5G时代政府数据开放共享的法律边界与治理

孙鸽平

（河南财经政法大学民商经济法学院 河南郑州 450000）

2020年，中共中央、国务院明确提出要推进政府数据开放共享，培育数字经济新产品、新业态、新模式。近年来，国务院办公厅也相继发布了多个关于国家政务公开、大数据发展、政务信息化工程建设的相关规划和纲要，为5G时代政府数据开放共享发展提供了全面的政策保障。5G作为新时代最具代表的技术之一，它推动了人工智能、物联网以及大数据等技术的融合与发展。5G技术的大规模使用给现代政府治理、数据开放共享提供了很好的发展契机。在提供个性化服务、数据资源的同时，也为政府数据开放共享带来了很多问题。对此，政府要在法律规范的前提下，从根本上保障政府数据开放共享正常运行。

一、5G时代政府数据开放共享的法律边界问题

（一）提高个人隐私与信息泄露风险。一方面，个人隐私被暴露。5G时代，数据总量暴增、数据挖掘和更新力度快，让原本开放共享的数据处在容易识别的敏感地带，加剧了保密和普通、非个人和个人信息的变化进程。例如，人工识别能够识别个人，借助网络资料能够追踪到个人隐私。随着市场技术的全面升级，5G时代将衍生更多类似hiQlab的爬虫技术，通过大数据和5G技术赋能新的学习技术和数据攫取技术，从分散的、冗长的、毫无关联的数据中获得数据集的弱联系，让碎片化的单元数据借助时空整合，形成信息拼图和动态网状模块，公民生活轨迹很容易被追踪。另一方面，个人信息被网络攻击攫取。5G时代虽然解决了IMSI 信息盗取问题，但带来了IMSI-Gracking、Piercer以及Tropedo 等漏洞，这些漏洞允许攻击者追踪用户电话和位置。正是这类漏洞，让政府频繁遭到病毒感染和网络攻击，增加了政府数据开放的隐私和信息泄露风险[1]。而政府数据开放平台汇聚了各种管理、国民基础数据和经济信息，一旦黑客通过第三方接口闯入，公众隐私信息就会大规模暴露。

（二）增加社会分化与误用风险。一方面，5G时代会加剧社会的两极分化。生活当中，受教育程度、经济状况以及信息资源间的差异，各阶层对政府开放数据的应用差距在5G 时代将更显著。受教育程度良好的群体，通过数据技术能快速攫取信息，借助公共政策、公共舆论、执行过程与话语过程对生活产生影响。而信息弱势群体因为受教水平低、经济压力大，工具应用不熟练，追寻个人利益的能力相对薄弱，当信息富有者和贫困中的经济情况与社会地位差距越来越显著时，两级分化就会加剧。另一方面，5G时代会加剧数据误读。在5G时代，可联网设备是4G时代单位面积的10倍或者以上，通过感知层，物联网将获得海量数据，以便驱动数据增长。随着大规模数据的发展，数据攫取的难度也会随之增加，公众误读数据的概率上升。同时，5G时代各个终端带来的冗余数据和垃圾数据也会影响数据分辨难度，制约公众对数据的加工应用，使公众片面解读数据。一旦社会公众数据存在认知混乱，数据含义就会被曲解，甚至影响社会整体安全。

（三）加大市场垄断与财政压力。一方面，政府数据开放会加大市场垄断。5G时代，随着大数据技术的全面应用，数据挖掘和分析变成可能，数据分析开始具备通用性和普遍性。与中小企业相比，大型企业通过数据挖掘、人工智能、机器学习等技术从海量数据中获得有价值的信息，如市场投资、产品行情、前景回报等相关的数据信息，在变动的数据中拉大企业差异。另一方面，政府数据开放会增加财政压力。随着政府数据开放平台的执行，政府在5G建设中需要投入更多的财力、人力和物力成本，在多次成本累计中，后续设施维护给政府带来了严峻的财政压力。为满足海量链接、低时延、大带宽等业务要求，5G开始引入云化核心网和移动边缘计算等各种新兴技术，而海量新技术也给基础成本带来了挑战。为了让公民得到更充分的数据，政府将在数据采集、存储、整理以及开放等多个环节进行完善，而每个环节都需要海量的成本投入，给后续的政府运营带来了严峻的财政压力。

