一愿，最初带有自愿性质。 然而，随着时间的推移，上述筹款方式开始受到官府瞩目，逐渐用于赈灾筹款等事项，并出现了强制摊派的色彩[2]。

厘金创办之初，主要分为“通过地厘金”与“销售地厘金”两种，征收的对象分别是行商和坐商；征收的标准定为“值百抽一”，实行从价课征。但是，在实际操作中，出于简便易行的考虑，大部分货物往往实行从量课征。 在泰州仙女庙，米、小麦、黄豆等每担课征50 文，红豆、豌豆、蚕豆等每担课征30 文，稻谷、高粱、荞麦等每担课征25 文，芝麻、鸡蛋、鸭蛋等每担课征80 文，只有纸、药材、茶叶、绸缎等少量商品按照每千文课征12 文的标准实行从价课征[1]18－20。

在雷以諴看来，厘金给商民带来的负担较轻，在课征普遍的情况下可以获取丰厚的收入，是筹措军费的最优选择。 他在给咸丰皇帝的奏折«请推广捐厘助饷疏»中谈道:“求其无损于民，有益于饷，并可经久而便民者，则莫若各行商贾捐厘一法。 因里下河为产米之区，米多价贱，曾饬委员于附近扬城之仙女庙、邵伯、宜陵、张网沟各镇，略仿前总督林则徐一文愿之法，劝谕米行，捐厘助饷。每米一石捐钱五十文，计一升仅捐半文，于民生毫无关碍，而聚之则多。 计自去岁九月至今，只此数镇米行几捐至二万贯，既不扰民，又不累商。 数月以来，商民相安，如同无事。”[3]305

(二)厘金的推广

厘金制度创设之后，“每月所入捐资数万串不等”，取得了立竿见影的效果，缓解了清政府筹措军费的燃眉之急。 有鉴于此，同在江苏帮办军务的礼部尚书胜保向户部建议:“行于用兵之省，可助军糈，推行于各省，更多利益。 ……可否请旨饬下各路统兵大臣，会同本省、邻省各督抚，督同地方官并公正绅董，仿照雷以諴及泰州公局劝谕章程，悉心筹办。 官为督劝，商为经理，不经吏胥之手，自无侵漏之虞。 用兵省份就近随收随解，他省亦暂存藩库，专为拨济各路军饷之需。”[4]户部经过筹议，决定让各省仿行。 咸丰五年(1855)四月，湖南巡抚骆秉章在长沙设立厘金总局，拉开了厘金制度向全国推广的序幕。 随后，曾国藩、胡林翼、黄宗汉等分别在江苏、湖北、四川等省份开征厘金。 截至1862 年，厘金已经在全国绝大多数省份(除了云南、黑龙江)落地生根[1]25。 在这一过程中，厘金的课征范围不断变化:如1858 年«天津条约»签订之后，为了应对“子口税”给“行厘”造成的冲击，官方又增开“出产地厘金”。 此外，厘金的课征方式也逐渐花样百出，除了最初抽厘一次的做法，另有在起运地和到达地各抽厘一次的“首尾征收制”，甚至还存在沿途多次抽厘的“起验制”和“多交征收制”等[1]60－62。

多层次、全方位的厘金课征体系为官方带来了巨额的财政收入。 乾嘉年间，清政府全年的财政收入长期维持在4 000 万两左右[5]。 太平天国运动爆发后，随着战火的蔓延，田赋、盐税等传统收入锐减，再加上军费开支浩繁，财政收不抵支的现象日益严重。 正如雷以諴所言:“各处添兵，即各处需饷，兼之盐引停运，关税难征，地丁钱粮复间因兵荒而蠲免蠲缓，国家经费有常，入少出多，势必日形支绌。 而逆匪蔓延，又不知何时平定。有饷无兵，尚可招募。 有兵无饷，更难支持。”[3]305在这种情况下，厘金成功地承担起填补财政缺口的任务。 据不完全统计，在太平天国刚刚覆亡的同治四年(1865)，福建、河南、山西、山东、广西和浙江等六省的厘金收入就已经超过500 万两。 据此估计，这一时期全国的厘金收入，当在每年1 500万两左右[1]172－173。

