基于利益相关者视角的村级工业园改造协调机制研究——以广东省鹤山市为例

金利霞，肖张荣，谢宇铭，张俊杰，郭 杰，文志敏

（1.广东省科学院 广州地理研究所//广东省地理空间信息技术与应用公共实验室，广州 510070；2.广东工业大学 建筑与城市规划学院，广州 510090；3.珠海市斗门区白藤街道办事处，广东 珠海 519125）

珠三角村级工业园是工业化初级阶段的历史产物，是指在集体所有制的基础上，由集体经济驱动、以乡镇企业为主导形成的工业园区（许学强等，1988）。改革开放初期，广东省“村村点火、户户冒烟”的发展模式导致数千个村级工业园应运而生，在城镇化、工业化初期，这些村级工业园在很大程度上促进了地区社会经济发展。2008年金融危机后，珠三角产业空间出现了戏剧性重构，形成城区新产业区增长与镇村旧产业区衰退并存的新局面（李郇 等，2015），在旧村片区和老旧工业区，企业倒闭、出租屋空置和厂房小型化分租等现象十分严重（秦小珍 等，2017；杜志威 等，2018；李郇 等，2019）。根据初步摸查结果，珠三角村镇工业集聚区总用地面积约100 000 hm2，占工业用地总面积的31%，而2019年集聚区工业增加产值约617亿元，仅占工业增加值总额的2%，“两高一低”等问题日益突出。随着国家土地管控政策趋严，各地开始将“三旧改造”重心转向村级工业园改造，并视其为促进产业提质增效、提振实体经济和优化空间开发的重要途径（梁雄飞 等，2021）。2021 年《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023年）》的出台，村级工业园改造开始受到广泛关注。佛山、广州、深圳等珠三角核心城市通过制度创新，探索利益协调的体制机制，在推动村级工业园改造过程中取得一定成效（李福映 等，2019；岑迪 等，2020）。而江门、肇庆等珠三角外围城市在区位价值、公共财政和产业导入等方面缺乏优势，难以确保空间价值重塑的正向引导以及多元利益的充分表达，导致改造工作推进缓慢。

在村级工业园改造过程中，政府非理性和资本逐利性不断暴露（陈凯，2016），多元主体利益失衡的问题引起广泛探讨。因此，梳理村级工业园改造中复杂的利益关系，成为珠三角村级工业园转型与发展的前提。现有研究主要从权力、制度、空间等方面对村级工业园改造过程中的现状问题、模式策略、利益博弈等进行尝试性探索，指出政府、市场和产权人等“土地利益攸关者”之间利益平衡的重要性（李江，2008；袁奇峰 等，2015a，2016；田莉 等，2017；郭旭 等，2020），但在多元主体参与机制及利益协调机制等方面仍存在不足，尤其多学科理论交叉、多尺度综合的考察还有待加强。以往研究未系统揭示代表“权力-资本-社会”参与改造的利益相关者类别和利益互动联结的关系，对于村级工业园改造过程的多样化的利益协调机制也未给予充分关注。因此，本文将城市政体理论作为理论指导，遵循“权力-资本-社会”逻辑，构建基于村级工业园改造的利益相关者分析框架，在系统梳理相关文献中涉及的利益相关者类别基础上，剖析鹤山市村级工业园改造过程中的利益相关者类别及其核心利益相关者，并以鹤山市朗围工业园改造为例探索多元利益主体构建多样化利益协调机制的过程。以期揭示经济欠发达地区多元利益相关者正式与非正式合作关系的有效现实路径，为实现村级工业园改造的利益协调与分配，实现多样化利益目标提供理论与实践借鉴。

1 基于城市政体理论的利益相关者研究

1.1 城市政体理论

城市政体理论起源于美国，是对20 世纪60 年代达尔的城市多元主义的回应与修整。该理论以城市发展过程中具有重要影响力的政府、市场和社区之间的关系为主要研究对象，认为政府、市场、社区之间的合作与协商关系，以及基于共同利益达成的合作联盟，是推动城市发展的关键（Fainstein et al., 2012）。政体理论反对权力由正式机构赋予这一观点，认为权力来自于地方主政者在辖区内所建立的治理联盟，并在利益主体的关系互动中产生和改变（Stone, 2005），旨在揭示一种跨越体制边界的非正式制度安排，即政府通过公共与私人部门之间的非正式“合法性”制度安排和“选择性激励”管理城市（Stone, 2005）。

