固原市用水权改革实践与思考

冯静华

(宁夏回族自治区固原市水务局,宁夏 固原 756000)

1 固原市水资源概况

固原市地处黄土高原西北部暖温半干旱气候区,全域属黄河流域上游下段,无过境客水。 地表径流以清水河、泾河、葫芦河、祖厉河四大水系为主,主要地貌类型包括黄土丘陵沟壑区、河谷川道区和土石山区。经济社会发展完全依赖于境内天然降水和扬黄工程所引的黄河水。 全市多年平均年降水量为472mm,多年平均水资源总量为5.826 亿m3,人均水资源量399m3,为全国人均水资源量的19.4%,宁夏人均水资源量的64.4%。 全市现有中小型水库197 座,总库容9.30亿m3,其中兴利库容1.432 亿m3。 全市耕地面积495万亩,建成灌区56 处,现有高效节水灌溉面积78.36万亩。 2022 年全市人均用水量116m3;万元GDP 用水量41m3;农田灌溉水有效利用系数达到0.749,为全区最高。

2 用水权改革实践

a.建立制度体系,深化用水权改革。 按照宁夏回族自治区年度用水权改革工作部署,固原市将用水权改革作为“六权改革”之首和加快先行区建设的主要抓手全力推进,市委、市政府多次以专题会议、推进会、观摩会的形式,谋划部署推进用水权改革工作。 水行政主管部门主动作为,配强改革工作专班,发展改革、财政、农业等部委按照任务清单联合推进,使用水权改革制度扎根落地。 制定印发《落实水资源“四定”原则、深入推进用水权改革的实施方案》《2022 年用水权改革重点任务清单》《固原市行业用水量调查测算导则》《固原市引导金融机构支持用水权改革的贯彻意见》等政策文件,固原市各县(区)、相关部门严格按照《宁夏“十四五”用水权管控指标方案》等文件,制定出台了《水权交易管理办法》《工业企业节约用水管理办法》《用水节水奖励及精准补贴办法》等26 项配套政策文件和制度[1],水价改革和水资源税改革配套推进,为深化用水权改革工作提供了支撑。

b.建立分配体系,完成确权登记。 围绕用水权确权、赋能、定价、入市等环节[2],固原市制定印发了《固原市水量分配及调度计划》,建立了市县(区)水权分配体系。 以水务部门为主导,完成了农业、工业和规模化养殖业用水量调查摸底、建立台账、审核公示和确权颁证[3]。 全市共颁发用水权证及取水许可证1924 本,确权水量19524 万m3。 一是农业用水权做到应确尽确。 农业用水权确权涉及79 个乡镇、458 个村组,完成灌溉耕地确权面积112.29 万亩,农业用水权确权水量17962 万m3,颁发水权证591 本,与用水户签订委托代管协议28577 份。 实现了农业灌溉用水户的用水权管理与土地权“三权”分置的有效衔接,解决了灌区水权“一分到底”,影响用水秩序、产业结构调整和土地流转的问题。 二是工业用水权确权全面覆盖。 共确权工业企业272 家,其中管网内167 家、管网外105 家,确权水量1332 万m3,颁证72 本,完成率为100%。 同步进行工业用水水资源有偿使用费征缴,倒逼用水企业精准确权和节约用水。 三是规模化畜禽养殖场定额确权。 514 家规模化畜禽养殖场确权到户,建立台账,确权水量230 万m3,颁证390 本。 用水权改革坚持总量控制、定额管理、丰增枯减的原则,打破了固原市沿用十多年的“按需分配”用水格局[4]。

c.建立分类定价机制,落实水权有偿使用。 农业用水结合基层水利服务组织建设,建立全成本水价、节水奖励、精准补贴和管理管护四项机制,全面推行超定额累进加价制度和农业节水精准补贴奖励。 原州区率先探索并推行井灌区、库灌区和扬黄灌区“完全成本+合理利润”的统一水源水价改革,实行不同作物灌溉分类水价。 2022 年底,全市各县(区)末级渠系全部执行新批复水价,水费纳入县级财政水费专户,以“收支两条线”的原则,强化水费收缴管理,彻底解决了“费价两张皮”的问题。 城乡居民生活和非居民生活用水实行阶梯式水价和超定额累进加价制度,实现水资源集约节约利用。 工业用水按照宁夏回族自治区用水权价值基准标准,落实水资源有偿使用,征收工业用水权有偿使用费208.61 万元[5],征收水资源税1361 万元。节约用水的激励机制和避免浪费水的约束机制有效形成。

d.培育用水权交易市场,推进水权金融产品创新。 各县(区)依托公共资源交易平台,推进水权交易二级市场平台建设。 依托自治区用水权交易一级市场,盘活未能利用的水权指标,通过政府参与指导,将原州区、西吉县暂时不能配置的2302 万m3农业用水权在自治区公共资源交易平台公开竞价交易,促进产业结构的调整。 同时推行非常规水有偿使用,拓展水权交易种类,发挥水资源的金融属性,实现水资源向水资产的转变。 彭阳县依托自治区公共资源交易平台,将县域内工业企业节约的1.84 万m3用水权通过协议转让,交易金额13.94 万元;原州区将再生水开发利用,发展非常规水灌区,支持雪川农业建设高效节水灌溉面积0.50 万亩,跨区域、跨行业及灌区间水权转让交易规模逐步扩大;泾源县、彭阳县、西吉县、隆德县与金融机构联合探索用水权绿色金融产品和服务模式,通过“用水权”质押授信贷款1530 万元,解决了企业融资、筹资难题,打通了涉农绿色金融服务的通道。