(三)厘金的存续

按照最初的设想，厘金只不过是传统“捐输”的变通和延续，属于临时性的筹款方式，一旦战事结束便可取消，恢复到战前的财政收支格局。 早在咸丰四年(1854)，雷以諴在请求向江苏各府州县开征厘金的奏折中就明确建议:“俟于江南北军务告竣，即行停止。”[3]306然而，太平天国运动结束之后，各省对于厘金收入的依赖性不仅没有丝毫减弱，反而呈现出愈加强烈之势。 以湖南为例，厘金仅仅在“国家用款”方面，就承担了解户部款、国家行政费、皇室用费、铁路经费、归还外债、赔款、协款、水师军费和本省军费等9 项开支[1]324。 在这种情况下，厘金的取消意味着各省财政几乎无法正常运转。 因此，针对当时朝野的裁厘之论，身处一线的地方官员往往直言反对。 广东巡抚郭嵩焘就明确指出:“俟天下无紧急之军需，直省无积欠之兵饷，户部无竭蹶挪移之苦状，而后断自宸衷，尽罢各省厘捐。”[6]

为了维持基本的财政平衡，厘金制度被保留下来。 但是，鉴于当时各省抽厘过程中呈现的混乱状态，户部决定对厘金征收体系进行整顿；经过一系列的努力，“至光绪前期，厘金造报、强制性交纳、经征机构、各省普及程度等方面，显示出厘金具有传统商税的大部分特征”[7]。 在这种情况下，厘金最终实现了从临时性“捐输”向制度性“商税”的历史转变，其财政功能也可以同田赋、关税和盐税比肩。 据考证，1879 年以后，清政府每年厘金收入已经超过2 000 万两，1903 年以后更是突破3 000 万两[8]。

(四)厘金的裁撤

尽管厘金制度在创收方面意义重大，难以直接取缔，但从促进商品流通、统一国内市场等方面而言，用加征海关税的方式取代厘金，则被视为一条可行之径。 晚清以降，“裁厘加税”的呼声从未中断[9]。 除来自国内工商界和开明官员的诉求外，西方国家也从有利于商品倾销和农副产品出口的角度出发，多次与清政府进行相关谈判，并于1902 年签订了中英«续议通商行船条约»(又称«马凯条约»)。 但是，由于未能取得列强的普遍同意，“裁厘加税”的方案被迫搁置[10]。 民国成立之初，财政总长熊希龄又有裁撤厘金之议，遗憾的是，迫于维持财政现状的需要，只得继续放任厘金制度的赓续[11]。 袁世凯死后，中国陷入了军阀割据状态，各省军阀无论是出于扩张还是自保的目的，都不得不整军经武，从而导致这一时期军费激增。 进入1920 年代，四川、河南、山西等省的军费支出比重，均在80%以上。 1927 年，中国的军费开支高达7 亿元，比清末高出4 倍以上[12]。 在这种情况下，为了尽可能地扩充军备，地方军阀进一步增加了厘金的课征强度，给商民带来了沉重的负担[13]。

南京国民政府在形式上统一全国之后，裁厘问题再度被提上议事日程。 为了降低阻力，国民政府将厘金划为国家收入，并开征统税取而代之；对于地方各省在裁厘过程中损失的随厘附加和常关税，则采用营业税作为抵补。 1931 年，运行了70 年之久的厘金制度，终于在名义上退出了中国历史的舞台。 量化研究表明，“裁厘改统”的做法降低了商品流通成本，提高了市场整合程度，对于跨区贸易和国内工商业的发展发挥了积极作用[14]。 然而，对于长期依赖厘金生存的地方各省而言，新生的营业税陷入了征收成本过高、民间社会抵制等困境，无法在短期内填补裁厘引发的财政缺口。 在这种情况下，地方各省为了维持开销，不得不重拾旧业；各种“变相厘金”随之出现，造成了“税上加税”的局面[15]。 在中国财政史上，这种旧税未去，新税又来的现象可谓常态。