具体而言，城市政体理论关注3个议题。首先，该理论强调基于理性选择的视角考察城市治理现象与相关利益群体的互动机制（张衔春 等，2016）。它关注政府、市场与社区的多元利益相关者的非正式公私合作，侧重合作与协商过程中生成的激励机制（即利益分配与共享机制），并指出正是该机制的建立使得社会（政治）个体的自我利益得到实现，并通过不断的理性选择促进合作关系的形成、稳定与破裂（张衔春 等，2016）。其次，该理论将多元主义引入城市增长联盟理论，并提出一种超越经济增长逻辑的利益关系解释框架。它关注多元社会主体的利益诉求与冲突，并呼吁考察城市经济增长、社会发展、城市公平与公共利益维护等多样化目标，如何在多元利益主体的协商与互动中得以实现。再次，该理论强调多样化合作目标驱动下的次级联盟的生成过程，以及次级联盟的动态博弈对空间开发与社会经济发展的驱动作用。如张庭伟（2020）指出，不同利益相关者在协商互动至少达成3种联盟，分别为政企联盟、政社联盟、企社联盟。而正是次级联盟的形成与互动，使得各方利益主体的利益诉求得以表达，合作关系网络得以构建，“超越”经济增长的合作目标得以实现（李震等，2020）。

城市政体理论为理解多元利益主体的合作关系生成与动态变化提供有力解释框架。根据政体理论，权力的运行不再是由单一主体单方面控制，而是在多元利益主体的互动中产生并发挥力量；同时，城市治理过程与政府的权力运作也不再体现为对经济和社会利益集团的强制性控制，而更多地依赖社会协作。这种政府、市场与社区之间的依存关系，不仅存在于西方民主国家，同样存在于社会力量较为薄弱的非西方制度语境中（何丹，2003）。此外，无论在西方或非西方语境下，这种政府、市场与社区的利益纠缠也同样存在于农村土地开发与利益博弈中。如袁奇峰等（2015b）在对中国农村工业区改造的研究中发现，农村集体组织凭借掌控的集体建设用地，已形成具有话语权的社会力量，并在联盟形成的过程中发挥至关重要的作用。

综上，采用城市政体理论，可为考察中国村级工业园改造过程以及多元利益主体的关系互动提供新的见解。一方面，由于强调多元参与主体并关注不同主体的多样化参与目标，该理论提供了一种超越经济增长逻辑的合作关系构建的解释框架，为理解“超越资本逻辑”的中国城市增长机制提供切入点（叶林 等，2021）。另一方面，其强调地方治理中的正式制度安排与非正式制度安排相结合的公私合作，通过追踪激励机制的生成过程以揭示城市开发过程中的公私合作的发生逻辑（张衔春 等，2016）。此外，由于政体理论强调基于多元合作目标的次级联盟的形成，以及联盟内部与联盟之间的互动，为揭示利益联盟的形成过程与微观机制提供可行路径。在城市化驱动下，村级工业园改造是珠三角地区乡村经济空间重构的重要表征，在地方政府与市场的高度运作中资本与产业空间早已紧密结合，建立了不同形式的利益联盟，而围绕工业空间再生产的利益博弈也随之愈演愈烈。尽管中国社区组织仍处于谈判博弈的边缘地位，然而村集体凭借集体土地所有权与庞大的宗族力量也日益参与到工业空间再生产的利益博弈中。因此，城市政体理论对于农村地区的利益联盟形成过程同样具有解释力，有助于揭示村级工业园改造过程中，多元利益主体在推动多样化目标实现中所达成的利益联盟过程，进而揭示农村工业空间再生产背后的利益协调机制。

1.2 利益相关者研究

利益相关者（Stakeholder）指“能够影响组织目标实现或被该目标影响的群体或个体”（Freeman, 1984）。最初作为财务管理、企业合作等领域的战略性分析工具，随后被应用于研究社区治理、城中村改造、工业遗产保护等领域中的利益主体及利益关系。如聂家荣等（2015）指出参与农村集体用地改造的利益主体包括政府、原产权主和市场主体。贾生华等（2011）提出除了地方政府与开发商外，还应该包括村集体（及村民）和外来暂住人群，以及涵盖新闻媒体、金融机构、法律顾问、学术组织等边缘利益群体。因此，村级工业园改造涉及多元利益主体及其多样化目标，各利益相关者在利益的表达、参与、分配和补偿等方面不断对抗，以企业代表的市场力量凭借雄厚的资金和社会关系（李晨曦 等，2020）企图在土地开发前后地租差异中牟取利润最大化（丁寿颐，2019）。产权主则担心改造利益难以估算或难达到预期，不愿承担改造风险（田莉，2018）。而政府在“公共利益维护者”和“经济人”之间不断变换（朱一中 等，2019），结果是市场改造模式导致公共利益受损，混合改造模式导致成本外溢（王桢桢，2010）。

