农村集体经营性建设用地入市收益分配的法律分析

赖维佳，李 军

（福建农林大学，福建 福州 350000）

一、试点地区农村集体经营性建设用地入市收益分配实践

农村集体经营性建设用地的入市收益，分为一级市场交易形成的初次收益和二级市场交易形成的增值收益，笔者主要是对初次入市收益分配制度进行研究和构建。所谓收益分配制度，大致包括哪些主体有权参与分配、谁能决定分配比例以及分配过程的监督机制等内容。各试点地区因为经济发展模式和程度并不相同，在收益分配方面的基本模式和主体的比例上有很大不同。

（一）多元化入市主体

在各试点建设地区公示的政府文件中，可以发现部分地区分不清农村集体经营性建设用地的所有权人到底是谁，对于它的概念以及相关的权利人存在着错误的界定。例如，佛山市南海区在试点文件中规定农村集体经营性建设用地归属于村集体经济组织。而常州的武进区在相关的文件中直接写明，集体是农村集体经营性建设用地的所有权人。其实有关这方面的内容，《宪法》早有明确规定，即农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。虽然《土地管理法》的修订使得农村集体经营性建设用地入市合法化，但是需要明确的是，土地入市流转的仅是使用权，土地所有权在入市过程中始终保持不变①参见黄建水、黄鹏：《城乡一体化发展中的农村土地制度改革研究》，中国农业出版社2016 年版，第152 页。。农村集体经济组织等仅是依法代表土地所有权主体行使入市权利的权利代行使主体。

作为代行使主体，集体经济组织应主导农地入市收益分配，然而很多试点地区不存在集体经济组织或组织职能弱化，只能由村委会或者村民小组来完成入市收益分配工作，这导致在农地入市收益分配的参与中，主体更加多元化且复杂化。如黑龙江省安达市、湖南省浏阳市、海南省文昌市等均是由村委会作为代行主体。此外，还有少数试点地区通过授权建立资产管理公司、联营公司、合作社等方式发挥集体经济组织职能，如北京试点地区允许在镇级层面成立土地联营公司，由其承担入市工作；成都市郫都区通过建立土地股份合作社作为入市收益分配主体。

（二）土地增值收益调节金

在目前尚未形成完善的国家土地增值税收制度的情况下，收取土地增值收益调节金是必不可少的一个过渡纳税环节。根据试点地区的政策可知，除了黑龙江省绥化市安达市和福建省泉州市晋江区对于土地税费进行了相关的规定外，其他大部分的试点地区政府均采用收取一定比例的土地增值调节金的形式来参与初次分配。财政部、国土资源部联合印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理办法》（以下简称《办法》）对调节金的一般收取范围明确规定为20%～50%。但是从试点地区实践结果看，各地调节金的收取依据以及收取比例都不尽相同②马翠萍：《集体经营性建设用地制度探索与效果评价——以全国首批农村集体经营性建设用地入市试点为例》，载《中国农村经济》2021 年第11 期，第44-45 页。。各试点的土地调节金收取的基础并不全是土地增值收益，有的还包括了总收益额。对不同性质、不同级别、不同规划区属、是否属于首次流转的土地收取的土地调节金比例也各不相同。比如余县、德清县增加考虑了规划区属；大足区、九台区、郫都区考虑了土地级别的影响；还有像泸县考虑了不同成交的价格区间收取不同的土地调节净比例等。再从收取比例上看，试点地区的收取比例并没有限于20%～50%，有的甚至远远超过《办法》所限范畴③《泸县农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理办法（试行）》第7 条。。江苏省连云港市赣榆区以土地出让成交总价款为基数收取调节金，依据不同的价值位阶分别收取5%、10%、15%三档收益调节金。辽宁省在上海城地区，收取的大型工厂或者是仓储工业用地入市的土地增值收益调节金就非常多，它的比例可以达到70%。

在东部经济发达的沿海地区，出现了具有明显调节力度的“累进制”调节金收取方式④郭浩楠、王淑华：《集体经营性建设用地入市收益分配制度研究》，载《中国国土资源经济》2020 年第6 期，第4 页。，即按照增值收益高低来分不同级层，不同级层规定有相应的提取比例，收益越高，调节金提取比例越高。而在其他的一些地区，确定不同的分配比例的依据是入市的方式、所属的区划以及土地用途等，故一般经济价值最高的商服用地所收取的土地增值调节金比例最高。

