农民进城 产业下乡——乡村振兴阶段性思考与实践

□ 颜景焱

党的二十大报告指出：“全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”这是实现乡村振兴的根本路径，也是处理新时代工农、城乡关系的准则。《山东省全面推进乡村振兴规划（2023-2027年）》意见中要求着力推动以县城为载体的城镇化建设，优化县城空间结构和功能布局。近年来，山东土地乡村振兴集团有限公司（以下简称“乡村振兴集团”）在打造乡村振兴齐鲁样板上进行了大量的理论研究和实践探索，对以县城为载体实施乡村振兴战略进行了研究和思考，认为“农民进城 产业下乡”是现阶段乡村振兴工作的主流趋势和重要事项，也是推动农业产业化、农村城镇化的有力举措。

我省农民进城产业下乡的发展瓶颈

（一）农民进城趋势化与“进城难”并存。一方面，农村人口进城趋势明显、意愿强烈。截至2022 年底，全省城镇人口约6560万人，常住人口城镇化率65%，预计到2025 年、2035 年这一数字将分别达到68%和75%左右。每年约100万乡村人口进入城镇，特别是农村青年为了子女教育和自身发展进城安家置业已经是必然趋势；但城市住宅的高房价造成农民进城个人支出成本高，在一定程度上阻碍了农民进城。

（二）农村建设用地闲置与城市发展用地紧张并存。一方面，人口和产业不断向城市聚集，致使城市建设用地资源高度紧张。另一方面，随着经济社会快速发展及城镇化加速，农村大量青壮年劳动力外出务工，部分群众选择在城镇购房居住，造成“空心村”、宅基地闲置废弃的现象较为普遍，农村土地资源存在一定程度上的浪费。

（三）现代农业产业基础薄弱与产业下乡难并存。一是土地碎片化、无序化问题突出，以家庭为单位的小农经济、土地撂荒、老人农业等低效种植行为普遍存在。二是现代农业经营体系不完善，资金、科技、人才等现代农业产业生产要素下乡渠道不通畅。三是农业产业链条短，产业特色不鲜明，新经济新业态发展不充分，三产融合发展深度不够。

农民进城产业下乡的有益探索

近年来，乡村振兴集团先后落地了“近郊城镇化模式”“三区共建模式”的诸多乡村振兴齐鲁样板项目，累计新增耕地约3.8万亩，建设用地空间节余优化约3.5万亩。以德州平原县桃园示范区为例，该项目总投资15 亿元，涉及24 个村庄、2944户、10305人均已完成回迁，创新形成了土地向适度规模经营集中、人口向街道驻地集中、产业向现代园区集中的“三集中”发展模式。以菏泽鄄城县红旗社区为例，该项目是鲁西南地区第一个乡村振兴样板工程，项目按照新型社区、产业园区、文旅景区“三区共建”模式建设，总投资6.8 亿元，涉及17个村庄、2538户、7101人，项目统一流转周边土地约5000 亩，与农业龙头企业合作，重点打造集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的产业园区和文旅景区，有效促进了当地农民和村集体增收。

农民进城产业下乡的模式路径

（一）保障性开发安置，推动农民进城。按照“自愿、分类、有序、保障”的原则，片区化引导和推动农民进城。一是优先选择农村“空心化”严重的地区，尊重农民主体地位，用好土地整治政策、农村集体经营性建设用地入市等系列政策，实现宅基地的有偿退出，将农村闲散的宅基地有效盘活运用，使土地要素合理流动，促进农村建设用地向城市聚集，推动城镇发展、城市发展。二是将通过土地整理所产出的收益转化为城市开发用地价值体现，县级层面以商品房开发拉动转变为订单式保障性住房安置的新型城镇化方式，通过货币化安置、房屋安置、房票安置等方式，合理引导人口向县城集聚。三是发挥政府主导作用，使进城农民群众享有一定程度配套政策减免，充分让利于民，使房价在合理区间运行，实现农民以较低的成本进城安家，加速城镇化进程。

