外国人就业管理行政效能提升路径创新——以流动基础设施建设为视角

孙学鹏 陆 晶

（中国人民公安大学涉外警务学院 北京 100032）

公安机关对外国人就业的管理贯穿外国人入境、居留和出境全过程，包括对在华就业人员的日常管理工作、居留证件的办理以及外国人非法就业的查处。近年来，随着行政审批制度改革的大力推进，各地争相推出“放管服”和优化营商环境政策，我国营商环境在全球排名得到大幅提升，已成为全球主要经济体中营商环境改善幅度最大的经济体[1]。当前外国人就业管理在服务与监管之间难以达到平衡，重监管轻服务，势必要细化准入条件和加大审查力度，繁琐的证明材料和较长的核查周期使得部分高端技术人才可能会在摇摆中投入他国怀抱，造成人才流失。重服务轻监管，在引进外国高端人才的同时也使得大量从事一般性劳务活动的外国人进入我国，挤压我国劳动力市场，对我国就业产生冲击，甚至会对社会治安带来不利影响。纵观国外部分移民国家的发展历程，作为流动基础设施的劳务中介在与行政主体较量的过程中往往能够通过钻空子将大量低端劳动力“合法”输送到目的国。而在此之前，劳务中介通常是作为国家在海外募集稀缺劳动力的“腿”的形式存在的。因此，科学处理行政主体与商务中介之间的关系，正确调节外国人就业管理行政效能已成为现在亟待解决的课题。

一、流动基础设施的理论与实践

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常运行的公共服务系统，是社会赖以生存发展的一般物质条件。而在移民管理的话语体系中，流动基础设施这一概念最早由国际劳工组织提出，指的是一套政策、机制，使劳务的流动合法、有序、有保障。作为流动的基础设施不再强调物质性，更多的是将其作为一种政策语言来强调其功能价值，例如，出国前要提供培训、做身体检查，出国后要有一系列保护劳工的措施、出现纠纷有机构可以提供帮助等。显然这样的提法过于强调法律制度对移民流动的调控作用，忽视了流动过程的物质性。

学者项飙在跨国劳务人口流动的过程研究中将流动基础设施细化为商业、监管、技术、人道主义和社会五个维度，基础设施可以根据这五个维度进行划分。监管性基础设施，主要指的是根据国家移民政策设立的移民管理机构，肩负处理移民相关文件、许可、培训等工作的国家机构和官僚程序[2]；商业性基础设施主要指将人口跨国流动市场化，协助劳动者与用工单位建立雇佣关系的劳务中介或猎头公司；技术性基础设施常见于各种交通工具，是最显而易见的；提倡人道主义的非政府组织和国际组织构成人道主义基础设施；与移民网络高度相似的社会性基础设施则通常指信仰（宗教）和社会关系。

这五个维度仅表示不同的操作逻辑，在实践中通常交叉存在于不同的流动基础设施中，比如，国家监管部门在日常行政管理过程中落实监管职能，但在管理的过程中要服务于本国经济发展就不得不考虑商业价值的维护，科学技术的进步激发行政主体政务便民化的发展，各种网办平台应运而生，可见技术性基础设施不光存在于方便流动的交通工具中，还可能存在于监管性基础设施中。

如英国，2022年英国商业、能源和产业战略部（BEIS）发布了《英国创新战略：创造未来引领未来》，其中较大篇幅介绍了政府最新人才发展计划，并创建了一个专门的跨部门单位，即人才办公室，负责向创新者宣传以英国为家的好处，确保英国对高技术移民开放并欢迎的态度，协调关键优先领域的顶尖人才的快速招聘通道。可见英国通过调节移民政策和政府移民管理部门以期达到吸引更多的全球顶尖人才向英国汇聚的目的。而美国作为传统的移民国家在全球人才抢夺中一直处于领先低位，其中最具特色的便是国家猎头制度。目前美国的国家猎头政策已经一改过去单凭军事力量掠夺人才的暴力行动而转为以商业猎头公司的形式出现，美国人才猎头业务是全世界最发达的，其猎头份额占全世界的60%左右[3]，这些猎头公司肩负美国政府对世界范围内关键人才和重点人才的猎获重托，这也是美国通过调节商业性基础设施实现人才抢夺的重要体现。

