东亚乡村振兴战略顶层设计的内在逻辑探析——基于韩国《农村振兴法》的文本内容分析

芦 恒 胡真一

近代来，东亚各国在工业化和城镇化道路上取得夺目成绩。韩国作为与中国同属东亚儒家文化圈的近邻，中韩两国在地理上隔海相望、一衣带水，在土地资源分配、农村人口结构、社会文化传统等方面具有相似性。20世纪60年代，从战争和分裂阴霾中得以喘息的韩国开始集中精力发展重工业，并成功创造出“汉江奇迹”。但与此同时，工业化、城市化的虹吸效应并没有形成预想中“以工促农”的情形，反而使乡村发展显著滞后于国家整体发展水平。在此背景下，韩国政府于1962年颁布《农村振兴法》，从制度顶层设计的角度试图推动乡村地区的全方位复苏。该法出台至今已有60年之久，并在国内外经济政治社会等结构性变迁背景下先后进行27次修订，始终为乡村振兴战略的推进提供了稳定政策助力。

“民族要复兴，乡村必振兴。”[1]乡村振兴战略是中共十九大报告中提出的一项重大战略，习近平总书记指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重。”[2]322018年1月，作为“中央1号文件”的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》出台，对新发展阶段中乡村振兴工作作出总体部署。其后，经过长达4年的实践探索和经验总结，2021年6月1日《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式颁布实施。该法作为乡村振兴战略全面推进的法治保障，对促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展发挥了重要作用。中共二十大指出，新时期要全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村[3]31。

乡村振兴的实质是政府通过政策手段的调适，引导城乡系统间各生产要素的合理配置，实现农业现代化，从而推动城乡“二元”对立格局朝向城乡融合的“一体化”转变。他山之石，可以攻玉。研究选取韩国《农村振兴法》这一公共政策文本作为观察政府在乡村发展过程中政府行为和政治过程的窗口，运用文本内容分析的方法对国家社会变迁过程中乡村振兴顶层设计的内在逻辑及其变化特征展开研究和讨论，以期从中提炼出韩国乡村振兴过程中的优势长处和经验教训，并以此为未来中国乡村振兴道路提供借鉴意义和参考价值。

一、问题的提出

乡村的衰败问题是全球农业与农村现代化过程中所面临的共同挑战。世界主要发达国家在其工业化进程中均不同程度地遭遇过乡村衰落危机，并根据本国国情探索出乡村发展的独特道路。其中，东亚各国的村落变迁问题始终存在着关联性和连带性。20世纪50年代中后期，日本经济腾飞带来了人口大量外流的乡村“过疏化”现象，韩国出现了以大都市为据点吸引农村人口的农村空洞化现象。而中国的村落变迁实际上是伴随着快速城镇化拉开序幕的。在这一意义上，村落变迁是东亚主要国家经济社会发展进程中所共同面临的问题[4]9。鉴于此，在公共政策的顶层设计和振兴乡村的实践过程中引入他国经验，对于中国新时代乡村振兴战略的开展具有重要借鉴意义和参考价值。

中国学界对韩国乡村振兴事业的关注主要聚焦于20世纪70年代的“新村运动”，并将其视为发展中国家农村建设的典范，试图从中寻求出能够适用于中国社会的乡村建设路径。但也有学者指出，随着时代变迁与社会发展，韩国新村运动的固有模式已难再复制到现阶段中国的乡村振兴实践中，从新的分析视角出发探寻乡村发展的有效路径刻不容缓[5]。以往国内对于韩国农村振兴整体过程的研究似乎具有一些功利主义色彩，主要将其视为一种进行静态对比的“样板”，进行“横截面式”的经验介绍，较少将其置于韩国乡村发展的整体制度性和政策性逻辑脉络中去进行定位，也忽视其中法制化要素之于实践开展的基础性保障功能。实际上，在争取到民族独立后，以《农村振兴法》为代表的法制化成为韩国农业现代化与农村产业可持续发展的重要动力。20世纪50年代，韩国就通过土地改革消除了农村地主等精英阶层，满足广大农民对土地的需求。1957年1月29日制定《农事教导法案》，将乡村立法范围从单一的农业生产技术发展拓展到农村青少年、农村生活改善等综合性内容，正式推广促进农村人力开发和农村生活改善的农民教育[6]。在此基础上，韩国于20世纪60年代成立农村振兴厅，并在1962年4月1日正式施行《农村振兴法》，以立法的形式为从整体上推动农村全面振兴事业提供了法律上的根本保障，成为后来全面推进“新村运动”和乡村地区整体发展等乡村振兴政策和行动的“源头活水”。概言之，《农村振兴法》作为韩国农村振兴工作的根本大法，其随韩国国情的变化不断进行修订与增改的历程，既体现国家发展需求在农业农村领域的调适，更显现出不同历史时期下韩国中央政府对农村振兴事业推进重心及实施手段的更新过程。