近年，村级工业园改造中不同利益相关者之间不同形式的活动（Turok, 2005）、利益关系互动及协调机制成为主要议题。李东等（2021）以佛山市顺德区为例，提出政府通过给予市场、原产权人最大限度的让利与服务，达到平衡多方利益的目的。岑迪等（2020）系统梳理广州市村级工业园的政策演进与实践探索，强调政府通过顶层制度设计和系统分类在处理市场、社会的关系的重要性。田莉等（2015）指出政府需关注原产权主的需求，制定配套政策建立政府、土地原业主和市场主体的利益分配机制（田莉，2007）。袁奇峰等（2015a）以“政府-社区-市场”三元视角研究佛山市南海区联滘地区的更新过程，发现政府通过政策供给和财政保障获得主导权，与开发商、村集体共同构建“协商型发展联盟”。李郇等（2019）认为复杂分散的产权关系的集体土地阻碍村级工业园更新，地方政府在决策的过程中应重点关注地区的土地产权结构。李福映等（2019）指出全面统筹考虑拆迁补偿主体的短期利益与长期利益，制定各方共赢的单元开发利益统筹规则是开发园区升级改造的重要前提。刘景琦（2018）认为工业园转型升级涉及空间内部社会关系与利益主体的利益链重塑，其中政府通过瓦解房屋租赁市场，间接影响园区内企业的劳动雇佣关系，实现工业园区的产业升级。

综上，国内关于村级工业园的研究日益丰富，广泛考察了不同利益主体之间的合作互动模式，并揭示了财政保障、产权制度等对构建联盟和维护合作关系的重要性。然而，当前学者对于利益相关者的多样化目标、多层级联盟构建、联盟内部的动态互动、正式和非正式利益分配机制的生成过程等甚少关注。因此，本文构建一个涉及多尺度、多主体的“利益相关者识别-利益冲突分析-利益协调机制”的分析框架（图1），考察村级工业园改造中的“权力-资本-社会”的三元辩证关系。首先，在利益相关者识别层面，遵循“权力-资本-社会”三元辩证逻辑，考察制度、财政、市场、土地等外部要素嵌入下，政府部门、市场主体和原产权主三方参与改造的动力和利益谋划。该层面的分析是了解合作过程或对抗性关系形成的基础。其次，在利益冲突分析层面，识别改造过程涉及的核心利益相关者，深入剖析不同利益主体之间达成多目标利益联盟的表征和实质；识别政府主导、村企联盟、政企联盟、政村联盟等多样化的合作联盟，并从改造模式、财政保障、产权制度3方面探讨不同类型下的工业园改造实践路径。再次，在利益协调机制层面，结合典型案例，深入剖析利益表达、参与、分配、补偿等方面的利益协调机制，致力于破解参与者话语权不平等、权力的不正义参与和利益分配与补偿的不合理的改造桎梏。旨在探索村级工业园区改造过程中的多元利益联盟形成、多目标达成过程，以揭示中国珠三角经济欠发达地区村级工业园改造过程中利益协调的微观机制。

图1 村级工业园改造的利益相关者分析框架Fig.1 Stakeholder analysis framework of village-level industrial park transformation

2 案例地概况与方法

2.1 案例地概况

江门市是位于珠江西岸的珠三角外围城市，工业化和城镇化进程明显慢于佛山、广州、深圳等核心城市。2021年的财政收入增量和增速更是珠三角“双低”，成为珠三角经济发展中的“洼地”。为推动产业转移与互补，江门市政府出台了《江门市村级工业园升级改造试点工作实施方案》《江门市村级工业园升级改造政策指南》等政策文件，系统推进村级工业园的升级改造工作。由市长担任组长的村级工业园升级改造领导小组，在各区县选择8个具有迫切改造意愿的村级工业园先行先试，形成落地性“工改工”项目经验。鹤山市作为江门的北门户，土地面积约1 082.73 km2，是主要试点区县之一。据鹤山市自然资源局统计，现有村级工业园21个，以制衣、五金、塑料等传统产业为主，总面积1 472.97 hm2，约占整个江门工业园总面积的23.7%（图2）。目前，大部分村级工业园产业结构失衡，设施建设滞后，投入产出率也相对较低，并存在大量集体无证用地、违法用地等，历史遗留问题严重（田莉，2018）。此外，集体土地产权的模糊性和软性管制（周新年 等，2018），也进一步制约土地成片开发。

