辽宁省小型农村水利项目“先建后补”实践探索

王俊达

(辽宁省水利事务服务中心,沈阳 110003)

“先建后补”顾名思义是指实行“先建设项目、后补助资金”的管理方式。即由村集体、灌区管理单位、农民用水合作组织或其他农民专业合作社等新型农业经营主体作为项目申报和实施的主体,按照经审批的项目实施方案,自行筹集资金先行建设且已完工的项目,经第三方中介机构财务决算审计、水利部门竣工验收合格后,由财政部门对所建项目进行的资金补助措施,其强调的是“干事业、搞建设”,即先建设后补助。

1 实施小农水项目“先建后补”的背景及现实意义

2006年起,中央及国家有关部委先后印发了《中央财政小型农田水利工程建设专项补助资金管理办法(试行)》、《关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》、《关于农业综合开发项目实行“先建后补”的意见》、《中央财政水利发展资金使用管理办法》、《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指标意见》等文件,明确提出要积极探索完善项目补助方式,采取以奖代补、先建后补等方式支持农村水利基础设施建设,加大对农户、村组集体、农民专业合作组织等新型农业经营主体实施项目的支持力度,不断创新资金投入方式,优化资金和项目管理程序,进一步发挥政府投资的引导和撬动作用,提高财政资金使用和项目建设成效。

长期以来,辽宁省各地开展的小型农田水利工程项目(以下简称“小农水项目”)建设,在设计文件编制、招投标等前期工作准备阶段存在周期长、投入大,招投标费、监理费和相关税费等支出多的问题。小农水项目以县为单位多采取打捆招投标的方法,但实际操作过程非常琐碎,而且实施招投标后,受益群众很难真正参与进来[1]。

鉴于上述原因,辽宁省旨在探索农田水利基本建设新机制、拓宽农田水利建设投融资渠道、破解农田水利设施运行养护缺位的难题开展小农水项目“先建后补”试点改革工作,把小农水工程的组织发动及建设管理的主动权下放到基层,进一步调动农民群众参与农田水利建设的积极性,充分发挥村集体、农民用水合作组织和其他农民专业合作组织在小农水工程建设和管护中的积极作用,具有重要的现实意义。

2 辽宁省开展“先建后补”改革试点的基本情况

2017年7月,经省政府第131次常务会议审议通过,省水利厅、省财政厅、省发改委、省农委联合印发《辽宁省小型农田水利项目“先建后补”改革试点工作操作指南(试行)》(辽水合〔2017〕30号),正式启动小农水项目“先建后补”试点改革工作。

2020年3月,省水利厅、省财政厅、省发改委、省农业农村厅,重新修订印发《辽宁省小型农村水利项目“先建后补”操作指南》(辽水合〔2020〕9号),修订内容包括:

1)调整“先建后补”项目建设总投资额度控制在20万元至400万元人民币之间,其中重要设备、材料等货物的采购,单项合同估算价不得超过200万元人民币;对实行“先建后补”的单个项目,省以上补助资金不得超过实际总投资的80%。

2)适用范围增加了灌区建设与节水改造、牧区水利、雨水集蓄利用等工程。

3)扩大申报主体范围,增加了灌(涝)区管理单位。

4)在申报方案中明确需要制定实施农业水价综合改革的具体方案、措施。

5)明确实施方案审批权限,单个项目投资额度超过200万元的,由市级水行政主管部门出具审查意见后由县级水行政主管部门批复;投资额度在200万元以下的,由县级水行政主管部门审查后批复。六是建立工作绩效评价制度,明确了责任追究等具体要求。修订后的《操作指南》更加贴近基层、适合实际,通过下放小农水项目的组织发动及建设管理的主动权,进一步调动农民群众参与农田水利建设的积极性,充分发挥村集体、农民用水合作组织和其他农民专业合作组织在小农水项目建设和管护中的积极作用,规范了我省小型农村水利项目建设与管理。

截至2022年,全省共投入各级资金45084.48万元用于开展小农水项目“先建后补”改革试点,其中:中央财政水利发展资金750万元、省财政水利发展资金34072万元,辐射带动受益群众自筹资金投入10262.48万元。项目已覆盖全省12个市40个县(市、区),累计实施试点项目986个。

在各级水利、财政部门的共同努力下,全省小农水项目通过采取“先建后补”的建管方式,项目安排更接地气、实施进度大幅加快、税费成本支出普遍降低、工程资金拨付率显著提升、建设管理主体更加明确、公共财政引导作用充分发挥,深受基层管理部门、农民群众的欢迎,积累了大量项目储备。