中国改革开放后，城镇化进程的加深促使自然、人力、社会资本等发展要素向城市单向集聚，乡村背负着城市繁荣背后的巨大负担，造成了中国农村一度呈现出“过疏化”的衰落趋势，城乡间发展鸿沟进一步加深[7]。习近平总书记指出：“从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。”[1]如何走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路业已成为中央政府与广大人民群众共同期盼并为之付诸切实尝试的目标所在。自中共十八大以来，“三农”问题就作为全党工作的重中之重得以在政策及实践层面不断完善和落实；中共十九大则进一步将实施乡村振兴战略写入党章，并于2021年6月1日正式施行《中华人民共和国乡村振兴促进法》。该法颁布施行一年多以来，为中国乡村振兴事业全面开展提供了法治保障，对促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展发挥了重要作用[8]；中共二十大报告也指出，尽管我们经过接续奋斗，打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，历史性地解决了绝对贫困问题，但在新时代要加快建设农业强国，必须扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴[3]31。韩国作为与中国同属东亚儒家文化圈的近邻，各方面具有相似性。20世纪中叶以来，韩国在以“汉江奇迹”为代表的现代化进程中，也同样面临着乡村“过疏化”和城乡差距日益加深的难题。乡村振兴的实质是政府通过政策手段的调适，引导城乡系统间各生产要素的合理配置，实现农业现代化，从而推动城乡“二元”对立格局朝向城乡融合的“一体化”转变[9]，而公共政策文本则为研究者提供了观察政府行为和政治过程的窗口。因此，韩国的《农村振兴法》更具有重要的参考意义。为此，本文尝试采用公共政策研究中常用的文本内容分析法作为研究方法，选取韩国《农村振兴法》颁布施行以来出现三次较大内容修订的法律文本作为分析对象，试图探究法律文本变化中的“不变逻辑”，即中央政府在社会大转型过程中是否始终保持对于乡村振兴多元主体的主导性和协调性？基于中韩两国在农村发展历程中的相似性，笔者试图站在历时性的视角下，结合韩国社会发展环境的变迁，通过分析韩国《农村振兴法》政策文本中施政主体与政策工具选择逻辑的转变，借他山之石，提炼东亚乡村振兴经验，以期促进中国乡村振兴战略顶层设计的科学化与制度化。

二、韩国《农村振兴法》的重要时间节点与研究方法

(一)研究政策对象选取

农业是民生之本、国祚之基，农业政策变化过程与各时期韩国内外部社会、经济环境息息相关，并体现出不同历史时期下中央政府对农事发展及农村建设推行手段的调整。《农村振兴法》依托于韩国经济开发的两个五年计划[10]75-84，于1962年得以正式颁布时，其地位就被定位为“农村振兴战略的根本大法”。该法以增进农民福利为施政目标，对农村振兴事业相关试验研究、启蒙指导、技术推广以及与之相伴的指导者培训等事务提供了制度性框架，不仅可被看作二战后韩国农业复兴政策之滥觞，更为1967年韩国农村政策“轴心”——《农业基本法》的出台奠定了基础。此后，伴随着韩国“赶超式”工业化进程与快速现代化而来城乡、产业、文化等面向逐渐陷入失衡态的现实情况，促使韩国政府不断调整农村发展策略，试图使振兴事业同“新村运动”、“地方自治改革”等社会、政治改革相互适应。概言之，《农村振兴法》可以被视为韩国乡村振兴事业发展的起始环节。

据“韩国国家法令信息中心网站(https://www.law.go.kr/)”数据显示，截至2020年7月，韩国《农村振兴法》为了不断适应外部社会变迁，从1962年以来共计被修订27次[11]。本文从该网站中检索并获取《农村振兴法》历年颁布实施的韩文政策原本，并对政策文本内容进行翻译和编码分析，选取该法发生重大结构性调整的1962年、1996年、2014年的政策文本作为分析对象。其中，1962年版本体现的是乡村振兴的初衷及其相关制度性安排；1996年《农村振兴法》的修订，既是对韩国对“乌拉圭回合”谈判后应对全球化浪潮的调整，同时也开始强调在中央集权以外，通过地方自治的手段推进农业、农村的自主发展；2014年版的修订既是对韩国《农村振兴事业基本规划(2013—2017)》在法规层面的补充，更是顺应农业科技化时代趋势及人口老龄化、少子化结构的必然选择，从内容上来看，本次修订侧重强调通过建立加强中央政府整合农村发展资源的国家机构“农业技术实用化财团”，实现科技、资本及人力资源向农村地区的投入。鉴于此，笔者将韩国《农村振兴法》视为管窥韩国农业政策变化的重要依据，以法律文本为研究对象，对其进行“解剖麻雀”式的深入分析，并将最能体现大时代变迁与韩国农村振兴事业进行互动的三个法律文本作为研究对象，从历时性视角对韩国农村振兴事业发展的方向、重心及施政主体的变迁加以分析，试图从中寻求适合东亚农村振兴事业发展的制度逻辑，为推动中国乡村振兴事业的制度化发展提供借鉴。

(二)文本内容分析法

文本是法律条文和公共政策的重要载体，因此文本研究是法律和政策研究的基本功和重要前提。对于政策的文本研究则可大致分为语义学与语法学分析、语用学分析、政策内容分析、文献计量路径、社会网络路径等类别。政策内容分析是近20年来较为流行的方法，其目的在于追问“政府针对某一政策问题采用了哪些政策工具和政策工具组合”[12]395，强调在收集某一具体政策领域政策文本的基础上，对其中的文本特点表述进行编码，依循政策工具相关理论的指引，将编码划归为不同的政策工具类别，再通过频次统计刻画出这一领域中政策工具的基本使用情况，并在此基础上进一步对所选政策文本所涉政策工具类型、变化和组合展开分析与讨论，从而发现政府使用政策工具的内在规律，为进一步的政策效果评估奠定基础[13]。可见，政策文本是有效记述政策意图与政策过程的客观凭证[14]77。换言之，原本经过诸多正式流程已经高度程序化“固定”下来的法律和政策文本，其客观性和结构性高于问卷调查、访谈等数据和文本，能够较为客观地分析出政府的决策动机和政策机制。因此，研究者通过内容分析厘清同一政策在不同历史时期中的内容变更，能够从客观上展现出政府权力与政策话语间的互动关系。鉴于此，笔者以政策文本分析法作为主要研究手段，借助质性分析软件NVivo 12 Plus的词频及节点等功能，提取《农村振兴法》样本中政策原文中的关键信息后进行编码和量化统计，结合韩国社会变迁的历史环境，对蕴含于政策文本内容之中的韩国农村振兴政策演进逻辑进行梳理和总结。