图2 鹤山市镇村工业园分布Fig.2 Village- and town-level industrial park in Heshan City

朗围工业园位于鹤山市中心城区的沙坪街道，是鹤山市首个试点村级工业园，用地面积约10 hm2，土地权属分属于龙潭经济合作社和原里经济合作社。园区始建于2007年，经审批合法建筑面积7 992 m2，占总建筑面积的11.8%①数据来源：鹤山市朗骏园区管理有限公司.鹤山市沙坪街道朗围产业园升级改造项目实施方案.2021年2月。。原有企业18家，主要以帐篷、制伞、五金等传统产业为主，2019 年总产值约0.9 亿元，年纳税401 万元，是一个低产能、低税收的产业园区。由于建设年代久远，土地利用率低，村集体土地年租金仅25万，因而村民的改造意愿强烈。朗围工业园可视为鹤山市村级工业园发展的一个缩影，鹤山市政府提出改造成鹤山智造新高地，一方面能发挥示范带动作用和推动产业转型，另一方面，土地的流转和再开发也会带来可预见的收益。

2.2 研究方法

通过文献综述、专家打分和问卷访谈等方法对鹤山市村级工业园升级改造中的利益相关者展开研究。为了确定核心利益相关者，结合相关文献以及遴选政府官员、项目管理人员、技术服务机构人员等共计26位，参考米切尔评分法进行打分界定。在2021 年2—4 月以及2022 年2 月对江门市各个区县的试点村级工业园进行以半结构式访谈为主的实地调研，最后选择鹤山市朗围工业园作为案例，从利益相关者的角度分析利益协调机制。在对鹤山市相关职能部门、朗围工业园管委会、玉桥村书记和企业代表的座谈过程中收集第一手资料（表1），并详细了解到政府部门在政策制定、实施引导等方面的思路，村集体的改造意愿、利益补偿等方面的情况以及代表企业的参与动因、利益分配等方面的细节。另外，鹤山市政府出台的相关政策文件、各镇村级工业园改造项目汇总表、运营企业资料以及相关实施和运营报告，如《鹤山市沙坪街道朗围产业园升级改造项目实施方案》，为本文提供了宝贵的信息。

表1 鹤山市村级工业园改造中涉及的利益相关者访谈信息Table 1 Interview information of stakeholders involved in the transformation of village Industrial Park in Heshan City

3 鹤山市村级工业园改造的利益相关者分析

3.1 利益相关者识别

陈宏辉等在借鉴Mitchell 等（1997）研究基础上，依据合法性、影响性、主动性3个属性将利益相关者划分为核心利益相关者、蛰伏利益相关者和边缘利益相关者三类（贾生华 等，2002；陈宏辉等，2004），是本文利益相关者类型划分的重要依据。首先，对城市更新、“三旧改造”、土地开发等相关文献进行综述（梅林海 等，2008；龙腾飞 等，2008；刘向东，2011；吕萍 等，2013；赛姝瑞，2015；刘新平 等，2015），初步识别出42个可能的利益相关者，涉及政府部门、土地权属者、承包商、技术服务机构和金融机构等10 类（表2）。其次，结合鹤山市村级工业园改造的实际情况，邀请26位相关领域的人员进行初步筛选，确定鹤山市村级工业园改造中的可能利益相关者。最后，参考米切尔评分法，对可能利益相关者在分值1～5范围内进行评分（表3），界定核心利益相关者、蛰伏利益相关者和边缘利益相关者共17类。由表3可知，在村级工业园改造中核心利益相关者是鹤山市政府、鹤山市自然资源局、鹤山市科工商贸局、镇政府、村集体、企业和开发商。

表2 相关文献涉及可能的利益相关者Table 2 Stakeholder related research literature involves possible stakeholders

表3 基于影响力、合法性、主动性3个属性的利益相关者评分Table 3 Stakeholder score based on three attributes: influence, legitimacy and initiative