（四）加重政府监督与管理难度。一方面，加重政府舆情管理难度。5G时代，政府数据开放和传播资源暴增，但传播过程面临很多不确定因素，比如主体多元、环境复杂等，在该状态下，若数据信息在没有核实的情况下海量传播，不实数据信息将面临全面蔓延的危险，容易衍生舆情危机和次生舆情，造成社会恐慌。从技术层面来看，政府数据平台在和5G技术融合，能够快速搜集公民需求，通过云计算给出决策。如果在舆情危机时，政府没有及时警告，就会产生严重的舆情危机。另一方面，加重政府对各环节数据链的监管难度。5G时代虽然带来了丰富的数据资源，但也增加了数据保护难度，数据搜索更多由政府操作完成，但完全依赖政府根本不能满足数据应用和开放要求，它需要社会、企业共同协作。如，当下的政府数据开放是借助政府统一数据开放平台，但通过政府门户网站并不利于公民操作和使用，政府公开栏和开放栏很容易交叉，从而影响用户体验。

二、国外政府开放共享的法律边界治理经验及启示

（一）丹麦。丹麦作为政府数据开放的坚定者之一，早在2002年就颁发了《促进公共数据免费开放协议》，宣称对外开放所有政府数据。该举动不仅推动了其他方面的数据共享，也带来了很多经济收益。随着丹麦数据开放规划、战略以及政策的执行，到现在丹麦了已经颁发了多种数据开放政策，其内容包含数据开放形式、范围、法律保障以及数据安全等众多方面。

其一，范围大、步骤明确。从基础数据一直到关键性数据，丹麦政府为保障相关数据有效应用，采用的是层层递进的战略。在阶段性推进中，政策数据的规划非常明确，每半年到一年就是一个小目标，每个目标都比上个目标的数据质量更高。其二，政策连贯。数字化机构作为丹麦政府实施数据开放政策的责任单位，在把控数字化机构发展方向与核心领导时，需要联合地方政府与其他国家共同开放数据。该机构的领导与监管让相关政策的执行更加连贯。比如，《2016-2020年数字化战略》就是以《2011-2015年数字政府战略》为背景的延续。其三，重视数据的共享与高质。数据共享政策强调质量以及跨部门数据的共享性与协同性。在多项政策中，丹麦政府一直致力于提高开放数据质量，破除数据冗余，消灭隐蔽数据和误差，提高数据精确性。为改善数据质量，各部门要充分利用数据共享，从内容、标准和格式上保障各个机构数据统一，最后形成跨部门的数据开放平台。其四，发掘数据的附加值。丹麦在开放政府数据时，会从提高政府服务质量出发，推动经济整体发展。通过发掘数据，为整个社会提供更高的服务质量。尤其是近几年，在数据开放政策的基础上，政府通过数据开放，为助推国家创新性发展贡献了很多力量。其五，巩固共享政策法规。考虑到公共政府行政机构文件、个人数据、信息再利用、2010版权法合并本，丹麦政府从个人数据信息安全整体立法的角度出发，通过分阶段免费开放，统筹跨机构民生数据，做好关键数据开放，通过提高数据应用者的综合素养，拉动丹麦经济整体发展。

（二）美国。美国作为全球政府数据开放的实践者之一，除了顶层设计技术，美国政府还致力于研发核心技术为政府数据提供支撑。2012 年，奥巴马政府推出“大数据研究与开发计划”，致力于核心技术和先进工具的应用，以提高海量数据与核心技术的科学性。美国政府建成了相对完善的法律体系保障数据开放，通过政策执行机制保障政府数据开放被应用到各处，在多样化的共享平台中也增加了政府数据的应用面，在全方位的合作与推广中，广大公民积极加入政府治理。

其一，通过立法保护并且应用数据。在政府数据开放共享中，从立法进行保障，结合数据形成方式，确立数据所有权、使用权、开放责任、隐私保护义务和非法使用罚则，对政府数据开放共享构成不利影响和危害的行为明确处罚方式[2]（P38-42）。其二，搭建数据开放共享工作体系。统筹分析美国的监管、技术和人力方式，形成有效的数据开放共享工作体系。在人力上，以政府数据共享为基础搭建顶层协调机制，负责各级政府与部门的线路协调与管理。在技术上，整合技术路线和数据共享平台，协助政府处理信息问题。在监管上，由特定部门指导各级政府，通过工作制度和机制，落实数据开放共享。其三，搭建区块链数据共享开放平台。通过区块链破除“数据孤岛”，形成从中央到地方的数据共享平台，在分级分层共享中，通过智能合约汇总、分发数据。在资源整合、政务平台中，通过政府设备，推动乡镇信息化建设进度，利用数字签名授权访问系统，优化数据共享的功能细节，形成集同态加密、零知识正面、智能合约为一体的隐私保护。其四，深化数据共享和培训宣传。定期邀请学者、专家授课，解决数据共享平台遇到的问题。通过引进专业人才，形成精通政务工作和互联网技能的专业队伍。在活动宣传中，充分利用新媒体宣传数据共享，利用知识竞赛和宣传周等活动，提高公众认知和政府数据价值。