三、央地关系变化与政策工具偏好：分析框架的构建

在对研究所选样本展开具体分析前，运用NVivo软件中内嵌的词频分析功能，通过词云图的形式分别将3年政策文件中对特定词汇重视程度进行可视化展示。如图1所示，以“留存的字根”为分组条件，设定最小词汇长度为2，选取政策文本中出现频率最高的100个词汇，得到所选政策文本的词云图，其中词汇大小同词频呈正相关。

图1 《农村振兴法》样本高频词词云图

从词云图可以看出，尽管修订年份不同，所选韩国《农村振兴法》政策样本始终对 “农业”“农村”“振兴”及“研究”的相关事项保持高度关注，而“公务员”“指导”趋于弱化的同时，“地方”“团体”“机构”等词汇出现频率明显增加，体现韩国政府在不同历史阶段中对乡村振兴工作的侧重点发生变化。基于此，本研究以政策作用力视角为基础，将政策工具维度与韩国“中央—地方”间互动模式维度相结合，由此构建出韩国《农村振兴法》政策文本的二维分析框架理论模型，并以此作为厘清韩国乡村振兴过程中政策工具选择偏好与府际关系变化之间相关性的分析框架。

(一)X轴：政策工具维度

政策工具的运用始于公共管理学领域，为政策文本分析提供了结构化、标准化的分析框架。政策工具的选择是一种将特定工具的属性与政策目标相契合的技术性工作。基于不同划分标准，政策工具的分类研究成果繁多，研究者则根据研究对象及其具体内容选择科学合理的划分指标以促进政策分析的深化。本研究借鉴罗斯韦尔(Rothwell)和泽哥菲尔德(Zegveld)对技术创新政策工具进行分析时提出的分类方式[15]174，从政策作用力的视角出发，分别将“供给型”“环境型”与“需求型”三类政策工具与韩国《农村振兴法》的政策内容相结合，并在此基础上对不同政策工具的意涵进行细化，并形成若干二级指标(如表1所示)。

表1 韩国《农村振兴法》政策内容类型

概言之，在政策作用力维度分类下，首先，“供给型政策”强调以政府资源投入为主导，为农村振兴事业发展提供直接“推动力”，具有实行效率高、成效大的优势，但政府需承担较大的投入成本。具体内容包括财政支持、公共服务、科研开发与推广、人才机构等；其次，“环境型政策”，侧重于通过间接行政手段对农村振兴事业产生积极的“影响力”，通过营造稳定有序的农村发展环境，鼓励多元主体参与到振兴事业中，有助于激发农村市场活力，能够显著减轻政府投入负担，但施行过程及效果难以把控。内容包括金融支持、法规管制、目标规划、策略性措施等，旨在为政策实践创造良好制度环境；最后，“需求型政策”，通过政府贸易管控、服务外包等手段对国内外、地区间农产品市场供需状况实施调节与把控，以“拉动力”的形式拓宽农村地区市场需求，引导农业及农村发展朝向现代化方向推进。但这种手段强调政策制定者对国内外市场及服务需求的精准定位，且拉动效率量化较为困难。具体内容包括国际交流、事务外包、需求调查。如图2所示，理想状态下，三种政策工具分别从各自角度出发，形成张弛有度的政策合力，共同助力农村振兴事业。

图2 政策工具对农村振兴的作用方法示意图

(二)Y轴：政府间关系维度

韩国作为具有悠久中央集权的单一制国家，20世纪60年代由朴正熙政府时期开始实行的中央权威统治模式虽然帮助韩国经济在战后实现了快速恢复和发展，但随着其在由小农经济主导的传统型农业社会向现代化农村转型过程中已然逐渐发现，固有“自上而下”的权威政治体制愈难调动其他参与主体投身振兴事业的积极性，亟需“自下而上”民间力量的支援(1)1970年颁布《农村近代化促进法》催生了“农业振兴公社”的建立，但由于制度与实地需求间发生断裂，单纯依靠对农事基础设施的投入难以推动农村近代化目标的实现。资料来源：金松兰：《韩国地方自治下农村社会转型研究》，延边大学硕士论文,2015年。。直到20世纪80年代末，韩国城乡发展不均衡问题日益显著，加之由欧美等发达国家向发展中国家倾销以市场化、自由化、私有化为核心的新自由主义思潮[16]，韩国内部各界人士重提中央去权的呼声愈发强大。彼时韩国总统卢泰愚在执政期间制定并颁布一系列地方自治法律法规(2)转引自李允熙、刘舒杨、王浦劬：《基于地方自治的韩国央地分权研究》，载《国家行政学院学报》2017年第5期。，于1988年对《地方自治法》进行全面修改，并在1991年成功推动韩国地方议会的重新成立。至此，韩国中央与地方的政府间关系发生变化，开始在国家权力体系内部推动央地分权与地方自治进程。这一变化直接体现于农村政策中，并对农村振兴事务的规划与实施等方面产生深远影响。