（三）集体及集体成员的收益分配

《办法》是根据国家、集体、个人的土地增值收益分配机制制定的。该办法允许试点县着手建立农村集体土地基准地价体系，规定农民和集体以现金的方式获得土地增值收益在留足集体之后，在集体成员之间进行公平分配。而集体及集体成员之间的收益分配关系重点在于具体的分配模式和分配标准。

在试点各地的实践中，分配模式大致可以分为三种。一是全部纳入村集体资金统一留存支配，主要用于村内基础设施建设、公益事业支出以及支持村经济发展等途径。例如，陇西县规定土地增值收益全部纳入村集体资金，并不进行村民分红。二是集体提留部分，剩下部分村民公平分配，但是提留比例各地差别较大，存在集体提留大部分和农民分配大部分的两种倾向。如辽宁省海城市就规定集体和个人之间以2∶8 的比例进行分成，重庆市大足区规定集体土地纯收益提存不得高于20%，北京市大兴区规定村集体可以留存30%～50%。三是全部归集体经济组织或者集体资产管理公司占有使用，统一投资管理，再给村民按比例分红，从而构建一种长效收益机制，这无疑也是对农民最有益的一种分配模式。但是基于各地经济发展水平限制，只有少数经济发达地区采用此种分配模式，例如浙江省义乌市、广东省广州市。而在西部偏远地区更多以“一次性”分配方式居多，虽不利于农民的长期利益，但也是与当地经济发展水平相适应的分配方式。

在入市收益分配标准上，有按照人口分配和土地承包面积分配两种常见标准。最典型的入市收益分配标准是按照集体成员数量平均分配。如文昌市某村民小组的入市收益按照农业人口均分，浏阳市西园村村委会根据户口簿上的人口作为分配依据。此外，按土地承包面积分配也在实践中被广泛运用，如重庆市大足区村民小组按土地承包经营面积分配，具体表现为入市收益分配青苗费和土地流转费按照承包面积计算，土地开发金和调节费有承包地的全额分配，没有承包地的享有50%的分配。

需要强调的是，无论在哪种分配模式与分配标准下，集体提留的部分收益在试点文件中均明确规定了用于农村发展建设等与本集体农民利益切实相关的用途，在分配标准上也应贯彻“以人为本”的理念，保证收益分配的透明度和公开度，如此才能切实地保障农民群体的利益。

二、农村集体经营性建设用地入市收益分配存在的问题

（一）入市主体的法律地位尚未明确

据上文，《宪法》明确规定集体对农村集体经营性建设用地拥有所有权。虽然集体土地的使用权以及其他相关财产权利，大多是委托给集体经济组织或者是集体资产管理公司等组织机构行使，但无论经传几手，土地的所有权人始终是集体。而作为所有权人的“集体”，它的概念应如何界定呢？这在理论上存在一定争议。“集体”是一个抽象的概念，是指一定区域内，农民个体的集合。简而言之，集体是由无数个农民个体组合而成，故土地权益的最终受益者应当是农民个体，在贯彻土地政策时应始终坚持保障农民个体合法权益最大化的价值目标。而在业务上或者功能上能够直接代表“集体”的一些专业的管理机构，即集体经济组织、集体资产管理公司或者是农民股份经济合作社这些组织机构，能否代表享有集体土地经济收益的农民个体，此问题还需要进一步进行研究。除此之外，观察试点地区出台的政策细则，可以发现，很多地区对于集体土地的所有权人和使用权人都发生了混淆，甚至在一些试点地区，其入市主体直接写为农村集体经济组织。这一系列的问题，不仅违背了法律规定，也在一定程度上为之后的土地权属纷争留下了隐患。

（二）政府直接参与收益分配尚缺法律依据

为贯彻落实新《土地管理法》，各地区纷纷出台了相应的实施细则。细则中大多地方人民政府都以明文规定的方式收取了一定比例的土地增值调节金或者土地增值税，但是对收取土地增值调节金所依据的具体法律条款却并未列明。土地增值税调节金，本身并不是一种法定税收，在2019 年的中央相关文件中也有明文规定，土地增值调节金本身就是非法定税收，这点是毋庸置疑的。这也就意味着地方政府实际上直接参与了土地增值投资收入的分配。

