高校国有资产内部控制业务层面研究

丁建萍,孟若菡

(1.商丘师范学院,河南 商丘 476000; 2.东北财经大学 经济学院,辽宁 大连 116025)

高校国有资产是实现“人才培养、科学研究、服务社会”职能必要的基础保障,是学校财务管理的主要对象之一。规范高校国有资产管理体制,健全高校等行政事业单位资产管理内部控制机制,是促进高校快速发展,加强内涵建设的重要保障。近年来,在国家治理层面,各种新思想的提出与新政策的颁布体现了决策层对于国有资产管理问题的新思考、新举措。2014年,教育部印发的《关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见》[1]明确指出,高等学校在管理过程中要加强体制建设,特别是要做好高等学校国有资产管理工作,加强对国有资产的监管,完善内部控制机制,规范采购流程,对采购预算、采购程序实施动态管控。2015年12月,财政部颁发的《财政部关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》[2]进一步强化和落实管理职责,在完善资产管理制度体系、加强资产配置管理、加强资产使用管理、加强资产处置管理等方面,提出了改进和强化行政事业单位国有资产管理的目标及具体举措。2020年5月,财政部内部控制建设委员会召开会议并指出,只有加强财政内控建设才能进一步提升财政治理效能,才能实现党中央决策部署全面落地并取得实效。要保证各项政策和措施精准,各项资金要管理规范,所有工作要高效运行,首要的是把财政内控建设工作做扎实。

由以上可知,国家对行政事业单位内部控制建设非常重视,并且相关研究也取得了很大进展,在制度层面已经做了相当详细的规定。但是,高校在实际操作中还存在一些问题,主要表现为理论与实践在一定程度上相脱节,特别是在国有资产管理中还存在一些不容忽视的问题。这些问题严重制约了高校国有资产使用效益的提升。

一、 高校国有资产内部控制业务层面存在的问题

(一)预算配置不合理

1.预算编制的前提条件和依据是存量资产信息

目前,由于受各种条件的制约,学校资产的存量信息不准确,不完备,在编制新增资产的预算以及新增资产的预算批复都没有准确的依据。如果仍然按照每年增加一定比例来编制预算,会导致预算数与实际需求数相差很大,甚至导致资产配置严重失衡,不能满足学校资产正常需求。

2.在采购管理中没有按照“无预算不采购”的原则

学校基本上根据当年财政收入量来批复预算,操作起来简单但是预算资金的分配缺少公平性和科学性。

3.审核采购经费考虑不周

财务处在审核当年资产采购经费预算时往往参考往年拨付金额给予适当增减,而不考虑增量资产配置与存量资产的匹配关系[3]。

4.国有资产配置与预算管理不能有效地衔接

资产配置与预算管理工作严重脱节。预算管理和资产配置隶属两个部门,两个部门按照各自的分工与职责进行管理,在业务交叉领域不能进行更好地沟通和配合,部门联动效应弱。资产管理部门虽掌握学校存量资产的分布状态、总体数量和使用情况以及定额配置标准和信息等,却不愿主动参与学校部门预算的编制工作,仅仅配合学校财务部门提供一些数据,认为拨付的预算多就采购的多,拨付的少就采购的少。由于部门职能的分工不能相互配合,资产预算与实际需求不一致,影响了资产管理与预算管理工作。

5.资产购置缺乏统筹性

各学院和各科研平台,常常出于使用方便等因素,重复购置大量设备。大型设备没有共享,严重影响了大型仪器设备的使用效率。

(二)采购机构设置不合理,缺乏专业人才

大多数高校招标工作领导小组实际上与国有资产管理委员会组成高度重合,学校的具体招标采购机构隶属资产管理处下设的招标管理科,不具有独立性。不相容岗位分离的原则不能得到有效的落实,从而直接影响采购管理工作的客观公正。

缺乏专业人才,采购权限没有下放。由于受学校编制的影响,缺少专业的采购人员。这导致采购人员不能满足采购项目管理需求,出现人员混用现象,比如采购人员还监管采购合同签订,从而导致采购工作缺乏独立性。