鉴于此，笔者将《农村振兴法》内容中规定的事权主体分为中央直辖、央地协作、地方自治三类。其中，央地协作类别下，根据振兴实践主导者不同，进一步细分为：央主地从、地行央规、央地共治。首先，笔者将历年法条中由韩国中央政府对农村振兴事务进行直接管辖与规定的内容归于“中央直辖”类，包含国内外交流合作事项、农业法规制定、直辖机构及公务员安排等内容；其次，针对央地间为推动农村振兴事业进步而采取协同合作的事项，设置“央地协作”类，并以合作主导者作为进一步细分依据，下涵“央主地从”(意为在中央主导决策的基础上由地方配合政策事项的实践)“地行央规”(意为地方自治团体主动对农村振兴事务的推动进行规划、调整，并上报中央审批)与“央地同构”(意为中央地方对农村振兴过程中的某些事项通力合作、相互配合开展)三个角度；最后，将地方自治团体因地制宜、自主推动地方振兴事业的内容归为“地方自治”类别。

(三)二维分析框架的构建

综上所述，将政策工具维度及央地政府间关系维度结合于所选韩国《农村振兴法》政策文本的分析框之中，以政策内容类型为X轴，以央地关系下振兴事权分配为Y轴，构建出《农村振兴法》政策的二维分析框架(如图3所示)。这一分析框架构建，既在时间尺度上将韩国经济社会政治大环境的变迁作为贯穿研究始终的基础性逻辑，又使政策分析在工具理性层面得以发展和深化，使研究者能够从央地关系的动态变化中提炼出韩国农村振兴事业的具体实施特征。

图3 韩国《农村振兴法》内容类型与央地关系二维框架图

四、中央主体延续性：政策内容类型与央地关系演变逻辑

(一)政策文本内容编码

如前文所述，研究将政策工具的类型和央地间振兴事权分配特征相结合，构建出韩国《农村振兴法》政策的二维分析框架，将内容的分析类目定义如下：一是政策工具维度，分为供给型、环境型、需求型三类。其中，供给型政策工具下涵财政支持、公共服务、人才机构设置、科技研发与推广；环境型政策工具细分为金融支持、法规管制、目标规划和策略性措施。需求型政策工具包含国际交流、事务外包、需求调查。二是央地间关系维度，分为中央直辖、央地协作、地方自治三类。其中，央地协作类别下，根据振兴实践主导者不同，进一步细分为央主地从、地行央规及央地共治。

政策样本的分析单元是研究的核心要素，其既可以是文本中的单词、符号等有意义的词组，也可以是句子、段落等其他语法单元[17]37。根据设计需求，将研究所选3份《农村振兴法》政策文本的相关条款进行编码和摘录。具体编码方式是按照：“政策文本编号-条-款-项”形式划分[18]81-98。例如“3-2-2-1”就代表文件编号为“3”，即2014年发布的《农村振兴法》中“第二条(定义)”中第二款“2.所谓‘研究开发事业’，是指……事业”下属第一项内容“甲.确保粮食资源稳定性的调查研究”。最终文本编码情况如表2所示(限于篇幅，仅展示部分编码)。

表2 《农村振兴法》政策文本内容分析单元编码表(部分)

笔者团队在确定分析框架与编码原则后，为保证编码信度，依循分析框架分别对所选政策文本进行独立编码，运用NVivo软件实现编码汇总与编码比较。经计算，编码Kappa系数为0.9697，呈现出良好的一致性，编码信度高。

(二)《农村振兴法》的政策内容类型分析(X轴)

从基本政策工具维度对所选年份的韩国《农村振兴法》政策文本进行编码，统计情况如图4所示。在该维度框架下，编码数共计261项，其中环境型政策工具使用最多，共151项，占编码总数的57.85%；供给型政策工具占31.8%；需求型编码数最少，共27项，占总体的10.35%。总体而言，《农村振兴法》在政策作用力的选择中呈现出以环境型政策工具的使用为主、供给型和需求型政策工具为辅的分配模式。

图4 《农村振兴法》X维度政策工具使用情况图

具体而言，韩国政府在农村振兴工作中对环境型政策工具的选择偏好，体现出通过间接影响的方式，将政府行政权力渗透到农村振兴事业各方面运作之中。以“法律规章设置”作为乡村振兴的基石，表现为法规管制被频繁使用于政策文本之中。从编码占比来看，法规管制占该维度下总编码的37.93%；“策略性措施”是指政府行政手段的优化使用，对农村地区产业的多元化发展，以及产学研合作等事业释放出积极信号，占总体编码比为13.8%。此外，目标规划(13项，4.98%)与金融支持(3项，1.15%)则占比较少；供给型政策工具所含四类具体项目则占比更为均衡，其中政府对科技研发与推广(31项，11.88%)和人才机构(25项，9.58%)设置方面的直接投入比重相对较大且重视程度相近，直接财政支持(14项，5.36%)和公共服务(13项，4.98%)则次之；需求型政策工具虽使用不多，但强调开展农村需求调查工作(12项，4.6%)，以弥补行政手段实施中可能出现的政策供需差异问题。而对于振兴事务外包(7项，2.68%)与海外交流(8项，3.07%)总体关注程度偏低。

在此基础上，本研究从政策的历时性视角出发，进一步对《农村振兴法》中政策内容类型使用偏好转变展开观察与分析。发现该法在修订过程中得以不断丰富和完善。其中，历年使用频次最高的环境型政策内容呈现逐年增长态势。尤其是相较于1996年版本，2014年版修订过程中发生翻2倍态势激增，主要体现在法规管制方面，编码频次由19条涨至63条。原因在于2014年修订的《农村振兴法》新增了一些内容，例如针对参与农业科技研发各类参与主体的奖惩机制，对新设准政府组织“农业技术实用化财团”的组织定位以及人员、业务权责划分等新增法规条文。同时，值得注意的是，策略性措施也对参与农村振兴事业的多元主体采取积极培育、鼓励创造、产业平台搭建等具体手段，为“政府—社会”间合作营造良好氛围。这些举措体现出韩国政府在顺应农业振兴行动者多元化趋势下，采取约束性法规与策略性政策相结合的方式，为农村振兴事业的开展提供稳定、适宜的市场环境。

