经济新形势下地方政府债券融资对地方经济产生的影响

□李 岩

（浑源县财政服务中心，山西 大同 037400）

地方政府有着多样化的职能，既肩负着推动地方经济健康发展的职能，还承担着健全城市基础设施为经济服务的责任。当前，我国正处于城镇化、工业化建设的加速阶段，此时各级政府都应该发挥自身推动城市建设、优化公共服务的作用。然而，在地方基础设施建设方面消耗的资金非常庞大，单纯依赖政府财政支出是不现实的，所以当前保证地方政府配套资金，有助于实现投资增长。

从地方政府配套资金来源看，需要多种融资渠道支撑，其中，政府债券融资是有效的支撑渠道之一。地方政府债券的发行有助于进一步完善地区金融市场与金融体系，而地方政府债券对地区经济发展的影响取决于发债地区的选择标准。所以，在新经济形势下，研究地方债券融资对经济发展的影响，有利于防范债券融资风险，能更好地发挥债券融资带动地区经济发展的作用。

1 地方政府债券含义

地方政府债券是省、自治区、直辖市政府为无收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。地方政府债券融资的资金一般会用到交通、医疗、教育等地方性的公共基础设施建设中，因为地方政府债券是以本地政府的税收能力作为还本付息担保，所以地方政府债券不仅是金融市场上有着重要、稳定收益的投资产品，也是现阶段地方政府进行融资的有效渠道之一。借助地方政府债券的发行，不仅可以通过灵活的资金筹集方式缓解地方政府财政吃紧问题，还可以助力地区经济发展。但地方政府债券的发行会在法律层面诱发一系列的问题，如果缺少严格的约束机制，一些地方政府往往会因为举债过度引发破产问题，由于我国缺少对地方政府破产方面相关的规定，这就会为地方经济发展带来不利的影响[1]。

2 经济新形势下地方政府债券融资对地方经济产生的影响

2.1 积极影响

地方债券融资对地方经济的发展有着积极影响，具体表现为以下几个方面。

1)完善地方财政信用体系。依据新预算法的规定，各级政府的财政权力之一就是举债权，地方政府举债可以使得地方政府处于相对独立的财政实体地位，尤其是在经济新形势下，政府举债也是完善地方财政信用体系的一种客观要求。

2)为资源有效配置提供保证。地方政府在公共产品需求信息的了解和掌握方面有着很强的优势，通过地方债券融资的方式可以使资源进行优化配置，为地方政府债券的还款来源提供保障，以此来弥补市场失灵，从而提升社会总经济效益。

3)有助于强化融资和需求效应。地方政府债券的发行，可以将社会上更多的资金引入到公共部门，这样可以使闲置的资金得以高效利用，从而使城市基础设施资金得以保证，节约更多的财政资金用于回报率偏低的公益性事业。

4)有助于扩大农业农村有效投资。地方政府发行债券属于支持经济发展的有效举措，是重要的财政政策，也是扩大农村有效投资的重要渠道。从发行领域来看，主要集中在高标准农田建设、农产品仓储保鲜冷链、乡镇污水处理、农村居住环境整治、产业园区建设等方面[2]。

2.2 消极影响

地方政府债券的发行对地方经济发展不仅存在积极影响，还存在消极影响，该种消极影响表现为以下几个方面。

1)增加财政风险。地方政府融资后可以在短时间内快速增加财政收入，但伴随而来的是更大的还本付息支出责任。如果政府没有对发债规模进行科学控制，必然会使债券发行引发潜在风险，如债券发行风险、运作风险、兑付管理风险等，最终导致地方政府面临沉重的财政负担和压力。

2)构成信用风险。目前，地方政府发行债券是以自身信用作为担保举债，以按时偿还本金、支付利息作为前提，如果不能及时偿还本金、支付利息，必然会影响政府的财政信用，影响地方政府的形象。