《宪法》第10 条明确规定，农村集体经营性建设用地是集体所有，而非属于国有土地。“绝对产权学派”从绝对的土地所有权出发，坚持认为所有权人才是土地收益的合法持有者。根据我国的法律规定，集体是农村集体经营性建设用地的所有权主体，故土地收益应该全部归入集体，政府无权对该地的收益参与分配。所以，其入市所产生的相关的收益以及增值收益，最终都是应该属于农民集体所有。

土地增值的贡献若放在当今市场经济的背景下来看，土地的市场价值与自身区位条件、利用程度及开发强度等多种因素密不可分⑤参见王小映：《论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配》，载《专家视点》，2014 年第10 期，第4 页。。集体经营性建设用地的入市收益分配，也并不只是基于产权原则的分配，还涉及复杂的土地增值问题⑥参见于浩洋：《集体经营性建设用地入市收益分配问题研究综述》，载《农村经济与科技》，2019 年第30 卷第19 期，第28 页。。集体经营性建设用地之所以能够入市流转，产生增值收益，就是因为地方政府对于该区域基础设施的投入改变了土地的开发利用条件，使得土地的使用者愿意支出费用来租用这块土地。在农村集体经营性建设用地的增值上，我们应当承认政府作为土地管理者具有不可否认的贡献，但并不意味着政府可以作为参与者共分农民集体所获得的增值收益⑦参见吕丹、薛凯文：《农村集体经营性建设用地入市收益的分配演化博弈：地方政府角色与路径》，载《农业技术经济》2021 年第9 期，第116 页。。政府直接参与土地产权市场中集体转让土地所得收入的分配，是没有法律依据的，其更宜以土地管理者的主要角色从中收取土地税收，以此来平衡各地收入差距或者用以支持经济设施建设等。

（三）集体内部收益分配缺乏监督机制

针对已经成立集体经济合作组织或者集体资产管理公司的集体，这些权利代行使组织的日常管理活动受到《公司法》法人部分规定的严格约束，集体成员对于这些组织不合法、不合理的管理行为是可以通过法律渠道解决，例如提起诉讼等。但是这些组织不同于一般的法人，存在一定的公益性，《公司法》中部分条款对其无法适用，例如不可以解散公司等，需要制定新的制度来补充法律空白，切实保障农民的救济权利。

未成立集体经济合作组织或者资产管理公司的集体，本应设立内部专门的监督机构来监督收益分配方案以及过程。但从当下的实践来看，绝大多数村民集体仅选出代表来进行监督，却由于“自我利益追逐”的人性弱点和缺乏专业知识，再加之集体商讨的收益分配方案多数在较为“封闭”的村民会议上表决及通过，会后并未对具体分配方案、分配依据、集体资金用途进行详细地公示，导致对收益分配决策的科学性识别不足，监督效果大打折扣。

三、农村集体经营性建设用地入市收益分配存在问题的原因分析

我国对农村集体经营性建设用地入市的限制在新法施行后已经完全放开，与之相伴，各地纷纷出台了配套的实施细则。但是由于实践探索尚不充分，各地政策中对于收益分配的具体制度和明确方案仍存在法律法规的缺位。这使得农村集体经营性建设用地入市制度化的实践过程中难免会出现“同一制度，不同实施”的问题。

（一）农村集体经营性建设用地的所有权主体虚置

我国《宪法》第10 条明确规定集体是拥有集体土地的合法所有权主体，《民法典》第260 条也仅规定了集体所有的动产、不动产范围，但均未明确“集体”的具体含义，而实践中集体存在的形式却是多样的。据《民法典》第262 条可知，“农民集体”包括乡（镇）农民集体、村农民集体、村民小组，而在农村管理体制改革之前实行人民公社、生产队“三级所有、队为基础”的形式⑧郑文杰：《〈物权法〉视角下农村集体经营性建设用地入市的障碍和出路》，载《经济与法》2019 年第5 期，第135 页。。由于历史原因，在实践中一个农民可能同时是几个集体的成员，三级“农民集体”所有制的结构导致土地纠纷不断。同时，乡（镇）农民集体下面又涵盖许多村单位，在这个庞大的集体中，成员众多，信息沟通不及时，很难形成共同意志，不便管理。此外，实践中，村民小组大都管理体制涣散，主要成员素质不高，缺少固定办公场所，由其行使土地所有权难以实现集体土地的资源配置最优化。