此外，供给型政策内容在《农村振兴法》的修订过程中呈现出波动态势。1962年至1996年间，韩国政府在使用农业科研开发与推广，以及直接财政支持等领域的政策内容频率明显增长。但同时，为顺应1973年韩国《政府组织法》修订后的要求，《农村振兴法》删去“城乡振兴院”“农村指导分所”等与地方农村振兴机关设立相关的内容[19]51-74，体现出供给型政策内容中农村管理人才及机构设置中呈现出显著下降趋势，20世纪90年代韩国农村振兴事业相关国家公职人员人数也随之减少。而1996年至2014年间，供给型政策在使用频次与编码占比上均略有下滑，体现为政府减少对农业科技研发与推广的直接投入。但与此同时，政府在财政支持、公共服务及人才机构设置方面的直接供给均有增长。

最后，需求型政策内容在20世纪《农村振兴法》政策文本中仅出现少量对农村需求调查的政策要求。进入21世纪之后，农业农村现场调查领域逐年扩大。但直到2014年，政策才明确将海外交流、事务外包等相关业务作为拉动农村振兴事业进步的动力之一，将内外需求激励作为推动韩国农业结构转型与农业现代化的重要手段。

(三)《农村振兴法》的央地关系分析(Y轴)

韩国政府的中央与地方关系并非一成不变。从国家体制层面来看，中央集权式政治管理的传统已深刻于韩国公共机构与公民的制度记忆之中[20]。直到20世纪80年代末军事独裁政府下台以后，“文人政府”开始尝试向地方政府下放权力。该举措既是一种对央地间权力分配状态的调整，也被视为权力从中央向地方发生转移的结构性变化[21]。在此过程中，韩国乡村的组织形式由“自上而下”的权威管理模式，向多元参与主体合作的协同治理模式转变。因此，我们从韩国央地关系维度对《农村振兴法》展开分析时，仅从编码分布的整体性状况入手是远远不够的，还应当充分考虑所选政策文本修订时所处的历史时期，及其对农村振兴事业权责分配的影响。

首先，央地关系维度中的《农村振兴法》总体编码统计情况如图5所示。其中，央地协作(77项，45.03%)与中央直辖(76项，44.44%)两类关系模式在农村振兴事务的分配中占据主流。与此同时，应当注意的是，以中央为主导、地方为辅助的“央主地从”模式是央地协作的主流搭配，占77.92%，说明中央政府依旧是多参与主体合作的中心。此外，地方自治的关系模式出现频次较低，在该维度总编码中仅占10.53%。由此可知，在央地关系的模式选择中，韩国中央政府的决策和指导是农村振兴事业得以推进的核心所在。地方自治团体在国家法规框架约束下，遵循和贯彻宏观政策方针，才能因地制宜地开展特色化振兴事业。

图5 《农村振兴法》Y维度央地间关系示意图

其次，笔者进一步将央地权力在政治层面的动态变化作为前提，对韩国农村振兴工作中事权分配策略的演进特征展开分析。伴随着《农村振兴法》在修订过程中涵盖内容的不断丰富，央地间各类型互动模式的编码频次均呈现持续增长的趋势。其中，强调中央行政力量推动农村振兴的中央直辖模式始终占据重要地位。尽管随着韩国地方分权进程的推进，中央行政力量所占比例逐年出现下降，但仍能体现出韩国农村振兴领域事权与中央间的密切联合未曾中断的特点。在乡村振兴机构设置、人员安排、奖惩机制确立等方面，中央政府始终掌握核心管理权限。此外，“央地协作”是农村振兴事业实践中的重要模式。当我们从协作主导者视角切入时发现，地方自治团体在农村振兴事业中承担主导者或同级伙伴关系的频次呈现逐年上升态势，体现出中央政府有意识允许和引导地方自治团体在政策框架内发挥其主动性和能动性。

最后，韩国《农村振兴法》中对于地方自治事务的规划体现出“从无到有”的转变。其“无”始于朴正熙政权高度集权的独裁统治模式，地方有“行政”而无“自治”，农村振兴也只有中央而无地方。1996年《农村振兴法》的修订中开始出现对地方自治团体自主参与建设的要求，政策赋予地方采取行政、财政措施以及因地制宜地推进农村指导、试验研究等振兴事项的权力。2014年该法中进一步增加了对中央政府所属的准政府组织在农业技术成果转化方面自主推进的承诺，使农村振兴与市场化相结合，为地方内生能动性的发挥提供了充足的法规空间和良好的产业平台。

(四)《农村振兴法》的政策内容类型与央地关系的交叉维度分析

笔者通过将政策内容类型和央地关系维度结合于所选《农村振兴法》的二维分析框架之中，从编码的整体分布上可以直观看出，中央政府始终是韩国农业振兴事业推行中的核心。农业市场和农村发展环境的塑造是《农村振兴法》发挥其影响力的目的所在。该法始终强调和中央主体相结合，通过中央直辖式环境型政策，以法规条例设置等行政手段，由中央政府对农村市场环境进行调节。同时，央地协作式环境型政策工具的使用频率也较高，主要表现为地方自治团体对于中央农村发展政策的服从与配合。地方自治式环境工具的使用相对较少，表现为开展地方主导下的需求调查，通过地方性行政约束及财政支持，在重视区域特征的前提下推动当地农村振兴事业的发展。

