河湖问题整改成效评价研究

徐 伟，朱 锐，马兆龙，张 霞

（1.水利部河湖保护中心，100038，北京；2.华北水利水电大学河南河长学院，450045，郑州）

全面推行河湖长制，是以习近平同志为核心的党中央立足解决我国复杂水问题、保障国家水安全、推进生态文明建设的战略高度，作出的重大决策部署。中办、国办印发的《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》对全面推行河湖长制作出部署安排。按照意见要求，水利部不断强化河湖水域及岸线管理，开展河湖专项整治行动。依据《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》《水利部关于印发河湖管理监督检查办法（试行）的通知》等有关文件中的定义，河湖问题主要是指河湖形象面貌及影响河湖功能的问题，并且可以分为乱占、乱采、乱堆、乱建、其他等类型，统称为“四乱”。通过持续开展全国河湖“清四乱”行动，涉河湖违法违规行为得到严厉打击，河湖生态环境有了明显改观，但目前还存在各地河湖问题整改成效参差不齐，河湖管理范围内一些跨度时间长、涉及面广、类型多样的河湖疑难问题需要研究并集中规范整治，河湖整改长效机制亟需建立等问题。因此，为强化河湖长制，推进河湖问题整改，借鉴审计、环保等领域经验，围绕河湖问题整改落实情况、河湖问题整改完成情况和河湖问题整改时效情况三个方面开展河湖问题整改成效评价研究。

一、河湖问题概况

从水利部河湖管理督查系统随机抓取2020 年若干项河湖问题，按问题类型划分，乱堆问题占比34.4%，乱建问题占比30.0%，乱占问题占比18.6%，乱采问题占比2.4%，违法排污等其他问题占比14.6%。可见2020 年河湖问题以乱堆、乱建类型最多。截至2021 年10月底，上述河湖问题总体整改率超过95%。具体到问题类型，乱堆、乱采和其他问题整改情况较好，乱建和乱占问题整改效果相对较差。

二、河湖问题整改成效评价模型构建

1.河湖问题整改成效评价指标体系构建

目前，关于河湖问题整改成效评价尚没有具体的研究。在审计领域，常用的指标主要有三个：一是问题整改覆盖率，主要看问题整改的范围，考核是否把应该整改的问题全部纳入管理视线；二是问题整改计划完成率，主要看问题整改的完成时间，考核在规定时间内问题整改的进度；三是问题整改质量达标率，主要看问题整改的结果，考核问题是否得到纠正、管理是否得到规范、违规的是否被问责等。在生态环保领域，湖南省株洲市创新性地将第三方机构引入生态环境问题的核查评估环节，聘请市环境保护研究院作为第三方机构，由其派出技术人员到指定现场开展实地调查，以相关法律法规、技术规范、监测数据等为依据，逐一核对交办问题和整改措施，判断是否达到整改效果，并发现其他可能存在的问题。

借鉴审计、生态环保等领域经验，结合《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》等相关文件以及文献，以坚持问题导向、目标导向和结果导向，可量化，行政评价与第三方评价相结合为原则，从河湖问题整改落实情况、河湖问题整改完成情况和河湖问题整改时效情况三个方面建立河湖问题整改成效评价指标体系（见表1）。其中，河湖问题整改落实情况包括省级是否部署推进河湖问题清理整治工作、省级建立的河湖问题“清四乱”台账是否覆盖水利部“一省一单”、是否按整改要求逐步落实河湖问题整改；河湖问题整改完成情况包括“清四乱”完成率、销号复核达标率、技术抽查情况，其中技术抽查情况为可选指标，主要针对抽查的具体河湖问题或问题所在的河段湖片，请第三方机构开展防洪影响评价或河湖健康评价，利用技术手段复核河湖问题整改后是否对防洪还有影响、所在河段湖片是否好转等；河湖问题整改时效情况包括立行立改的比例、申请延期整改是否有详细整改计划。