（二）农村集体经营性建设用地使用权未规定为用益物权

作为用益物权的建设用地使用权，在《民法典》物权编的用益物权篇中，仅仅指的是国有建设用地使用权，而没有包含集体经营性建设用地上的权利。王利明教授指出，这是因为在立法时，对建设性土地的集体使用尚不确定，而且还没有取得试验性的经验，而通过政策规定为今后的土地保有权改革留出了余地⑨王利明：《我国民法典物权编的修改与完善》，载《清华法学》2018 年第2 期，第7 页。。原《土地管理法》在第65 条中，对于农村集体经营性建设用地使用权的流转，有着严格的限制，而在修订后的《土地管理法》中，限制条款被废除。目前，我国已经完全允许集体经营性建设用地入市流转，且从试点地区的实践效果来看也得到了较为不错的反响。集体经营性建设用地使用权作为用益物权的法律地位的确定条件已经得到充分的确认，若我们不重视这个问题，就会阻碍土地收益分配调节机制的运行，影响城乡一体化建设，也不利于对公有土地和集体土地的平等对待。

（三）农村集体经营性用地入市税收制度未健全

在土地交易市场中若农村集体经营性建设用地无法进行流转时，要想使集体土地进入市场，必须经过土地征收或将其转变为国有土地，而国有土地的财政收入全部都直接归于地方政府所有。在其已经完全可以入市以后，地方政府如果不通过土地调节金的形式来实现社会资源再分配的公平正义，在未完全研究归纳试点地区收取土地调节金的实践经验前，盲目强行收取土地使用税是不合理的。在农村集体经营性建设用地的入市过程中，目前还未建立起运行良好的土地使用税收制度，需要采取措施确保各地政府权益得到有效平衡。政府为了有效调节各地土地收益差异，只能直接通过“调节金”这种非税收入的形式来进行土地收益调节。本文认为，政府在现阶段直接收取一定量的收益调节金作为过渡是可行的，但是这不能作为直接参与经济收益分配的依据。合理调节土地增值调节金的收取比例有助于各地区的经济收益达到均衡，在未来的财税改革中可予以考量。

四、农村集体经营性建设用地入市收益分配法律制度的完善

中央在下发的指导文件中已明确提出，集体经营性建设用地入市收益分配需要兼顾好国家、集体和个人三方的利益。集体经济经营组织或者其他集体资产管理公司虽然可以通过代表集体使用集体资产并收取土地收益，但是需要及时明确其土地权利金的来源并对其给予明确区分。建议后续司法解释对于集体经营性建设用地使用权的用益物权的地位问题，进行明确的阐述以及规定。同时通过以收取土地增值调节金作为过渡，来完善与土地相关的一些税收制度，除此之外，还应当尽快建立相关的法律监督机制，以保障收益分配的稳定。

（一）完善农村集体经营性建设用地入市收益分配的基础制度

1.明确农村集体经营性建设用地的所有权主体

村农民集体由于有多年来群众基层自治的基础存在，成员人数较固定，组织健全，由其集中行使集体土地所有权是更有优势的。因此，村农民集体作为农村集体经营性建设用地的统一、单一的所有权主体更为适宜。同时，将该所有权主体进行制度化、法律化才能避免法律层面的“集体”概念不明以及实践中三级农民集体所有制所共同导致的土地权利纷争，才能更好保障农民个体所享有的权益。

2.明确集体所有权及经营权的划分

必须明确集体经营性建设用地的所有权与经营权的界限，才能避免出现试点实践中存在的有关入市主体错误规定和表述。集体经济组织或者村民委员会行使的应该是农村集体土地的经营权，而非所有权。还需明确的是，集体与集体经济组织这两者，它们的具体组织结构以及形态、历史的渊源、功能以及作用，都各有各的特点，在入市的过程当中，二者绝不可以混为一谈。退一步讲，即使部分经济发达地区依法认定了“所有与经营分离的二元结构”，也还是应该将集体对集体经济组织的授权进行明确规定。在集体经济组织进行日常的管理、经营时，如果有集体经济组织的成员从事损害集体利益的非法活动，集体可立即撤销其授权。