由于学校的资产采购复杂,特别是二级学院的资产采购,专业性强。没有将一定的采购额度下放,没有采用“谁需要,谁采购”,造成采购的专业适合度不高。

(三)未进行分类 ,缺乏验收制度

据统计,约60%的高校没有配套资产验收制度,特别是大型仪器设备的验收。资产验收仅在资产管理办法中提到一点,没有详细陈述,缺乏可操作性,没有具体的验收标准。部分高校因为内部机构设置不同,对资产管理人员的分工和管理要求也有所不同,从而导致学校各部门对相同类别的资产的验收要求也有所不同。由于缺少相应的制度支撑,导致资产验收只是走过场,好多隐患和问题都没有及时发现。大型仪器的验收不规范,会造成后期的维修成本加大,从而造成学校资源浪费。

(四)缺乏仪器设备维修意识,维修制度不完善

1.重使用轻维修,维护意识不强

使用部门只管申请购置,经费由学校负责,教师只管使用,出现问题就无人过问和维修,造成仪器设备损毁严重,使用效率低。这严重影响学校的教学科研活动的开展,对学校的发展带来不利影响。

实验员担负着实验教学任务,更多关注的是仪器设备的功能和正常运行情况。学校没有相应的规章制度要求仪器的日常维修保养由实验员来负责,认为只要该设备还能运行,常规的保养和检查就完全没有必要。有的大型仪器设备疏于保养或有小问题而不能及时发现,等大的故障出现后再去报修,再加上报修流程较为复杂,就耽误了学校的教学科研工作,所以仪器设备的定期检查和定期保养是非常重要的。

2.维修制度不完善,或执行力不够

由于维修经费不足,维修管理制度不完善缺乏可操作性,申请维修程序复杂,多头管理等,造成设备不能及时维修。据统计,高校大约有20%的大型精密仪器处于闲置状态或不能正常运行。

3.专业队伍建设不足,职责不明

高校的教学科研活动不够重视实验人员和维修人员,对他们缺乏必要的培训和激励机制。所以他们工作不积极,缺乏主动性。由于大型仪器设备逐年增多,对仪器设备的管理人员的培养也应向专业化发展,从而大幅度提升管理人员的技术水平和素养。

(五)处置标准模糊,程序不规范

随着国有资产规模的日益增大,资产的更新、报废、处置工作更加严峻,面临诸多需要解决的问题。

1.重购置,轻处置

目前,资产管理部门对资产处置的监管不重视,随意处置报废资产,对资产的管理往往采取粗放式管理。

2.处置周期长,标准模糊

由于资产处置的流程和处置标准不确定,处置周期长短不一,因此处置要进行分层逐级审批。达到一定标准的需要按照规定经过专家审核。在资产处置中,由于没有规范的标准,导致资产处置比较随意。有的单位仅凭部门经费是否充足来决定是否处置旧的资产。另外,由于没有出台报废资产残值标准,没有建立资产残值的评估机制,在处置时很可能存在人为压低的现象。

有的学校虽然已经建立了资产处置流程,但未完全按照流程来执行。资产是否可以处置,并没有进现场勘查等环节,仅凭使用单位的报告就进行处置。有的老师为了能获批购置更高大上的资产,把还有利用价值的资产直接给报废了。

3.待处置资产信息不流通

没有建立资产调剂平台,有关资产处置的信息也仅仅是通过资产管理部门在网页上发布。学校的资产调拨和共享如同虚设,信息不畅,导致许多还有使用价值的资产被当作无用的给处置了。资产没有物尽其用,造成巨大浪费。

二、高校国有资产内部控制业务层面优化方案

(一)加强预算和购置的匹配

要加强资产管理部门和预算部门的密切配合。加强资产配置预算执行过程,要具备完善的运行机制,明确各级管理部门的责任,合理划分财政部门、主管部门和单位资产配置部门的管理责任。将资产配置的内部控制体系建设和预算管理的内部控制体系建设做好有效对接,提升内部控制体系对资产配置和预算管理的制约作用。

加强资产配置论证的系统性和科学性,应当按照学校发展的中长期计划设置资产配置计划,并以动态、长期发展的视角安排资产配置,提高资金配置的可持续性。通过校内专家和校外专家的论证,分析存量资产的情况,资产配置成本效益,避免重复配置,浪费资源。