二、厘金制度的危害

(一)课征繁苛，加重了商民的经济负担

清代厘金由四大类构成，分别是百货厘、盐厘、洋药厘和土药厘。 其中以百货厘为主，洋药厘和土药厘也曾经一度从属之。 百货厘名目繁多，又以“通过地厘金”最为重要，即使是相对次要的“销售地厘金”，也有坐厘、坐贾、埠厘、门市月厘、铺捐日捐，落地厘等多种名称[1]64。 在课征范围方面，几乎到了无物不征的地步:如江苏省的课厘货物分为25 类，包括货物1 241 项；广西省的情形更为惊人，课厘货物分为29 类，货物多至1 942项[1]70。 与此同时，厘金的课征强度也是不断提高，大多数省份的税率从早期的“值百抽一”纷纷升至4%到10%之间，最高者竟达20%[1]66－68。

需要指出的是，上述所言仅仅是指某种商品单次征收情况。 事实上，在商品的流转过程中，从原材料到制成品之间，往往已经课征多次。 据史料记载，仅在同治初年，全国厘卡数量就有3 000处左右；其中，占地不过数县的江苏省里下河一带，厘卡数量就已破百[1]88。 到了军阀混战的民国前期，厘卡密度进一步增大，如安徽军阀倪嗣冲就在清末“五关十口”的基础上，新建了蚌埠关、明光关、怀远关，三关之下，又设立数十个卡口[16]。 在厘卡林立的环境下，商民要严格按照相关规定，履行报验、查货、核算、收税、放行和沿途查验等一系列手续，根本无所逃遁，经济负担十分沉重。

(二)腐败严重，造成了官方的财政损失

厘金作为地方财源，长期处于各自为政的混乱状态，不仅没有统一的征收章程，而且缺乏有效监管。 在这种情况下，大量的厘金收入不可避免地流入“小金库”。 为了牟取私利，各地官员想方设法插手厘务，任用私人、上下串通等现象层出不穷。 厘金局卡因此成为腐败的重灾区，厘务也成为令人羡慕的美差，以至于社会上流传着“不愿做县长，只想办厘金”的说法[17]。

在征收厘金的过程中，厘务人员侵吞税款的主要手段包括大头小尾、卖放、私征、匿报罚款，还经常勒索各种名目的手续费，如挂号钱、划子钱、查船规费、查货规费、灰印钱、浮收折价等[1]135－136。上述中饱私囊的浮收行为，为自身攫取了丰厚的收益。 以清末江西九江为例，当地厘金局卡共有188 人，高级人员包括委员、帮办、文案、账房、买银、缮写、管票、核算、写票、查货等，基层人员则有巡丁、巡船和炮船人员。 据考证，当地每年浮收的金额在万两以上，税率一度高达30%，超过法定税率(10%)两倍，厘务人员的实际收入更是其合法收入的5—10 倍。 从总体上看，当时厘金的浮收占实征的比重，少则三四成，多则七八成，给官方造成了严重的财政损失[18]。

(三)中外有别，削弱了国货的竞争能力

19 世纪中叶，清政府在鸦片战争中失败，被迫签订«南京条约»，开放五口通商，为外国商品的涌入和倾销提供了可能。 但是，厘金开征之后，商品运输成本增加，影响了商品的销路，损害了洋商的利益。 在国势羸弱的情况下，清政府被迫向列强低头。 根据1858 年«天津条约»和«通商章程善后条约»规定，一般进出口货物除了按照“值百抽五”征收海关税，只需一次性缴纳2.5%的子口税，便可以畅通无阻，免征包括厘金在内的一切内地税。 上述规定意味着，在国内市场上，洋货成功地规避了课征繁苛的厘金，取得了低成本的优势。相反，本土商品则照旧征收厘金，无法享受任何优待。 因此，一些国货甚至不惜绕道香港，试图通过“对外贸易”的形式，享受子口税特权[19]。