3 辽宁省小农水项目“先建后补”改革成效及主要做法

3.1 自主申报,项目安排更接地气

项目以村集体、灌区管理单位、农民用水合作组织等为申报主体,按照“自愿申请、自主建设、审计验收、审核补助、自主管理”原则和程序,真正形成自下而上申报项目、分步实施、运行管理的体制机制。从项目立项开始就考虑农民群众实际需求,具有较强的针对性、时效性,特别是一些分散、末端项目能够得到有效实施,极大解决了农田水利工程“最后一公里”问题,深受农民群众欢迎、支持、肯定,极大激发了广大农民群众的建设热情。

3.2 )简化审核程序,实施进度明显加快

按农水项目建设管理程序,从组织项目申报、审核、汇总、审查至县级实施方案批复,历时少则2个月,多则4～5个月,加之招投标工作至少需要1个月,直接导致工程建设进度严重滞后。但是,通过实施“先建后补”的建设模式,减少了上报、审核及招投标等审批环节,从项目申报到进场施工最快半个月即可完成,大大降低时间成本,加快实施进度。

3.3 减少非工程支出,资金使用率普遍提高

“先建后补”的建设模式省去了招投标和监理费用,降低了相关税费支出,让财政资金真正用在刀刃上,用在看的见的每一粒沙、每一块石头、每一方混凝土上,使项目资金更多的投入到工程建设之中,项目资金使用率可提高7%～10%左右[2]。

3.4 吸引社会资本,财政资金的引导作用充分发挥

为充分调动受益群众的建设热情和参与程度,实行“先建后补”的单个项目省以上补助资金不得超过实际总投资的80%。五年来,各地项目受益区群众累计筹措资金、投工投劳折资占总投资的22.8%,充分发挥了公共财政的引导作用,使政府资金真正起到“四两拨千斤”的作用。

3.5 受益群众全程参与,建管主体更加明确

“先建后补”模式使受益群众真正成为工程的建设者、所有者、管理者、受益者,他们在自主建设中更注重工程长期发挥效益,能自觉形成一定的质量风险意识,有助于凝聚群众共识,有效促进解决农田水利工程产权虚置、主体缺位、权属不明、效益滑坡的问题,权责通过“自主建设”这个契合点得到统一。同时,受益群众承担项目的日常运行管理,作为工程日常管护的责任人,他们的主人翁责任意识更强,效果事半功倍。

4 存在的主要问题

1)年度投资规模偏小。当前我省每年小型农村水利项目“先建后补”资金一般为7918万元,而项目库中每年各地申报项目预算在4～5亿元,一定程度上未能满足农民群众的现实需求。近两年,项目投资重点围绕保障国家粮食安全,投资方向以灌区建设与节水改造为主,涝区的泵站、排涝沟渠建设投入相对减少。

2)部分地区资金拨付不及时。受我省当前县域经济实际状况影响,有些地区存在省补助资金到位后不能及时支付的问题,造成一些经济基础较为薄弱的村集体、灌区管理单位或农民专业合作组织等申报主体,对实施“先建后补”后资金能否及时、足额拨付心有顾虑。

3)部分地区工程质量监管尚不规范,影响效益发挥。 由于辽宁省小型农村水利工程“先建后补”建设方式仍处于探索完善阶段,一些实施主体对项目建设程序不熟悉,工程实施过程中存在建设管理、质量控制不规范等问题,且受困于专业技术知识的欠缺,工程建设质量控制受到影响。此外,一些实施主体对建设管理资料收集整理不够,资料不齐全、不规范,影响工程建后管护和效益发挥[3]。

5 对策建议

1)“先建后补”重点支持有项目基础、有资金实力、带动能力强、想干事能干事的申报主体。不断开拓投融资渠道,引导和鼓励社会资本注入,支持农村水利基础设施建设。同时,结合《辽宁省涝区骨干工程治理方案》,指导各地做好涝区项目申报和储备工作。

2)加强宣传,让农民群众真正了解“先建后补”建设模式在省时、降费、增效等方面的优势,进一步完善体制机制建设,结合农业水价综合改革工作,强化建后管护,确保资金和项目长久发挥效益,实现可持续发展。在项目完成审计、验收后要按照审核的实际投资及时足额拨付补助资金,消除顾虑。

3)重点围绕助力实施乡村振兴战略,强化质量控制,提升工程效益,打造不同区域不同管理方式的标准化灌区、泵站,达到典型引路、以点带面、全面推进的目的。同时,以“大禹杯”考核为抓手,对项目的申报程序、工程质量、建后管理等方面进行全面考核评价,结果作为下一年度资金项目分配的重要依据,对考核结果较好的县(市、区)给予倾斜支持。