数字政府标准体系构建研究

黎东初，罗雪莲，刘长财

（广东省标准化研究院，广州 510220）

1 引言

加快数字政府建设是建设网络强国和数字中国的基础性和先导性工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力支撑，也是引领我国经济、社会、生态高质量发展的关键举措。2022 年6 月出台的《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，发挥数字政府建设驱动引领作用，要着力深化数字政府全面赋能，以数字技术服务党政机构职能转变、制度创新、流程优化，将数字化理念思维和技能素养融入党政领导干部履职全过程[1]。2023 年2 月印发的《数字中国建设整体布局规划》要求，加快制度规则创新，完善与数字政务建设相适应的规章制度，促进信息系统网络互联互通、数据按需共享、业务高效协同[2]。而标准是引领和支撑数字政府规划、建设、运营、评估升级的重要抓手，构建数字政府标准体系对推动我国数字政府健康发展意义重大。

2 我国数字政府标准化现状

2.1 发展历程

随着政府数字化转型的深入推进，标准化工作已经成为数字政府建设的重要基础支撑。我国数字政府的发展历程可总结为三个阶段，如图1 所示。

图1 我国数字政府的发展历程[4]

第一阶段：电子政府阶段（1992 年—2001 年）。随着我国改革开放的不断深入，我国电子政府正式启动建设并逐渐加快步伐，从1992 年开始推行办公自动化改革到陆续施行“三金工程”“政府上网工程”，但整体而言还处于初级阶段，相关标准化工作也才刚刚起步。

第二阶段：网络政府阶段（2002 年—2014 年）。国家先后发布《关于我国电子政务建设指导意见》《国家电子政务总体框架》《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》等指导性文件，引导电子政务深化发展，推动网络时代政府治理转型，但在网络政府标准化工作方面尚缺乏具体的标准化管理方法和标准体系。

第三阶段：数字政府阶段（2015 年至今）。各级政府在“互联网+服务”与“互联网+监管”上不断探索，十九大以来，“建设数字中国”“运用大数据提升国家治理现代化水平”使我国数字政府建设更上一层楼[3]，而数字政府标准化工作也在稳步推进中。

2.2 存在问题

近些年来，各地围绕电子政务、政务数据中心等建设，已开展了一系列标准化行动，取得了丰硕成果，为我国数字政府标准化工作奠定了坚实基础。[5]但随着数字政府建设的不断推进和深入，我国数字政府标准化工作中的不足逐渐凸显。

（1）缺乏统筹规划和顶层设计。各地对数字政府建设的理解带有地方色彩，对经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、生态环境等不同领域也有所偏重，缺乏系统性规划和顶层设计，未能形成整体化的数字政府标准体系，造成不同领域相关标准不协调、不一致。

（2）标准交叉重叠或矛盾冲突。数字政府建设要求推动政务跨部门跨层级互联互通、信息共享和业务协同，但由于数字政府建设的各级各领域牵头部门或承建方不同，且缺乏有效的沟通和协调机制，导致出现资源碎片化、业务应用条块化、政务服务隔离化等“散而乱”现象，而多头研制也使得包括基础设施、数据资源、支撑平台、安全与管理等在内的通用及公共标准之间存在交叉重叠或矛盾冲突。

3 数字政府标准体系构建

3.1 数字政府建设特征

《指导意见》提出了数字政府建设的六大基本原则，即党的全面领导、以人民为中心、改革引领、数据赋能、整体协同、安全可控，为全国各地加强数字政府建设提供了根本遵循；规划了数字政府建设的五大体系，即履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑，为构建数字政府体系框架指明了方向；明确了数字政府建设的两大主要目标，即政府治理能力现代化、国家治理现代化，为开启我国数字政府建设新篇章指明了方向。归纳起来，数字政府建设的主要特征为整体性、安全性、赋能化、平台化。

（1）整体性。数字政府指的是政府整体，而不是某一个领域、行业或部门，数字政府建设是一项系统性、整体性改革。这就要求强化系统观念，全面提升数字政府集约化建设水平，加快形成整体型数字政府，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同联动，提升政府运行效率。

（2）安全性。由于政府治理覆盖经济社会各领域，数字政府的安全就显得尤为重要。安全是数字政府建设的底线也是红线，必须稳固筑牢、坚决恪守。因此，要坚持发展和依法管理相统一，安全可控和开放创新并重，要加快构建数字政府全方位安全保障体系，切实为数字政府建设保驾护航。