3)增加宏观调控风险。地方政府债券发行后，如果政府不能控制好新项目，最终会对国家货币政策、区域经济、产业政策等带来冲击，弱化国家宏观调控政策的效果。

3 利用地方政府债券融资促进地方经济发展的策略

3.1 合理规划地方政府债券总体存量规模

在各种客观因素的影响下，我国的国债以及政府债券存量、政府债务率、赤字率屡创新高。特别是近年来受新冠肺炎疫情因素的影响，地方政府债券规模对经济的影响呈倒U 形曲线关系，所以地方政府需要考虑边际收益，灵活推出刺激政策。

1)依据国务院常务会议的要求，以政策稳定性、连续性为前提，借助地方政府债券的积极拉动作用，重点投向促进经济增长、保障民生的领域及项目。同时，在综合考虑地方政府债券投资项目的经济效益外，也需要对投资项目的社会效应、政治效应等进行评估，要立足地方区域特征，因地制宜选择财政支持领域，以此将地方政府债券融资与地区发展规划进行有机结合，从而提升地方债券资金的使用效率。

2)针对各地区的差异化客观事实，兼顾隐性债务化解的主观需求，控制地方政府债券的总体存量规模，完善相应的退出机制，降低过度融资带来的风险[3]。

3.2 优化地方政府债务限额管理机制

目前，新增限额的分配，遵循正向激励的原则，如果地区的财政实力强、举债空间大、债务风险偏低、债务管理绩效高，就多分配；如果地区的财政实力弱，举债空间小、债务风险偏高、债务管理绩效低，则少分配。从地方政府债券融资的行为来看，既是推进区域经济发展的重要举措，也是推进区域均衡发展的有效手段。所以，当前对新增限额的分配应考虑地区政府的综合实力，尽可能向偏远地区做出倾斜，科学设置退出机制，缩小区域发展差距，使不同区域间达到共同富裕。

3.3 加大对地方政府债券融资的约束力度

纵观地方政府债券融资现状，存在很多不规范的现象，其中包括整体负债水平高、资金不足、偿债主体不明确等问题，这些问题使得地方政府财政吃紧，难以发挥债券融资对地方经济发展的积极效应。因此，现阶段需要加大对地方政府债券融资的约束力度，采取科学合理的措施，引导地方政府通过正规的融资平台，对隐性负债进行改变，转变为公开披露、合规的显性负债[4]。

1)约束地方政府预算。中央应强化对地方政府债务的监控，综合考虑地方GDP 水平、财务收入情况等，以此确定地方政府的债务规模，并建立健全地方政府债务风险预警和监测体系，构建各级政府责任机制和债务偿还保障机制以及地方政府债券融资额度、期限的授权制度。特别是要将地方人大代表的审查、监督功能发挥出来，以制度约束、法律约束的方式，加大对地方政府债券融资的约束力度，并综合考虑地方政府破产程序的设立，降低融资后的偿债风险。

2)完善信息披露制度。通过及时的信息披露，可以借助外部社会力量，监督并约束债券发行主体。在信息披露内容方面，要披露基本的经营信息和财务信息，要披露发行主体的盈利模式和资产注入情况，披露担保所形成的债券债务管理信息，还要披露资产转移、资产充足等资产整合行为产生的信息。通过督促债券发行主体信息的披露，可以有效监督存续期内的债务，严厉惩处信息披露不充分的行为，以此来达到约束地方政府债券规范融资的目的。

3)适当扩大发债规模。在地方政府债券发行方面，需以改革创新和完善地方政府负债规模方式，作为债券发行的方向。地方政府债券融资模式不同于其他平台，由于其主体明确、透明度高、显性管理等优势，特别是可信度高且风险偏低，是一种稳定的投资产品，可以结合地方政府的财政情况，适度扩大发债规模，提升融资额度，更好地为城市建设服务，从而带动地方经济的发展。

4)完善地方政府债务评级机制。从地方政府债券发行的现状来看，当前最大的问题是缺少完善的债务风险保障机制，增加了债券融资的风险。所以，当前应引入市场力量的评级制度，进一步提升地方政府融资的透明度，构建完善的债务风险保障机制，在一定程度上规避融资风险，为地方经济健康发展提供保证[5]。