3.明确农村集体经营性建设用地使用权的用益物权地位

集体经营性建设用地与国有建设用地的使用权主体虽然不同，但究其根本，这两种土地使用权在权利本质上是相同的。《民法典》物权编虽然没有将前者明确划定为用益物权，但其将与农村集体经营性建设用地有关的内容转介给《土地管理法》来进行具体规定。建设用地作为《土地管理法》中规定的一种土地划分类型，其中就包含着集体经营性建设用地与国有建设用地两类。由此可见，这两类土地具有相同的权利来源，有着密不可分的关系。这也意味着《民法典》物权编对农村集体经营性建设用地使用权列入用益物权并不完全持否定态度。

此外，在各试点地区长期的探索与实践中已经积累了大量关于农村集体经营性建设用地入市的经验，并且修改后的《土地管理法》也已经完全破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍。“民法典时代”只有通过物权编将农村集体经营性建设用地使用权明确规定为用益物权后，才能赋予其与国有建设用地使用权同样的法律地位，从而使其同等入市、同价同权。

（二）政府分阶段以不同方式参与分配

首先，必须确认政府在土地利益分配方面具备权利，这是政府参与分配的基础。在此基础上，我们需要考虑政府应当以何种方式参与其中。在此问题上，本文认为，政府成为上述入市收益的分配主体是不容置疑的。然而，我们必须指出，其参与分配的正当性和合理性是建立在土地流转过程中对土地价值增长所作出的贡献，以及社会资源再分配的公平正义之上；另外一个还需关注的点是，政府参与分配的层次必须受到限制。应当将参与分配的政府主体限制在基层政府，因为其与农村土地价值增长具有最直接的关系，以此避免其他各级政府共同参与收益分配，导致农民的利益遭受损害。总之，政府参与分配是可行的，但必须遵循公正、透明和有效的原则，并加以层级限制，以确保参与过程的效率与公平，维护公众利益和社会稳定。

1.完善现有“收取土地增值调节金为主、土地税收为辅”的分配模式

土地增值调节金的收取是必要的。这种做法是一种二者兼顾的权衡之策，既可以使土地增值的收益分配更加公平，也能让地方政府不因土地出让权的部分丧失而导致财政收入大幅减少。其一，从中央层面来看，应当先明确好政府参与分配的比例基数，进而在这个范围之内根据入市方式、土地用途、所属规划区域、开发强度等划分标准，分别设定不同的比例幅度；其二，从地方层面来看，各地因地制宜在中央统筹规划的比例幅度内确定恰当分配比例，拥有有限的自由裁量权，以免出现某些试点地区存在的收取土地增值调节金比例极高或者极低的乱象。根据该模式配套农村集体经营性建设用地的入市制度，在经过一段时间的发展实践过后形成较为成熟的模式之时，该比例基数、比例幅度可为立法上确定税基、税率的比例提供参考与借鉴，从而实现一个平稳的过渡。

2.逐步向“土地税收为主、土地增值调节金为辅”分配方式过渡

在条件成熟后，逐步探索构建农村集体经营性建设用地入市的相关税收制度，以确保政府参与分配的合理性、合法性。事实上，农村集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权区别不大，它们在性质上都属于土地使用权，只是权利所属主体不同。虽然前者尚未被明确规定为用益物权，但基于前述相同的权利本质，在其流转的相关税收制度的具体设计上，可以参照城市国有土地税收体系进行设置。具体而言，其一，在税目设置上，可以借鉴参考城市国有土地税收税目。其二，在税率的设置上，应根据土地的实际用途、地理位置、流转方式、开发强度等因素进行具体问题具体分析，灵活调整税率。其三，发挥好再分配制度的调节作用。对于一些区位处于劣势、经济较落后、用地需求量低的地区，应当实行税收优惠或减免政策，以减轻农民负担，增加其收入来源，发挥税收的调节作用，缩小地区间的贫富差距，推动城乡一体化建设，真正使农民从改革中受益，走向共同富裕。