表1 河湖问题整改成效评价指标体系

2.河湖问题整改成效评价赋分方法

河湖问题整改成效评价采用百分制，结合专家意见，河湖问题整改落实情况、河湖问题整改完成情况和河湖问题整改时效情况分别为35分、35分和30分。

（1）河湖问题整改落实情况

①省级是否部署推进河湖问题清理整治工作（10分）

省级通过总河长会议、总河长令或采用其他省级文件或会议形式部署推进河湖问题清理整治工作的，得10分；否则，不得分。

②省级建立的河湖问题“清四乱”台账是否覆盖水利部“一省一单”（15分）

省级建立的河湖问题“清四乱”台账全部覆盖水利部反馈的“一省一单”中河湖问题的，得15 分；否则，少一项，扣1分，扣满15分为止。

③是否按整改要求逐步落实河湖问题整改（10分）

所有河湖问题均按照整改程序或流程整改的，得10分；否则，有一处程序不正确的，扣2分，扣满10分为止。

（2）河湖问题整改完成情况

①“清四乱”完成率（15分）

省级建立的河湖问题“清四乱”台账全部完成整改的，得15分；否则，按完成比例得分。

②销号复核达标率（20分）

根据省级提供的河湖问题整改材料逐一复核问题是否按照要求整改，复核全部通过的，得20 分；否则，按通过比例得分。

③技术抽查情况（为扣分指标，可选）

根据实际需要，随机或对复核存在疑问的河湖问题邀请第三方机构进行技术抽查，技术抽查方式一般包括防洪影响评价和河湖健康评价两种方式，若抽查问题防洪影响评价未达到技术标准要求或所在河段湖片河湖健康评价结果显示河湖健康状态较差的，有一项扣5分，扣满35分为止。

（3）河湖问题整改时效情况

①立行立改的比例（30分或15分）

若河湖问题全部立行立改，则得30 分；立行立改比例高于50%的，得15 分；否则，按立行立改比例乘以30得分。

②申请延期整改是否有详细整改计划（0分或15分）

若河湖问题全部立行立改，则此项指标无需评价，为0 分；若河湖问题未全部立行立改，但在规定时间内完成的，或者按照程序申请延期且有详细整改计划的，得15 分；若存在问题未在规定时间内完成整改或申请延期且未提供详细整改计划的，在15 分基础上，有一项扣2分，扣满15分为止。

3.河湖问题整改成效评价等级

为方便河湖管理实践与河湖长制绩效考核评价，结合专家意见，将河湖问题整改成效评价得分为[95，100]、[85，95）、[75，85）、[60，75）、[0，60）的分别定为优秀、良好、一般、合格、不合格。

三、B省2020年河湖问题整改成效评价

2020 年水利部暗访督查共发现某省（以下称“B省”）河湖问题241 项，按问题类型分，乱堆问题108项，占比44.81%；乱建问题70 项，占比29.05%；乱占问题29项，占比12.03%；乱采问题13项，占比5.39%；违法排污等其他问题21 项，占比8.71%。截至2021年10月，该省已经整改237项，河湖问题整改率即“清四乱”完成率达98.34%。按问题类型看，乱采问题、乱堆问题、乱占问题和其他问题均已全部整改并经销号与复核达标，乱建问题还有4 项问题未完成整改，表现为河湖管理范围内未经水利部门审批建设桥梁、输水管道等。

按照本文建立的河湖问题整改成效评价模型，河湖问题整改落实情况方面，B省通过发布《B省总河长令（第2 号）》、召开全省河湖治理与生态保护工作现场推进会、开展黄河“清河行动”等文件、会议或行动部署推进2020 年河湖问题整改，并且做到水利部反馈的河湖问题全部纳入省级河湖问题台账，因此根据赋分方法，此项得分35 分；河湖问题整改完成情况方面，“清四乱”完成率为98.34%，问题复核全部通过，未开展技术抽查，因此根据赋分方法，此项得分34.75分；河湖问题整改时效情况方面，B 省因乱堆、乱占问题数量较多、易整改，所以立行立改的比例超过50%，4 项未完成整改的河湖乱建问题虽向水利部申请延期整改，但未提供详细整改计划，因此根据赋分方法，此项得分22分。

综上，B省2020年河湖问题整改成效评价总得分为91.75 分，等级为良好，与实际一致。未来，B 省应进一步规范河湖问题整改申请延期流程，明确河湖问题的整改措施、进度要求、责任单位、责任人，提高河湖问题整改时效。

四、结论

针对各地河湖问题整改成效参差不齐的问题，本文借鉴审计、环保等领域经验，从河湖问题整改落实情况、河湖问题整改完成情况、河湖问题整改时效情况等三个方面构建了河湖问题整改评价指标体系，提出了赋分方法和评价等级，评价结果能准确客观地反映各地河湖问题整改情况，有利于推动各地进一步规范流程、落实河湖问题整改，结果还可为今后河湖管理和河湖长制绩效考核评价提供参考依据。