表3 《农村振兴法》政策工具与央地关系的维度交叉分析表(单位：项)

笔者考虑到韩国农业政策的目标始终随韩国社会经济环境的变化进行调整，从历时性的视角对《农村振兴法》中政策工具使用及央地关系变化展开研究时，分别将政策实践主体与政策工具组合而成的9类振兴模式，以政策的修订年限为区分，将之归入韩国社会发展的三大阶段，形成《农村振兴法》在历时性维度中乡村振兴主体政策工具选择的示意图(如图6所示)。

图6 政策工具与央地关系的维度编码历时性示意图 (单位：项)

20世纪50年代至70年代，由于历史与地理原因的双重限制，韩国农业政策主要目标在于提升农作物产量，保证本国农产品自给自足。在此阶段中，1962年的《农村振兴法》强调中央在农村振兴工作中的主导性作用为通过中央直辖的形式，运用环境型政策工具，对农村振兴事业机构及公务人员权责进行规定和解释。同时，政府通过央地协作的形式，发挥中央领导职能，运用供给型政策工具直接设立地方农村振兴管理及指导机构，并分配国家公职人员承担管理工作。同时，政府通过环境型政策工具对地方机构的法律规章进行规定，以保障振兴事务的顺利运作。

20世纪70年代中期以来，伴随着工业化进程的推进以及全球国际贸易形势的整体向好发展，为应对城乡发展差距不断加大的风险，韩国政府开始将农业发展的重心转向农业区域的结构性调整与竞争力提升方面，在大力推行“新村运动”激发农村地区内生动力的同时，也为在国际贸易中开放农业市场做前期准备[22]171。在这一背景下，以中央统筹规划为中心、地方辅助支持为助力的原有《农村振兴法》已然无法满足农村发展的现实需要。因此，在这一阶段中，环境型政策工具的使用虽仍占据主流，但《农村振兴法》中删去管理机构、公职人员配备方面的条文，强调设定中央同级部门间、中央与地方间在农村振兴事务中的任务分配与协同规则。这种“央地协同，共同影响”的政策组合的典型代表，在“新村运动”的人才培养中得以贯彻落实。申言之，“新村运动”在尊重农村当地固有组织及文化的基础上，以村落为单位，通过对当地权威者或能人进行推举和选拔，任命“新村指导者”负责组织、指导和规划其所在村落的相关振兴事宜，形成了农村内部自力更生、外部协调辅助的良性协同模式，为满足乡村独特发展需求、培育乡村振兴内生动力、提升乡村活力与创造力提供了法律保障；供给型政策内容类型则依旧强调中央主导下对于农业科技研发与推广方面的直接投入。得益于这一时期出口导向型经济发展模式的大获成功，韩国政府具备充足的财政资源投入到农村地区的开发中，相关数据显示，单是1971年至1978年间，韩国政府在乡村振兴方面的财政投入就增长了7倍，为韩国乡村振兴事业的发展提供了稳定的资金支持[23]。同时，在“新村运动”的蓬勃发展中，政府进一步将全国3.5万余个自然村划分为“基础村”“自助村”和“自立村”三种类型[24]，在改善乡风村貌的同时，极大地激发了当地村民投身乡村振兴事业的主人翁意识和营造了乡村集体荣誉感。此外，1995年韩国地方政府自治权的恢复，则进一步使振兴乡村经济、提升农民福祉等责任落在当地政府肩上，中央政府由振兴事业的领导者退居为协同者，地方政府则开始掌控相关事务决定权，故而在这一阶段中，央地间在振兴事业的供给上呈现“中央逐步放开，在地化供给初步显现”的态势。最后，与1962年《农村振兴法》相比，这一阶段中韩国地方自治团体也开始通过供给型、环境型政策工具在农村振兴企划、实践等方面发挥积极作用。以上几类变化对应于韩国农村事务管理机制与农业现代化转型的要求，为韩国农村振兴自主性的发掘以及农产品竞争力的提升奠定了良好基础。

进入21世纪后，面对日益严重的国内地区之间不平衡现象和环境污染问题，加之韩国人口结构进一步向老龄化、少子化趋势演进，农村地区更是呈现出适龄劳动力数量不足和老年人口占比高的现实困境，因此这一阶段中韩国乡村振兴的工作重点开始逐渐转向与农村地区生活质量和环境改善有关的更广泛的内容[25]17。从政策工具与央地关系的二维分析图中可以看出，中央政府对农村振兴事业的直接供给持续减少，转而使用更为温和的政策影响力和政策拉动力工具，试图通过法律规章和公共政策的完善化来规范参与农村振兴实践的多元主体行为；同时，政府通过扩大国际间、政企间在农业科技交流、产学研平台建设等方面的合作，为农村市场注入活力。

值得一提的是，为促进不同领域内农业科研开发成果在农业实践中的迅速转化，2009年3月5日修订颁布的《农村振兴法》在第14条第2款中设立“农业技术实用化财团设立和运营(FACT)”，这是首次在该法中涉及由中央农村振兴厅主导设立的公共机构(委托执行型准政府机构)[26]。“农业技术实用化财团”的建立既体现出韩国农业振兴事业参与主体多元化的特征，更是农业科技成果转换机制转型的重要途径。韩国传统农业科学研究与推广事业的投资和消费主体均是本国政府，虽形成了以研发为导向的特征，但随着现代化市场经济的来临与分权趋势下全能型政府的淡出，要求农业科技从研发到产出应当转向市场这一新消费群体，故以“创造农业未来的实用化先导机构”为目标的“农业技术实用化财团”应运而生，其作为一支新兴力量为农业科技的可持续发展贡献力量。