总的来说，为了最终实现与国有土地的“同地同权”，需要考虑以下几点：首先，应该借鉴前期试点改革的经验，结合当前国有建设用地税收体系的设计，完善集体土地税收体制。这可以使集体土地税收制度更加合理和有效。其次，应该将集体土地入市的收益纳入税收体系，以确保这些收益能够被合理地调配和利用。这可以促进土地资源的高效配置和城市经济的稳健发展。最后，需要逐步建立起城乡统一的不动产税收体系。这可以确保城乡地区在不动产税收方面享有同等的权利和义务，从而消除不公平和不合理的现象，促进城乡一体化和社会稳定。事实上，实现与国有土地的“同地同权”是一个长期而复杂的过程，需要政府、社会各界和广大民众的共同努力，以实现公平、公正和可持续的土地资源利用。

（三）完善集体内部收益分配的民主决策和监督机制

就集体土地而言，由于土地是农民的基础资源，而农民的信息收集和处理能力相对较弱，因此，保障农民的土地权益显得尤为重要。集体组织内部的收益分配，是收益分配制度的重点，也是整个集体经营性建设用地入市过程中的后置性事项。为了确保集体土地入市收益能够合理分配，前期的各项制度机制必须完善和健全⑩郭浩楠、王淑华：《集体经营性建设用地入市收益分配制度研究》，载《中国国土资源经济》2020 年第6 期，第61 页。。

此外，从试点地区集体内部收益分配的实践经验中，我们可以得知农民受益方式是多样化的。这些方式既包括将收益完全分配至农民个人手中，也包括基于集体成员的身份而享受到的集体组织给予的长远性、普惠性利益，抑或是二者兼具的受益方式。笔者认为，集体是一个地区农民的集合概念，实际土地权益受益者应该是每个农民个人。因此，在收益分配中应“以农民为本”，确保农民的利益得到最大化的保障是收益分配的核心。具体来说，在分配过程中应当充分尊重农民的实际需求和利益诉求，对于具体的分配比例和集体提留部分的使用等问题应当留给农民自主决定，可以利用现有的民主决策机制，例如举办村民大会通过收益分配方案等，在此过程中基层政府可以给予政策建议。具体集体组织内部收益分配制度的构建，可从以下方面着手。

1.完善民主决策机制

农村集体经营性建设用地的所有权属于农民集体，换言之，集体土地上的权利与每个集体成员都息息相关。基于此，农地入市过程中所涉重大事宜都应由集体成员共同讨论决定，这样才能最大程度保证农村集体和农民个人的合法权益。具言之，在入市收益分配中，对集体提留比例、提留资金的使用途径等重要事宜的决定应当进行民主决议，即集体内部的收益分配方案在不违反法律法规的前提下，必须经集体经济组织或村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意并签名盖章后方可贯彻落实，以保障农民主体权利。

2.建立资金监管体制

我国宪法和法律明确了农村集体土地所有权归属于集体，但“集体”是一个内涵丰富、外延模糊的抽象概念。“集体”本身不能直接行使权利，它需要委托或授权具体行为主体代其行使权利，该代行使主体即称之为代行主体。基于此，法律对于入市收益分配中所参与的代行主体的行为也应当进行管理与限制。在实践中，往往由村集体经济组织、村民委员会等成为代行主体。从名称上不难看出，上述组织和委员会在性质上都属于组织体，其包含一定的机构和人员，组织并不直接进行具体工作，而是专人专项专事处理。所以，农地入市过程中所涉具体事宜的处理都需要依靠相关直接负责人员，如组织成员、村干部等。但这些具体人都是“理性经济人”，不可避免地存在“自我利益追逐”的人性弱点。因此，为保护农民的土地权益并预防腐败问题，应当建立专门的监督机构，其组织和人员独立于集体经济组织和基层群众自治组织⑪参见冯潇：《集体经营性建设用地流转收益内部分配探析》，载《中国国土资源经济》2019 年第8 期，第56-57 页。。其主要职责有：核查、监督集体资金的使用和分配，对与农民利益紧密相关或农民须知的相关信息进行披露。另外，村级事务公示制度也需要完善，应当明确规定公示内容，依规对集体资金的具体用途进行定期公示，并及时更新资金动向，以接受农民对集体资产的群众监督，有效防止农民利益遭受侵害，实现资金管理公开、透明化，促进良好治理。此外，还应当建立“双监督”机制——专门监督与大众监督相结合，杜绝管理者的贪污腐败，避免集体资产的不明流失，切实保障农民利益。