三、5G时代政府数据开放共享的法律治理对策

（一）优化隐私保护体系。隐私权保护体系，应结合各种保护对象进行分类保护。整合隐私保护对象，可以将隐私保护机制分成商业、国家和个人隐私保护。其一，国家秘密保护的法律制度。虽然数据开放的目的是建成透明的法治政府，但关系国家秘密的数据需得到法律保护，同时形成对应的法律保护制度[3]（P82-87）。其二，商业秘密的法律制度。商业秘密和国家秘密一样，都需要专业的法律保护，在商业秘密人没有同意的情况下不得共享。因而，相关单位和政府部门在分析、整理相关数据时必须以适度、合法、合理为原则征得采集者同意。其三，个人隐私的法律制度。在政府数据开放共享中，需清楚数据的脱敏处理，禁止个人医疗和私人生活信息开放。其四，隐私权被侵犯的法律制度。对于关系到隐私权的政府数据，必须通过法定的形式，对牵涉隐私的政府数据，通过类化管理的形式，区别无需保护、必需保护、需要清洗的政府数据，通过风险评估尽量争取被采集人员同意。

（二）完善安全保障举措。政府数据开放共享作为应用公共数据资源的要求，它对提高政府治理水平具有重大影响。因此，在5G 时代，政府要不断优化安全保障举措。其一，优化安全标准制度。站在国家战略的角度，创建全面的安全标准，比如说，从基础设备做好政府数据安全保护建设工作，站在监管和法规等角度搭建安全准则。其二，优化安全技术体系。站在技术的角度，形成数据安全屋与技术体系，即，借助审核流程、堡垒机和沙箱技术，确保数据安全。对于数据需求方而言，可以用数据但是不得带走，以此达到政府数据所有权和使用权分离的效果。在《贵州省大数据发展应用促进条例》的第32条明确规定，通过安全保护技术，减少数据毁损、篡改、泄露和丢失。在数据加工、清洗、采集、应用和交易当中，从法律制度的层面做好安全保护，如果出现数据泄露的情况，立即报告给数据权利人和主管部门。在设定法律规则时，将数据泄露通知作为控制数据者的法律义务。其三，优化安全责任框架。通过交换、流通、复制安全责任，让政府数据的持有者、所有者、应用者和管理者承担起法律责任。

（三）创新数据防护技术。技术作为知识工具，也是对行为的边界约束。在5G时代，技术是政府数据开放共享的生力军，通信技术用史无前例的广度、深度和速度，影响着政府治理模式和宏观社会运作。因此，政府数据开放共享时，要不断创新数据防护技术。其一，做好技术革新。针对“数据确权”“信息孤岛”等难题，充分利用“练上治理”“智能合约”“分布式存储”等技术创新成果，通过技术赋权，缓解市场垄断和财政压力，重塑社会边界、政府和市场运行机理。其二，统筹专业服务示范区和数据开放共享，通过技术改造，提高公共平台的技术研发水平，突出技术创新和研发示范，促使政府数据开放共享时共建共享共同发展。其三，做好数据安全管理。严格按照《数据安全管理办法》与国家法律规定，做好政府数据开放共享的采集、传输、运用和开放等周期性管理工作，减小财政压力，保障数据的时效性和完整性。数据提供部门要结合技术标准进行创新，结合脱敏、脱密等技术要求，落实数据清洗、格式转化和数据整理等预处理工作。这样数据提供部门就能够结合公共数据周期，确立数据更新频度。

（四）完善政府监管措施。政府数据开放共享和国家数据安全、网络安全紧密相关，随着5G 技术的全面应用，对政府数据开放共享既是挑战，也是机会。因此，在把握机遇的同时，要不断完善政府监管措施，防范各种问题。其一，建造行政机构。利用法律法规监管行政机构，通过行政机构监管并领导数据开放共享的实际情况，管理信息事务办公室配合政府数据开放共享事务。其二，设置平台机构。以国务院政府数据开放平台为依据，激发国务院行政机构的领导优势，建造统一、高效的政府数据开放平台。同时将地方省市和中央部门的政府数据放到平台内，以达到统一开放数据的目的。其三，优化行业机构。结合美国公共部门、私人单位和公众参与部门互相协作的数据开放经验，以共享政务数据为基础，引导市场主体全面投入到数据开放和采集中，比如，行业协会、科研部门、法人组织等，所以社会主体和政府要形成紧密的数据采集方案，促使政府数据和其他数据形成开放共享的数据目录。另外，在设置统一的全国性开放平台时，让市场主体积极投入到政府数据开放中，这样政府数据才能形成市场化的共享机制。