五、韩国经验教训及其对中国乡村振兴的启示

韩国《农村振兴法》颁布至今已历60年之久，面对韩国政治、经济、社会等方面的巨大变革，该法却仍能在内容的调适过程中，始终以国家农业产业发展与提升农民福利为政策目标，展现出其在应对外部环境变化与振兴需求转变时的内固性(Robustness)特征，为韩国乡村建设事业的推进提供了稳定的政策助力，也为应对现代社会不确定性风险挑战提供了制度化保障。可见，对于天然涵盖多类主体和复杂机制的乡村振兴事业而言，建构出一个能够灵活应对和转换宏观结构性风险的坚实制度基础，同样也是中国乡村振兴过程中的关键环节之一。农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，守好“三农”基础是应变局、开新局的“压舱石”[27]；中共二十大报告中指出：法治社会是构筑法治国家的基础。因而，要弘扬社会主义法治精神，必须推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平[3]42。中国《乡村振兴促进法》作为一部全面实施乡村振兴战略的综合性、基础性法律，其颁布施行一年多以来，对促进中国农业领域全面升级、农村全面进步及农民全面发展发挥了重要作用，为乡村振兴事业的全面推进和深化提供了重要保障。尽管中韩在政策体系、土地所有制及经济社会发展阶段上存在显著差异，但两国作为同属东亚文化圈的近邻，在农村传统价值观念、村落构成模式及乡村振兴目标等方面仍存在较大相似性。故而，对韩国《农村振兴法》这一乡村振兴领域顶层设计进行考察的重要意义不仅在于借助Nvivo软件对政策文本的内容变更进行数据化提炼和分析，更是在研究中将韩国乡村振兴的动态过程置于社会环境变迁的大背景中加以考量，并从以《农村振兴法》的修订作为管窥韩国乡村在应对城乡鸿沟、人口过疏化及其他不确定性风险中的有利经验及不足之处，以期给中国乡村振兴战略的深入、全面发展带来有价值的启示。

(一)韩国乡村振兴过程中的经验教训

第一，本研究所选三个时期韩国《农村振兴法》样本均呈现政策工具结构性失衡态，显著表现为政策需求端的拉动力过少而环境型政策工具使用过溢。虽然从历时性视角来看，需求型政策工具整体匮乏与内部不均衡状况有所改善，尤其是乌拉圭回合谈判等国际贸易协议的签订，标志着在经济全球化时代下，农产品关税壁垒的打破迫使韩国政府开始关注本国农产品在国际领域竞争力的提升，主动参与到国际农业发展交流中，但多关注于国外农业科技的引入及对韩国农业的扶持，未将国际农产品市场视为扩大本国农业内需的有利机遇。

第二，韩国《农村振兴法》存在政策滞后性较为严重的问题。“新村运动”作为在20世纪70年代初由国家层面“自上而下”鼓励并积极推行的乡村振兴实践，其成功开展很大程度上推动了韩国农村在本土资源开发、农民自主性动员、农村团体的组织化整合等方面的全面进步，在实现粮食产量稳步提升的基础上，使农村生活得以有效改善。但《农村振兴法》政策的调适却并未跟上农村发展的步伐，尤其是在农村内生型人力资源配置方面，未能及时进行政策调整，延续“新村运动”中在地化能人领袖对乡民、特别是适龄劳动力群体的凝聚效应，使得大量农民在国家现代化过程中向城市集聚，造成农村人口流失。伴随着老龄社会的来临，韩国农村劳动力资源严重短缺，从而导致乡村振兴事业缺乏足够的实践主体，甚至对韩国农业生产进程产生负面影响。

第三，从建国至今，韩国央地间关系虽发生较大变化，在农业振兴工作中，中央角色实质上只是由台前的“主持人”转为幕后“制作人”，并未真正实现由中央管理向多元参与主体的协同治理转变，中央直辖模式与央主地从型央地协作模式仍是农村振兴事权划分的主要形式，地方自治的广度与深度虽得到一定的提升，但总占比仍处于低位。这与韩国政府权力下放过程中地方财政自主权未予以地方自治团体有密切关系，缺乏足够资源的地方政府在政策的规划和执行过程中不得不继续依赖中央政府的转移支付；但同时，中央直辖模式占比降低的同时，也意味着中央向农村振兴事业中进行直接资源供给的减少，其表现在人力资源分类上的例子是1997年后农村振兴指导和研究机构中国家公职人员减少，地方自治团体中原有由国家指派、担任国家公职的研究及指导类公务员身份转变为地方职务[28]，这虽为中央政府减少了部分人力成本开支，但易使农村振兴厅与地方自治团体陷入双重管辖的风险，需要府际间对事权划分机制进行进一步协调与适应。

第四，地方自治类需求型政策的匮乏虽然随《农村振兴法》的历次修订，得到一定程度的缓解，但总体的政策运作模式中仍呈现出非平衡态，地方或其他团体对农村振兴事务的介入范围及深度仍受到一定限制。这与上文所提中央主导的央地关系及内需拉动手段的单一化均有直接关系。因此，如何在保障农业产品产量、质量的同时，推动农村地区内生动力机制的激活，以减缓人口外流、产业衰败等因素造成的农村发展疲态，已成为韩国21世纪以来农村振兴的重要目标之一。