我国在移民领域基础设施建设方面的大力投入，一方面是确保政策有效实施的横向路径与行政服务范围，另一方面旨在通过优化基础设施实现管理目标得到有序化社会管制。在世界各国的人才战略中，大多数国家会利用调节流动基础设施实现有选择性地接纳外国移民。

二、我国外国人就业管理流动基础设施现状及问题检视

（一）我国外国人就业管理流动基础设施的现状。当前我国人口跨国劳务还是以劳务输出为主，不过从2009到2018年，在中国工作的外国人从23 万增加到95 万，呈现指数级增长。境内人力资源公司纷纷开展国际人才服务和高端人才寻访业务，按照这个趋势未来一定会有更多的外国人来华工作居留。国际劳动力的流入会显著促进流入国的科技创新水平[4]，而如何保护我国劳动力市场，保证在华合法取得就业资格的外国人必须是高端人才或某些领域的特需人才，给我国的流动基础设施建设提出更高要求。十四届全国人大一次会议宣布国家外专局重回人社部标志着我国引进外国智力工作提到一个新的历史高度，也是继国家移民管理局挂牌成立后又一监管性基础设施建设重大结构性调整。

随着国内科技公司的不断发展和解决一系列“卡脖子”问题的现实需要，各地为了给海外人才提供更好的社会融入条件，纷纷建设国际人才社区和社区外国人才服务站，各地公安机关出入境部门为服务来华就业外国人出台一系列便利政策。与此同时，各地相继出现外国人非法就业数量激增的现实困扰。在纳才引智的过程中，监管与服务不应该是一对此消彼长的矛盾体，如何做到监管与服务的平衡是当前流动基础设施建设的核心问题。

（二）外国人就业管理流动基础设施存在的问题。

1.优化服务事项规模不经济。在经历了多年改革，取消、下放事项遇到瓶颈期，边际效应缩小，许多优化服务事项出现规模不经济现象，改革投入与收益不成正比。在外国人就业管理过程中，行政主体的多元性导致行政改革与优化很难统筹考虑，各部门在自己的职能范围内孤立地进行结构性优化。加之基层“事务主义”现象严重，优化服务事项难免有迫于上级考核之嫌，导致看似服务管理方式更加精细化，而行政相对方却没有充分享受到改革的红利，流动的成本不减反增，甚至在部分环节阻碍人口流动。

2.行政集约化程度偏低。随着电子政务的兴起，各地政府掀起一波“网办”潮。按照公安部的指示精神，外国人工作类居留许可可以网上申请，办证人只需要按照规定提供必要的基本信息和证明材料即可。实践中，公安机关居留证件办理平台和外交部以及外专局是分别独立存在的，信息共享能力差，在对证明材料进行实质性审查过程中难以对材料进行溯源，鉴别真伪基本依靠民警主观经验。业务流程存疑的案件主要通过发函的形式进行核实，缺少业务协同的机制以及平台，流程再造能力差。

3.中介机构高度自由化。目前我国对外国人就业管理商业服务在尺度、内容、专业化程度和影响力等方面都处于摸索阶段，外国人来华就业多数是外国人与企业通过非官方中介机构建立了解并签署相应的劳动合同，这意味着中介环节监管处于缺失状态。过度的自由化可能使部分中介机构在利益的驱使下铤而走险，以隐瞒、伪造相关证明材料为手段，为不符合相关法律规定的外国人申请签证和工作许可并拿到居留权。大量不符合要求的外国人涌入不光对我国社会治安带来不利影响，还会进一步挤压我国就业市场，破坏本国劳动力生态。

三、路径创新：流动基础设施优化与完善

（一）完善法律规范。目前，我国尚无专门有关外国人就业管理的法律法规，对外国人就业管理的相关表述也都是碎片化地掺杂在其他综合性法律规范之中，且相关表述过于笼统，缺少详细解析或实施操作细则。我国亟须制定一部针对外国人就业的专门立法，涵盖但不局限于以下几个方面：第一，明确各部门在外国人就业流程中的工作职责，形成协调管理体系，防止交叉管辖情况的出现。第二，明确人才引进的质量和数量标准，不以学历为第一标准，采取科学的手段对人才进行认定和管理。第三，规范跨国人力资源公司经营范围，特别是要明确其业务边界，要进一步缩小监管真空地带的生存空间。