在对核心利益相关者座谈过程中，基于政治要求、经济效益和社会成效等诉求，参与者在改造过程中具有明确的目的性（表4）。鹤山市政府、自然资源局、科工商贸局等是改造的主导者，通过制度设计和财政保障等手段保障产业空间和公共产品供给，实现政治、经济目标（邓毛颖 等，2021）。开发商、企业等参与者发挥在政策把握、改造经验和资金实力等方面的优势，配合政府实现产业资源优化配置，谋取土地再开发的收益。村集体和村民一方面认识到改造对于村级产业发展的激励作用，另一方面顾虑未来土地产权变更所引发的负外部效应。在改造过程中，各利益相关者不断扩大各自的利益分配，同时谋求他人利益作为自身的最大目标（张侠 等，2006），导致利益冲突加剧和激化。

表4 核心利益相关者的利益诉求和目标Table 4 Interest demands and goals of core stakeholders

3.2 利益冲突分析

3.2.1 各方利益相关者话语权不对等 鹤山市村级工业园改造涉及众多小产权集体土地（李郇 等，2019），在参与、知情和监督等方面缺乏一定话语权。一方面，村民与政府没有构建有效的沟通渠道，在土地产权和拆迁补偿等方面一般为被动响应。另一方面，政府通过制度框架和政策体系协调企业、村民的利益分配，而企业拥有专业的协商团队和丰富的谈判经验，在土地出让过程中能谋求到最大利益，尽可能剥削原属于村民的权益。

“个体和政府权力差别太大，反映意见通过村委会层层反映。关键是合同规定村集体无权参与园区后期发展决策，这不得不让人担心未来可能出现的风险。”

——YQCM

3.2.2 改造过程中权力的不正义参与 在改造过程中，政府不一定是公共利益的直接代表，同样追求自身利益的最大化（赵艳莉，2012）。通过构建政企联盟、联合政体等形式与资本合谋，统筹各类资源与事权界限（邓毛颖 等，2021）。为完成政治和经济目标，可能会妥协于有实力的资本，容忍市场利益侵占公共利益（田莉，2018）。尤其是鹤山市政府在公共财政、招商引资等方面缺乏优势，相关部门为推动改造进程，只能弱化对实力雄厚的企业的干预行为，牺牲部分村民或原企业的利益。

“我们希望像万洋集团这样的大企业介入工改，政府负责协调、审批用地指标，等厂房成功出让后企业再还贷，这样政府压力小，工改进展更快。”

——LKJC

3.2.3 利益分配和补偿机制的不合理 鹤山市在土地产权、土地税费等方面政策制度并不完善，主要表现在原产权主在土地出让环节缴纳税费，而土地流转后的增值收益却归政府和企业所有（姚之浩等，2018）。一旦实施改造，村民可能面临未来生产、生活的负面影响，而园区的原企业也面临安置、招工等问题。政府和开发商以目前地价作为土地产权出让的补偿标准，难以达到村民和原企业的心理预期。因此，在利益分配和补偿方面的问题不断摩擦、对抗，改造的工作只能暂搁或放弃。

“征地补偿是看周边地价定，那我地上面的物业點算（怎么办）？我现有的产值点算？未来损失点算？”

——LCCM

总体而言，在改造过程中，引发利益冲突的原因往往是各方利益相关者话语权不对等、权力的不正义参与和利益分配和补偿机制的不合理。尤其对于中山、江门等珠三角经济欠发达城市，受公共政策、经济实力、土地效益、历史问题等多因素影响，参与主体及与主体相关的资金投入、来源和收益、产业与空间的协同转型以及实施主体的责权关系更为复杂（董金莲 等，2022），进而促使或倒逼财政局、自然资源局等政府部门不得不联合开发商、企业以及原产权主组建正式或非正式的合作关系。在此背景下，多主体要实现多样化的目标必将面临复杂的多方利益协调问题。因此，总结实践经验，探讨建立权力、资本和社会主体在利益表达、参与、分配和补偿等方面的利益协调机制具有重要意义。