(二)韩国经验对中国乡村振兴的启示

尽管中韩两国在经济发展水平、社会治理模式和历史背景等方面存在一定差异，但作为以小农经济传统为起点的东亚社会文化圈中的重要成员，在乡村振兴的发展之路上以邻为镜，方可取其精华，避免蹈其覆辙。“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。”[29]发展出一条中国特色社会主义乡村振兴道路绝非一蹴而就，而是要始终坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。因此，必须重视以中国《乡村振兴促进法》作为中国全面实施乡村振兴战略的“基本法”的关键地位，积极主动地吸取他国乡村振兴实践经验，方能以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进社会主义现代化国家建设。

第一，要以《乡村振兴促进法》为核心制度框架，在深入理解该法精神内核的基础上，进一步完善评估及监督体系。地方政府要根据当地实际需求，进一步优化政策工具使用结构，防止非均衡化风险。前文分析中业已指出，韩国《农村振兴法》政策工具结构性失衡状态，由国家“自上而下”主导的政策供给过多而需求侧的政策作用力拉动效应弱化，导致各地乡村对自身发展需求定位模糊，加之地方组织在农村振兴运动开展前期缺乏自治的合法性，导致韩国虽有“新村运动”激励，却始终未能成功弥合城乡鸿沟的扩大。鉴于此，对于中国而言，政府在对乡村振兴战略进行顶层设计和调整时，应注意供给型、环境型、需求型政策作用力间的平衡，防止政策内容出现结构性失调。申言之，政策制定者要在《乡村振兴促进法》的基础上，进一步构建乡村振兴的法律体系，要明确该法作为“促进法”，国家和各级人民政府应承担施政主体责任，就是要通过“自上而下”的手段从国家层面实现科技、金融、文化等领域资本的有序下沉。同时，新发展时期多元共治的治理理念也强调，乡村振兴事业的推动力决不能单纯依靠政府供给，而要因地制宜，积极鼓励乡村地区在地化产业、人力等优势资源的成长，充分发掘乡村内生活力。

第二，虽然农村人口向城市区域的大量转移是中韩现代化进程中共同面对的现实问题，但笔者认为，农村人口的减少不应被视为乡村衰败的“罪魁祸首”。反之，农村人口的转移为农业生产方式转型提供了契机，使得以血缘宗族为纽带的家庭式小农生产模式得以向机械主导的连片耕作模式转化。实现这一目标的前提在于政府妥善设置供给型、环境型、需求型等政策内容的比例，不仅要强调从政策的供给端通过现代化农业科技和农业机械在乡村进行全面普及，而且不能忽略环境型政策工具在法制约束、目标规划等方面的作用。健全的法制体系是农村市场稳定可持续发展的前提。同时，要发挥农村地区需求型政策工具对乡村振兴事业的拉动作用，尤其应当强调政府通过购买服务、统一采购等方式在农村地区引导和培育多种类型的农业合作组织，整合碎片化的农村土地和农村生产力，以提升农民参与建设、投身乡村振兴的积极性。

第三，顶层设计服务基层需求，基层实践助力乡村振兴。具体而言，要明晰央地主体责任，激发乡村内外部双重动力。在前文对韩国《农村振兴法》中有关央地关系的考察中可以明显看出，央地关系由中央集权向央地协同治理、再到地方掌握一定自治权力的转变是一个漫长的过程。这种政策的滞后性使得韩国在“新村运动”建设期间培育出的农民主体意识和基础的互助团体未能有进一步根据在地化需求实践创新、扎根生长的土壤。虽然此类政策滞后性随《农村振兴法》的多次修订在一定程度上得到缓解，但总体的政策运作模式仍呈现出作用力之间和央地关系之间的非平衡状态。地方或其他团体对农村振兴事务的介入范围及深度仍受到一定限制。这与上文所提内需拉动手段的单一化有直接关系。因此，如何在保障农业产品产量和质量的同时，激活农村地区内生动力，以减缓人口外流、产业衰败等因素造成的农村发展疲态，已成为韩国21世纪以来农村振兴的重要目标之一。从韩国《农村振兴法》历年的调适过程来看，政府始终强调环境型政策，以法规管制为主要形式对农村地区发展进行干预。但是在拉动需求方面容易出现两个极端：在20世纪90年代过于强调地方自治的绝对性，过于削弱中央政府的力量；近几年在法律制度顶层设计方面较少强调央地之间的平衡，推动地区社会各类需求的政策设计相对较少。

对于中国乡村振兴而言，一方面，政府要在法律制度的顶层设计方面强调环境型政策和供给型政策，始终坚持中央政府作为农业发展的“掌舵人”角色，以国家宏观调控方式为乡村指明发展方向、规范振兴环境。另一方面，国家对乡村振兴事业实施有效干预的前提是要顺应本国经济社会发展规律，适当将乡村振兴相关事权下放至地方政府及各类农村社会组织，使其得以在中央法规框架下因地制宜地推动特色振兴事项开展，丰富乡村业态，创新振兴思路。如上海市就以《乡村振兴促进法》等法律和行政法规为依据，结合当地乡村建设实际情况和需求，制定并经由上海市第十五届人大常委会第四十三次会议通过了《上海市乡村振兴促进条例》，为上海全面实施乡村振兴战略、力求率先实现当地农业农村现代化目标提供了强有力的法治保障[30]。习近平总书记指出，要“举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”[1]。乡村振兴顶层设计的落地，最终是在共建共享共治社会治理新格局中，由农村基层党组织领导和动员各界社会力量参与，形成乡村振兴的强大合力，共同推动乡村振兴的政策落地。这就要求中国的乡村振兴战略顶层设计也要注重从需求型政策的角度出发，合理引入和发挥市场化机制，通过政策调控手段，以强调政府购买等方式，将农村地区发展所需的各类社会资源向乡村集聚，以满足乡村社区对基础设施建设和公共福利服务的需求。