e.完善水资源监测监管体系,不断强化水资源管理。 各县(区)结合“互联网+城乡供水”项目,建立健全水资源管理信息化平台,结合清水河、葫芦河、渝河现代化灌区节水改造项目实施,推广用水智能化、自动化、规范化和精准化计量监测。 农业灌溉加快末级渠道用水计量设施建设配套提升改造,库井灌区推进计量设施安装,完善“以电折水”管理模式。 全市先后落实资金2400 万元,安装农业计量监测设施2803 套,计量安装率达到57.26%;工业企业安装、改造计量设施率达100%,提升了水资源监管能力。 同步开展取用水管理专项整治行动“回头看”,宁夏黄河流域生态保护环境警示片举一反三自查涉水4 个问题得到整改、销号,依法处罚追缴水资源税972 万元;完成4865 个取水口“一户一档”的整改销号工作,完成率达100%;关停六盘山、云雾山及月亮山“三山”区域地下水取水井222 眼,办理结案水事违法案件16 件;探索推进“水行政执法+检察公益诉讼”协作机制,将用水权改革纳入最严格水资源管理和节水型社会考核,让“四水四定”成为政府决策和指引的硬约束[6],确保水权市场的高质量稳步推进。

3 用水权改革存在的问题及成因

a.水网建设基础薄弱。 固原市受自然条件、水资源时空分布不均和水利基础设施不完善、水网建设基础薄弱等因素限制,各县(区)均存在水利设施供水能力低,县与县之间基础水网不具备相互流动性,跨县(区)水权交易难度大等问题。 部分灌区受降水和种植结构布局的影响,农业用水权交易成本较大,影响水权入市交易。

b.水权市场发育缓慢。 目前固原市虽在用水权确权、水价确定、市场化交易机制构建和监测监管体系建立方面取得了突破,但水权交易也只是在落实行政分配的总量控制下融合了市场机制,用水权交易动力不强,进展低于预期。 有效运作的用水权市场受县(区)用水权二级交易平台不健全、水银行未设立、农业用水管理不规范、用水计量设施安装率低等因素的限制,跨县(区)、跨灌域、跨行业用水权交易难度大、不活跃[7]。

c.确权成果衔接不畅。 农业确权与产业结构调整衔接不紧密,统一种植达不到要求,导致农业确权水量均衡度不高。 取水许可制度与用水权成果缺乏有效衔接,个别县(区)在确权过程中按照取水许可证许可水量确权,存在确权不精准、“大证套小证”“大权套小权”的问题。 如宁夏某饮料有限公司地下水用水权确权1.8 万m3,而取水许可证许可水量为4.0 万m3,确权水量不精准;在农业确权过程中个别村组确权水量与已办理的地下水取水井许可水量重复。

4 对策建议

聚焦节水增效和集约高效目标,严格落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”要求,按照年度用水权改革工作要点,锚定改革目标、细化责任分工、狠抓工作落实,全力持续推进用水权改革工作,确保用水权改革往深里走、往实里落。

a.加快构建固原现代水网体系。 加快固海扩灌扬水更新改造、清水河流域城乡供水等大水网工程建设进度,加大库坝连通、高效节水灌溉配水和水库除险加固工程力度,紧盯引黄入彭和非常规水利用工程前期工作进程,补齐基础设施短板,完善水网建设,实现生活、工业、农业灌溉用水统筹优化调配,打通供用水“肠梗阻”和“最后一公里”的问题[8],为活跃水权交易、扩大市场规模奠定坚实基础。

b.多措并举培育水市场。 建立用水权收储调控制度和二级交易平台,投资设立“水银行”,开展水权回购、收储,为用水大户与农户间、灌域间、行业间用水权交易提供支撑。 开发用水权抵(质)押贷款等金融产品,鼓励社会资本参与高效节水项目、工业节水改造、城乡供水工程建设运营[9]。 加快计量监测体系建设,多方筹集资金,结合灌区改造,加大干渠直开口和末级渠系计量设施改造力度。 强化水资源用途管控,严格水资源论证、取水许可审批和事中事后的监管,用水权交易评估,规范交易行为[10]。

c.强化确权成果应用。 做好用水权确权成果与计划用水管理、用水权交易、实际用水核算等工作的衔接,做好用水权证和取水许可证的有效衔接,制定年度水量分配和用水计划,将万立方米以上的用水户全部纳入用水计划管理,建立万立方米以下工业企业用水管理台账名录,严禁超确权指标审批取水许可和用水权交易,将用水权改革成果更好地运用到水资源优化配置和用水监管的全过程,实现干旱山区水资源集约节约利用,推动黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设。