（二）连片式农地规模经营，推进产业下乡。秉持“整农地、大流转、全托管”的理念，以三产融合为路径，推动农业产业现代化，带动乡村全面振兴。一是在现有以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的基础上，突出强化“统”的功能，整理盘活农用地资源要素，实现农用地规模化利用，健全以“农户+合作社+企业”新型合作模式为主的现代农业经营体系，在保障村集体、农民获得土地财产性收益的前提下，实现农业适度规模经营。二是落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，以强化“数量、质量、生态”三位一体的耕地保护为前提、以保障粮食等重要农产品安全为目标、以生态农场建设为抓手，实施园区化、标准化、生态化农业，做到保地、保粮、保产业、保共富。三是贯彻“强龙头、补链条、兴业态、树品牌”理念，以国有龙头企业为平台畅通资本、科技、人才等要素下乡渠道，强化现代农业生产要素支撑，依托各地资源禀赋和特色优势农业，延伸农业生产链条，建立特色优势产业集群，探索拓展新产业新业态，实现三产融合发展，

（三）整县域谋划，整镇域推进。根据产业规划、城乡规划、专项规划为基本蓝图，优化空间布局，一体联动推进。县域层面，注重科学选址，优先在开发区、工业园区、城市郊区等土地资源丰富、就业岗位需求量大的地点建设安置区，同步推进配套设施与产业提挡升级、扩大辐射面，打造城乡融合示范区。镇域层面，以镇域为基本单元，大力推进全域土地综合整治试点工作，对田、水、路、林、村进行综合整治，为农业农村提供更为广阔的发展空间，助推乡村全面振兴的实现。

（四）整合集团力量，用好“兵团作战”模式。坚持内部协同，坚持一盘棋思想，由山东省土地发展集团各专业化子集团协作开展，过程中充分发挥资本投资集团投融资功能、工程建设集团成本管控和建设功能及乡村振兴集团运营平台功能，实现项目“全链条、闭环式”平稳有序运行。

保障机制

（一）健全领导机制。地方党委政府高度重视是项目顺利实施的关键，必须组建强有力工作专班，将打造乡村振兴齐鲁样板工作纳入政府重点工作内容，完善推进机制，合力推动工作开展。一是在县级层面成立推进乡村振兴工作领导小组，协调解决当地县乡镇在实施乡村振兴战略时面临的重点难点问题。二是成立乡村振兴规划、产业等专项小组，统筹推进专项任务落实。三是加强基层党组织建设，选取有能力、有担当、有战斗力的领导班子，提升党组织话语权、公信力，切实发挥党组织带头作用。

（二）落实政策保障。发挥规划、用地、财税等各项政策的保障支撑作用，深化政策协同支持乡村振兴建设机制，实现试点先行、协同联动、压实推进。一是给予试点政策支持。从全省范围内选取10个县市区作为试点，因地制宜、一地一策，打造不同类型、各具特色的乡村振兴齐鲁样板。二是给予进城农民国有产权住房支持。通过实施全域土地整治项目，参与进城农民国有产权住房建设，实现产权持有，完善相应配套设施。三是保障农村房票安置与国有产权房建设挂钩。整合区域内有安置需求的农村散户，增加房票安置形式，完善房票安置政策，设置购买奖励措施，鼓励房票用于优先购买项目安置建设的国有产权房。

（三）强化资金保障。把土地要素作为国家资源，由省政府出资统一储备和使用，同时落实乡村振兴各项资金的“专户专管，专项专管，专账核算，专款专用”，切实做到资金反哺“三农”，真正形成乡村振兴资金的闭环管理。一是建立以市、县、镇、村四级的乡村振兴项目、资金、资产台账为主的线上线下资金监管体系，确保拨付给乡村振兴财政专户内的各项资金不得挤占、挪用或平衡财政预算。二是建立地方政府与实施单位资金“共管账户”，实现线上审核资金用途、线下监管项目操作，实现资金使用科学化、高效化、透明化，确保财政资金充分发挥使用效益。三是扩大以国有资产划转、入股的方式增加企业注册资本金，更好地进行项目融资和国有资产运营，增强乡村振兴可持续发展动力。