（3）赋能化。数字经济时代，数据已经成为基础性、战略性生产要素，成为决定各国数字经济发展水平和竞争力的核心资源。这意味着政府数据（如政务数据、公共数据、监管数据和社会数据等）不仅可以支撑政府履行职能，赋能政府数字化转型，还可以作为公共资源或新型生产要素，催生经济社会发展新动能。

（4）平台化。数据共享难、业务协同难是数字政府建设中亟待突破的问题。坚持“大平台、大数据、大系统”一张蓝图绘到底，则是有效破解这一问题的“良方妙药”。因此，要加快推进全国一体化政务大数据体系建设，消除数据孤岛，打破部门壁垒，要构建结构合理、智能集约的平台支撑体系，实现数据互通、系统互联、职能优化、决策协同。

3.2 数字政府标准体系构建思路

数字政府标准体系应聚焦数字政府建设一体化、集约化、全方位要求，运用系统思维、标准化理念和方法，强化政府数字化顶层设计，规范数字化转型路径，破解数字化转型焦点、难点和堵点。重点在于：

（1）统筹协调，系统谋划。围绕“全国一体、全域联动、全要素整合”，坚持基础设施与数据基座一体化、集约化建设，深入梳理和整合各部门业务内容及业务流程，推进数据开发利用、系统整合共享、关键政务应用、网络安全防护等标准制修订，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，全面提升数字政府建设的系统性、整体性和协同性，打造高质量发展新引擎。

（2）需求导向，有序推进。紧扣群众、企业和基层的高频事项，加快推出一批数字政府建设的亟需标准，促进基本公共服务标准化、规范化、便利化水平持续提升。要根据广域通用、局域通用标准优先以及重点领域适用的原则，以成熟一批制定一批为导向，逐步完善标准体系建设。[6]

（3）迭代提升，注重实效。以应用场景为牵引，以数据治理为关键，通过重组、再造、优化等推进社会治理、政务服务精细化、规范化、智能化，并在数字政府建设中持续迭代完善，不断提升标准化建设实效。

（4）层次清晰，结构合理。数字政府标准体系的构建要坚持系统观念，按照数字政府建设顶层设计要求，结合政府数字化转型实际需求，遵循层次清晰、结构合理、完整配套、相互协调等原则，避免标准之间出现交叉、重复、不协调或矛盾等问题。

3.3 数字政府标准体系总体框架

基于上述构建思路和原则，充分考虑数字政府建设的基本特征和规范对象，构建数字政府标准体系，如图2 所示。

图2 数字政府标准体系总体框架

数字政府标准体系的整体框架分为三层，分别是基础层、通用层和专用层。

（1）基础层：该层标准是指适用于各类数字政府标准化活动的基础性标准，能够厘清数字政府的概念、边界、内涵及其标准化范围，具有广泛的指导意义。主要包括术语、指南、应用架构、技术架构和参考模型等标准。

（2）通用层：该层标准是指聚焦设施一体化、数据共享化和应用集约化等数字政府建设要求，以及贯穿数字政府建设全过程、全方位的安全保障、技术支撑、管理和评估等方面的通用性标准。按照标准类别分为强基类标准、安全保障类标准、管理和评估类标准。其中，强基类标准依据数字政府强基工程还可细分为基础设施类标准（如政务云、政务网、大数据中心等标准）、数据底座类标准（如政务数据资源、基础数据库、专题数据库等标准）、支撑平台类标准（如统一认证平台、电子证照平台、数据资源开放平台等标准）。

（3）专用层：该层标准是指围绕经济、社会、民生等领域，面向政务服务“一网通办”、社会治理“一网统管”、政府运行“一网协同”等需求的专用性标准。主要包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等方面的标准。

4 结语

标准化是数字政府建设中不可或缺的软性基础，更是实现其高效性、集约性、协同性发展的重要抓手。[7]建立健全数字政府标准体系，强化标准应用实施，充分发挥标准化的基础性、引领性作用，可加快推进政府治理流程优化、治理方式变革和治理能力提升，有效推动数字政府应用创新、服务创新和制度创新，进而助力服务型政府建设和经济社会高质量发展。