3.4 探索地方政府债券融资新模式

在经济新形势下，传统的融资模式难以适应经济转型发展的实际需求，二者之间的冲突加剧，主要表现为以下几个方面。

1)城镇化建设融资缺口增大，地方政府的财政收入难以支撑。

2)土地资源难以持续利用。

3)投资平台不规范，债务风险偏大，使得地区经济发展停滞不前。

所以，在经济新形势以及城镇化快速发展的背景下，建设领域的融资应突破商业银行、地方政府、监督机构之间的博弈，减少对银行贷款、城投债等融资渠道的依赖。应立足地方经济发展以及城镇化建设的实际需求，探索出新的政府债券融资模式。因此，现阶段国家应该结合地区发展现状，出台相关的税收优惠政策，为地方债券融资提供债务资金政策支撑。也需要推进地方政府探索城镇化新型融资产品，对政府债券产品进行更新、升级，助力地区经济发展[6]。

3.5 强化地方政府融资风险控制与防范

目前，建设项目是通过市场化、专业化运作模式存在的，不仅为商业银行贷款创造了平台，也为地区经济的发展提供了优质服务。近年来，地方投资热度不断升温，各地区融资平台的负债规模呈急剧膨胀的态势，从而出现了很多问题，也带来了更大的融资风险，扰乱了地区金融市场。由于各个投资平台公司会向不同的银行借贷款，负债信息逐渐模糊，诱发过度授信问题，必然会对地方政府融资带来风险。因此，地方政府需要对商业银行进行引导，促使商业银行以自身实际经营情况为出发点，寻找和选择优质的地方融资平台，达到“有进有退、有保有压”的效果，减少“遍地开花”带来的风险。商业银行拓展新领域时，应注重对地方政府债券融资中隐含的区域转移特征进行深入研究，总结地方政府债券融资的经验和教训，进一步创新融资工具，为地方政府债券发行提供支撑。同时，当前有必要建设地方政府债券融资风险监控与防范机制，规避银行风险，发挥地方政府债券的作用，为地区经济发展、社会发展服务[7]。

3.6 积极谋划储备农业农村项目

经济新形势下，中央在对地方农业农村的支持方面，应积极推出财政政策，以扩大地方一般债券、专项债券发行规模的方式，提供稳定投资，支持地区农业项目。因此，各级农业农村部门应抓住政策机遇，争取地方政府债券的支持，助力农业农村项目建设[8]。

1)增加补短板领域投入。乡村振兴战略实施背景下，农业农村建设薄弱环节逐渐暴露出来，目前投资缺口大的项目包括高标准农田建设、农产品仓储保鲜冷链、乡镇污水处理、农村人居环境整治、产业园区建设、智慧农业等。所以，地方政府债券发行，应重点支援这些领域，进一步扩大农村有效投资，谋划重大农业工程项目[9]。

2)强化项目谋划储备。地方政府应积极响应中央政策，组织开展“三农”领域补短板重大项目储备建设。各地区应该积极谋划设计，储备项目，分级分类建立项目储备库，争取利用地方政府债券扩大投资的优势，将这些项目调整为政府债券投资项目，精准对接地方债券投资，为债券发行提供有力支撑。

3)推广有效发债模式。目前，在各地区农业农村领域项目的债券发行实践中，有着单体规模小、量大、面广的特点，所以可以采用同类项目整合打包发行的模式。例如，对各地区的高标准农田建设项目进行打包，以整体的模式发行债券，或者以不同类型项目打捆整合发行的模式发行债券，以高收益项目带动公益性、低收益项目，通过整体设计推动区域乡村振兴[10]。

4 结束语

债券融资已经成为我国地方政府积极落实财政政策的重要抓手，也是地方政府拉动投资最直接、最有效的政策性工具之一。现阶段，强化和完善地方政府债券融资管理工作，有助于进一步发挥积极财政政策的效能，扩大有效投资，为地方公共服务产品投入和基础设施建设提供充足的资金支撑，助力地区经济的发展。同时，如何防范地方政府债务风险，助力地区经济又好又快的发展，则是近年来社会各界关注的重点问题。因此，在经济新形势下，地方政府需要拓宽财政融资渠道，将债券融资支持的重点方向聚焦在地方经济发展的短板领域，重点支持经济社会效益高、带动效应强的项目，充分发挥地方政府债券融资带动经济发展的积极作用。