在厘金税率远高于子口税的情况下，国货的税负往往超过洋货数倍之多，根本无力与洋货展开市场竞争。 国货市场逐渐萎缩，本土企业遭到巨大的打击。 以中俄茶叶贸易而论，晋商通过铁路运输红茶一担，从汉口至恰克图所纳税费约为5.67 两，是俄商的2.3 倍；若走水路，则为2.4—2.6倍；相比之下，陆路运输的成本更高，接近于俄商的4 倍。 总体来看，晋商所缴纳的税费约占其售价的30%以上，这是导致晋商茶叶销路不畅的重要原因之一。 1882 年，俄商的贸易规模已经达到晋商的10 倍，进入20 世纪以后，晋商的生意更加萧条，直至退出市场[20]。

(四)财权下移，助长了地方的离心倾向

清代前中期，财政体制以高度的中央集权为特征。 中央通过奏销、考成等制度严格控制着地方收支，现代意义上的“地方财政”和“地方税”概念并不存在。 地方征收的钱粮无论是“起运”还是“存留”，都需要得到户部的审批。 这种制度设计的目的，在于限制州县财权，削弱地方财力，避免重蹈西汉“七国之乱”和唐末藩镇割据的历史覆辙。

厘金制度诞生后，上述财政格局遭到破坏。作为战时军费的重要来源，厘金由各省督抚征收和使用，成为不受中央控制的财政资源，从而导致清政府的财权下移。 在这一过程中，曾国藩、李鸿章等地方大员，利用财力发展军力，先后形成了湘军、淮军等具有“私人武装”性质的军队。 经过太平天国运动的打击，中央权势衰落和地方权力扩张的趋势不可逆转，央地关系再也无法恢复到战前的状态。 在这种情况下，中央集权体制逐渐松动，地方各省的离心倾向不断增强。 中央也曾经试图通过清查地方财政、试办预算和划分国地财政等方法扭转这种不利局面。 然而，“自太平天国之后，地方督抚实质性掌握地方财权已成既定路径依赖，中央政府在分权状态下实现集权，很明显遭受地方阻滞，改革难以推进”[21]。 义和团运动期间，南方督抚不遵朝廷宣战指令，自行与列强达成协议，形成“东南互保”。 武昌首义之后，大多数省份更是在短期内纷纷宣布独立，随后形成了割据混战的状态，不仅给广大人民带来了深重的灾难，也使中国陷入了长期的分裂局面[22]。

三、结语

晚清时期，中国遭遇了“三千年未有之大变局”，被动地卷入了世界资本主义体系，也迈入了现代化转型的历史进程。 从财政层面看，以厘金为代表的新兴财源推动着中国传统财政收入体系的转型，工商税逐渐取代土地税的地位，体现了财政现代化的趋势。 但是，厘金在性质上属于间接税，负担易于转嫁，在普遍课征和重复课征的情况下，大量的生活必需品背上了沉重的税负，给底层社群带来了极大的经济负担。 因此，厘金制度又成为近代中国经济发展的重要阻力之一。

从世界范围内来看，构建以直接税为主体的税制结构是走向现代国家治理、构建现代税制的必经之路。 与间接税相比，直接税以量能负担为原则，税负难以转嫁，较好地体现了税收公平。 20世纪前期的西方国家，已经建成了以直接税为主、间接税为辅的现代税制体系。 时至今日，厘金制度已经退出历史舞台将近一个世纪，但中国的直接税制度仍然处在改革完善之中。 近年来，深化财税体制改革成为时代命题，深入检讨和反思厘金制度留下的经验和教训，对于当代财税体制改革的深入具有重要的参考价值和借鉴意义。