（二）搭建共建、共治、共享的信息化平台。由公安部牵头，会同外交部、人社部等建立全国联网的外国人来华就业管理信息化平台。行政主体结合业务特点领取相关业务模块，开放相关信息资源端口，在平台上进行业务流转、核查信息等工作。各行政主体是平台的使用者，也是平台信息的建设者，各部门结合业务优势投放高价值信息单元，同时在抓取数据中注意个人信息保护。

平台中流通的数据本身就是一种资源，在外国人就业管理平台庞大数据量基础之上，也可以利用AI技术和大数据分析模型，挖掘出有价值的情报信息，为涉外案件的早期发现，以及案发后的快速打击提供支持。

（三）中国特色的国际人力资源服务管理模式。

1.发布人才需求动态清单。结合国家发展定期发布人才需求清单，清单需要明确引进人才的具体特征，包括并不局限于以下要素：一是年龄、学历等基本要素，学历作为人才鉴定的全球适用标准可以初步筛掉不符合发展需要的人员。二是工作经验和技能特长等核心要素，能否胜任岗位通常由这两项指标衡量，是能够证明人才匹配程度的最重要指标。三是宗教背景、国籍和社会关系等前提要素，这些要素能够客观反映出人才的稳定程度，减小后续社会融入难度。

2.发挥国企的引导作用。国企在经营发展中一方面要创造良好的经济效益，另一方面要承担政治和社会责任，在执行党和国家政策上具有一定的制度优势。在人才高质量发展战略中，优秀的高端人才是世界各国抢占的重要资源，都是花重金被抢夺的对象，具有国企性质的人力资源公司要转变人才吸引理念，变被动等待为主动出击。在国企改革的大背景下，可以对肩负重任的公司给予扶植，一方面鼓励国内人力资源公司海外拓展业务，增加在国际人才市场的活跃度；另一方面通过注资、并购的方式增加国有资本比例，进而提升话语权，实现对海外人才招募活动监管。

3.搭建B2G2C 模式的人才服务管理平台。B2G2C 是传统电子政务与电子商务模式嬗变出的新模型，是将政府、企业、公众通过互联网平台进行行政事务的新型处理模式。外国人就业管理行政事务的参与者包括：行政主体、外国人以及企业。我们可以把B2G2C模型的人才服务管理平台理解为由行政主体实施监管职能的人才招聘网站。平台作为外国人与企业沟通的桥梁最大的应用价值便是将整个招聘环节透明化，以行政主体为核心的中介平台较少关注盈利，将目光锁定在人才的定向引入与监管职责的行使上，一定程度上削减了中介机构将不符合要求的外国人输送到国内劳动力市场的可能性，达到遏制商业高度自由化所引发的监管后置问题。

一是对招聘岗位合理性进行核查。企事业单位通过平台资格审查后可以向平台提交拟招聘岗位申请，平台对招聘行为进行评估，对于确实有特殊需要，且国内暂缺适当人选的岗位，审查通过后更新到平台中。平台对数据的时效性负有监管义务，确保招聘信息发布在人才缺口周期之内。

二是对外国人背景进行初查。根据外国人在平台内提交的证明材料，对其基本信息进行核查，主要是考察其是否具有从事相关工作所必须具备的专业技能和工作经历，结合现有的积分政策，得到一个初步的打分，反映其与岗位的匹配程度，根据企业需要的人才数量择优推送。

三是多元化业务流转机制。平台针对不同人才类型设置多样化的业务流转机制。对于那些对本国十分有益的国际公认的外国高端人才，平台应设计专门绿色通道，尽量简化审批流程和审批时效，为高端人才来华就业提供方便。

结语

进入新时代，中国发展进入新纪元，劳动力双重市场已经形成，虽然国内劳动力还处于过剩的状态，但基础研究以及核心技术领域对人才的缺口还是很大。经过人才战略1.0时代的摸索，在让谁来的问题上基本达成共识，进入实现两个一百年奋斗目标的交汇点，让国际人才通过什么样的方式来成为当下研究的重点。而众多的国际人才来到我国工作生活，如何做好他们的社会融入，让他们在中国安居乐业也同样是外国人就业管理应该研究的课题，也是下一步研究的方向。在日常管理中，我们要学习国外的先进做法，通过工作实践将其本土化，结合我国制度优势，不断推出符合我国发展实际的做法，进一步服务人才战略高质量发展大局。