4 鹤山市朗围工业园改造的利益协调机制

4.1 政府主导下的多样化目标达成机制

在朗围工业园项目中，包括政府，国资委、EPCO 承包商、金融机构、村集体与村民等在内的多元主体都参与到改造过程中，形成“政府主导+资本协作+公众参与”模式（图3）。权力在其中始终占据主导地位，首先，建立统筹管理体制机制，构建“项目领导小组+联合主导机构+多部门积极联动”的组织架构，负责审议需要提交市政府决策的重大事项、项目实施过程中的具体方案以及项目公司“三重一大”事项②指重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定的制度。。自然资源局、财务局、科工商局、国资委等职能部门积极联动，负责完成规划引导和产业定位、可行性论证。沙坪街道作为基层组织，通过业主访谈和合同协议等形式征集原产权主在改造意愿、产权协议和补偿标准等方面的意见，将公众意见纳入改造决策的环节，确保改造工作的顺利实施以及公共利益的最大限度保障；其次，充分发挥地方国资委的撬动作用联合组建项目公司，在地方财政紧缺背景下，充分发挥政府金融服务力度，地方财政部门、国资委协助项目公司以资本金与银行贷款37.87%：62.13%的比例进行政策性银行融资和组建基金，为改造前期提供稳定的资金流；同时，探索“投资+设计+改造+运营服务”（EPC+BOT）一体化招投标的社会资本参与路径，引入综合实力较强的社会资本（EPCO承包商）：广州名阳建筑设计有限公司、陕西建工第三建设集团有限公司和深圳伙伴侨城产业运营有限公司，三家公司组成社会资本联合体，与国资委下设项目公司以3∶7的股权合资，组建合资运营公司全面统筹设计、施工和运营等关键环节，实现“改管一体”。该模式在一定程度上降低政府的财政压力和运营风险，也发挥市场主体在产业运营方面的强大资源，最大限度实现各方政治和经济、社会发展、城市经营、产业升级、公共和私人利益等多样化目标。

图3 政府主导下朗围工业园升级改造流程Fig.3 Government-led upgrading process of Langwei Industrial Park

“预计未来的10年里，它将容纳50家科技创新企业，每年为鹤山市输送5家成功的高新技术企业，（这些孵化企业）将为本地区提供5000 个以上的就业机会、约5亿元的财税收入。” ——LWGW

4.2 多元主体参与下的利益联盟形成机制

地方由于不善于主导工业空间的再生产，导致权力与资本在改造中占绝对优势。通常，权力为促进发展一般选择依赖资本，但资本会不断追寻利润最大化，可能会突破地方的容忍范畴，形成地方选择反抗或寻求权力干预的局面。因此，权力、资本与地方的博弈往往形成不同的利益联盟。鹤山市通过创新“政府、企业、村民”三位一体、多方参与的组织方式，促使自然资源局、财政局、科工商贸局、国资委、村委会、村民、社会企业等核心利益相关者直接或间接、主动或被动参与改造。同时，为实现集中统筹和资金平衡，政府部门以国有企业资金兜底和银行融资作为合作基础，寻求与具备实力的社会资本合作形成增长联盟，促进地方国资公司与社会资本以集体土地入股建立合作关系。一方面，引入专业产业园区运营商的产业资源、专家智库，以“建设—运营—分享”的模式，突破社会资本参与路径。另一方面，利用一体化招投标方式建立合作规则，打造政府职能部门、政策性金融机构、国企平台、社会资本等协同推进村级工业园改造的局面。同时，政府部门也承担引导原产权主参与、保障公众利益的责任，但多数时候由于原产权主与政府的沟通渠道并不理想，改造难以得到原产权主的支持。为建立村民对政府的信任，政府以保证集体土地性质不变为改造前提，通过住户访谈、土地协议等形式形成利益关系中的契约精神，赋予村民更多话语权和利益保障。总体上，在土地要素市场化过程中，通过合同、访谈和协议等手段，政府部门与市场主体、原产权主之间结成牢固的契约关系，形成稳定的“土地流转协议+一体化招投标+集体土地入股”的利益联盟。即使在权力的部分“退场”后也能极大程度推动市场和社会的主动性（郭旭 等，2018），实现私人利益和公共利益的动态平衡。