(二)规范招标机构设置,加强专业人才队伍建设

优化招投标部门结构,设置独立的招投标机构——招标管理委员会。招标管理委员会独立于国有资产管理处,是一个新设机构。同时,还应设立对招投标监管的机构。对于重大项目招标、评标除了有评标专家参与,还要有纪委监督部门全程参与,以对招投标实施全过程监管,规避招投标过程产生腐败现象。

建立一支素质优良专业化的采购队伍是采购中的重中之重。采购专业性强的仪器设备要让使用部门的人员参与,以提高采购的适合度,更好地发挥资产的使用价值。充分利用大数据,发挥电子化的优势提高采购效率。建成功能齐全的招投标服务和监管平台,实现对学校的采购进行全过程监控和服务。同时,主动为学校的监管部门开通管理账号,分配权限,对投标过程进行远程监控,从而避免腐败产生。

(三)构建验收制度体系,规范验收流程

为规范验收管理,明确资产验收管理层次、权责、标准、程序等关键内容,建议出台“资产验收管理办法”。具体思路为:

1.根据采购合同金额、项目用途,实行分类分级验收方式

根据合同金额划分,合同价小于20万元的货物由使用单位验收;合同价大于20万元(含20万元)小于200万元的货物或工程类,由归口管理部门、使用部门等组成7人以上验收小组,会同监理单位,按照合同或协议一起组织验收;对于合同价大于200万元(含200万元)的货物或工程项目,由归口管理部门、使用部门、学校审计部门、资产处、第三方技术专家、监理单位等组成7人以上验收小组,其中教学仪器设备需要聘请不少于3名第三方技术专家,按照合同或协议组织验收。分级验收方法,针对性地强化了监督管理,创新了资产验收机制,便于验收工作的开展。

2.规范验收程序和流程,明确责任

首先,资产使用部门的负责人和保管人根据合同、招标文件等对商品的进行检验,以确保没有收错或提错。其次,对相关文件审核,查看商品的配置、技术指标是否与合同一致,如果变更是否有变更审批手续。最后,进行现场验收。按照合同对商品的数量、型号、功能性进行现场查验,并做好记录,由验收小组对验收报告给予准确的结论,并在一定范围内公示验收结果。

(四)建立维修绩效考核制度,加强科学论证

将国有资产管理的绩效考核纳入综合评价体系,奖励资产利用效益较好的部门,宣传推广其经验,追责资产利用效益较差的部门分析找出相关原因,把绩效考核结果纳入年终考评体系,将其作为职称晋升、干部提拔的一项指标来激励资产管理人员。

加强维修制度建设。一是出台维修经费的管理细则,约束和激励仪器设备的管理者。大型仪器的维修经费可以由学校和二级学院按照维修经费的比例来划分,比如,常规仪器的维修经费由二级学院负担30%,大型仪器的维修经费由学院负担20%,其余维修经费由学校来负担。这样可以压实资产使用部门的责任。因管理不善导致的损坏需要有责任人来赔偿,从而增加相关人员的责任意识。二是通过信息化平台充分运用大数据掌握资产动态,随时抓取数据为编制资产购置预算提供全面、实时信息,有效增加资金使用效益。

(五)充分利用信息化平台,规范处置流程

高校应当进一步健全资产管理信息系统,充分利用资产管理的信息化平台,建立资产管理共享平台。资产处置信息在该网上公示,以便在全校范围内调配资产,最大限度发挥资产的使用效益。

学校各二级单位需要强化对资产处置的审核把关,进一步细化部门的处置流程,把问题解决在初始环节。健全资产处置标准和评估机制。批量或大额资产的处置还需要引进第三方专业机构评估,以免资产的处置价值过低。

严格执行资产处置程序。学校的资产处置应按照先调剂到是否有需要的部门使用,确实没有后再走报废手续。先由相关部门按照流程审核批准后再处置。不能先处置再审批流程,要切实把资产处置流程的规范化落实到各个环节中。

三、结语

高校国有资产在预算配置、采购机构、资产验收、设备维修、资产处置等五大类业务层面内部控制流程的优化,使得高校国有资产管理向着规范化和科学化的方向发展。高校内部控制的建设与完善能够极大程度强化对资产方面的有效管理,避免出现国有资源浪费与流失的情况。