“我司作为项目运营方，通过前期策划、调研，设计载体功能，与政府签订合同，运用EPCO模式完成村改造的项目”。

——LWQY

4.3 土地产权制度改革下的多主体利益分配机制

在当前中国集体土地政策背景下，鹤山市政府积极推动农村集体土地流转，在经农村集体经济组织表决同意后，以公开流转的出让方式实施改造。同时提出“一个项目+一个公司”的策略，将项目公司作为主导方和政府代表对园区内承包商、运营商以及入驻企业行使一定的监督权，并督促承包商、运营商按时支付保底租金，以及在期满后将物业和土地使用权无偿移交到村集体，实现未来集体经济的可持续发展。而运营公司和运营中标方将村级工业园改造视为财富增值的工具，考虑未来十年是鹤山市融入大湾区、加快城镇化发展的重要时期，租金每5年有3%～5%递增。在与政府沟通协商后，构建“保底租金收益+超额租金收益+股权分配收益”的利益分配方式扩展社会资本投资回报途径，谋求尽快达到预期收益率和投资回报率。地方则强调村级工业园改造应保障其基本权益，签订土地流转合同出让集体士地使用权，有利于将历史遗留问题的土地合法化，优化集体资产结构。预计40年出租期间村民租金收入可达2.6 亿元，这兼顾了土地收益和公共利益最大化，促使权力与资本的让利。因此，在土地要素市场化过程中明确各方在改造中的权利、责任、利益三者的关系（齐瑞等，2021），有利于保障改造实施的持续推进和形成多方利益均衡（图4）。

图4 朗围工业园改造过程中利益均衡机制构建Fig.4 Construction of interest balance mechanism in the transformation process of Langwei Industrial Park

“许多村希望保留村集体用地，外来企业希望转为国有用地，朗围作为集体用地的试点，走出了第一步；希望鹤山能够提供经验，供市政府制定下一步政策。”

——HSZZ

“租金收入主要通过物业，工业区推动时，村民代表区顺德参观学习，以土地出租的方式进行开发，两个村155名村民代表全票通过。”——YQSJ

5 结论与讨论

随着中国进入以人为核心和高质量发展的新阶段，推动形成和谐的利益关系成为空间可持续发展的重要命题。本文基于城市政体理论，在理论层面构建了多要素嵌入、多主体参与、多联盟形成、多目标实现的“利益相关者识别-利益冲突分析-利益协调机制”分析框架，为村级工业园改造的利益相关者研究提供了一个“权力-资本-社会”的逻辑范式。在本研究案例中，鹤山市村级工业园改造过程涉及的核心利益相关者众多，包括鹤山市政府、鹤山市自然资源局、鹤山市科工商贸局、镇政府、村集体、企业和开发商。在全球环境、公共政策、经济实力、土地权属与效益、历史问题、产业导入等多因素影响下，各方利益相关者话语权不对等、权力的不正义参与和利益分配和补偿机制的不合理是制约改造实施的主要原因。以鹤山市为代表的珠三角经济欠发达地区，在村级工业园改造实践中，财政局、国资委等政府职能部门联合开发商、运营商、金融机构采取政策性银行融资和组建基金等方式构建了正式的政企联盟，形成较为稳定的资金投入和持续增长的增值收益；政府基层组织则通过意愿调查、合同协议等方式与村集体、村民、原产权主建立了正式的契约关系，形成较为稳定的政村联盟，在一定程度上保障了弱势产权主的利益诉求。这种“政府主导+多元参与”的正式合作关系的确定既有助于实现村级工业园改造的政治与经济目标，也在一定程度上兼顾了经济增长以外的其他目标，利益主体的联盟形成及其内部互动最终促成正式和非正式的利益分配与激励机制。

珠三角村级工业园改造受到“自上而下”与“自下而上”的双重力量驱动，并受资本市场、利益主体能动性、土地产权制度、政府管控等因素的影响。利益博弈是决定工业园改造得以推进的重点。未来研究可以从以下几个方面进一步展开：首先，开展村级工业园改造的微观行为决策及机制研究，进一步探讨改造的“制度空间”及其激励与约束机制，以揭示其背后的“权力-资本-空间”政治经济学逻辑。其次，在多重要素驱动背景下，村级工业园改造的利益主体之间达成合作的形式、过程和机制也存在显著差异，形成了“政府主导、村企联盟、政企联盟和、政村联盟”等多样化的合作模式，而不同模式中的主体差异及其时空效应、作用机制有待后续挖掘。最后，开展村级工业园改造的社会、文化空间响应及其治理路径和主体能动性研究，探讨改造如何引起乡村产业空间的剧烈重构，及其社会、文化、生态空间如何响应，也有望通过空间治理的逻辑揭示村集体和农民改善自身处境的能动性社会空间实践的可能途径。上述问题的探讨将有助于揭示村级工业园转型的动力机制，同时也可为乡村振兴、城乡协调发展提供理论和实践支撑。