王安石市易法与官药局流变新探

杨小敏

(河北省社会科学院 历史研究所,河北 石家庄 050051)

一、引 言

中国历史上的官药局创置于北宋王安石变法时期,历经南宋、金、元发展变化,后在明代走向衰落。两宋时期是官药局的初创期和蜕变期,一直颇受学者关注。早在20世纪40年代,医史学家范行准就对两宋官药局及局方发展进行了专门阐释[1]。后来随着中国史研究领域不断拓展,20世纪八九十年代以来跨学科研究逐步兴起,有关宋代官药局的考察也越来越丰富①主要成果如傅维康《宋代的“卖药所”和“医药和剂局”》,《中国科技史料》1986年第4期;张庆《宋代的药局与药肆》,《文史知识》1991年第5期;史继刚《宋代药局建设与药品经营管理》,《西南师范大学学报(哲学社会科学版)》1994年第2期;张文、卢渝宁《宋代官办医疗救济》,《经济社会史评论(第4辑)》,北京:生活·读书·新知三联书店2008年;郭文佳《宋代地方医疗机构与疾病救治》,《求索》2008年第8期;杨芳、潘荣华《南宋地方文献中的官药局考述》,《中国地方志》2009年5期。。近年来,相关研究成果②主要成果如朱德明《南宋医药行政管理机构研究》,《史林》2010年第1期;黄敦为《徘徊于营利与慈善之间——论惠民药局的兴起与没落(1072—1644)》,2011年台北政治大学历史所硕士学位论文;刘淑芬《唐、宋时期僧人、国家和医疗的关系——从药方洞到惠民局》,《从医疗看中国史》,北京:中华书局2012年,第149-206页;陈国灿、陈雪瑶《民生为重:宋代城市的官方医疗救助》,《探索与争鸣》2016年第3期;杜菁、梁永宣、孟永亮《探析宋代药局的急救及惠民作用》,《中国中医基础医学杂志》2016年第4期;刘辉《宋代官药局药材来源考》,《中医药文化》2021年第2期;焦堃《宋代官药局源流再考——兼论理学思潮对其性质嬗变的影响》,《齐鲁学刊》2021年3期。在以往综合性著述的基础上,着重阐释宋代官药局的发展脉络及嬗变历程,不断发掘官药局问题在中国古代医疗史、社会保障史、思想文化史等领域的研究价值。然而从社会经济角度来看,已有研究在讨论市易法对官药局流变的影响方面尚有未尽之意。加之官药局相关机构纷繁复杂、几经变化,学者们至今仍有认识分歧,值得系统探究以补疏漏。

从总体上讲,宋神宗创置官药局的初衷是为了应对市易法争议,整合太医局熟药品的制作与出售两方面机构资源,拓展政府专卖制度的实践领域,维护国家权力在成药流通中的主导地位。王安石推行市易法,是官药局得以创建及运行的政策基础。官药局相关机构的隶属变化,不只是国家医药机构的专门事务,更与社会经济变革联系紧密。范家伟认为,北宋官药局实际上就是王安石变法的产物,熙丰变法下设置的卖药所只是配合市易法而出现[2]。不过这里提及的卖药所,是指北宋官药局前身机构之一的“市易务卖药所”。范氏所言似有混淆官药局前身机构与正式机构之嫌。韩毅指出,由市易务卖药所与太医局原有的熟药库、合药所合并组成的“太医局熟药所”,才是中国古代最早的官药局[3]。他简明强调了北宋官药局前身机构的组成部分,却无暇对这些机构之间的关系变化进行阐释。此外,还有学者提出不同意见,甚至视“熟药库合药所”为太医局一个下属机构名称[4]。这在很大程度上忽视了太医局改制前的职能性质和内部机构关系,恐为不当。那么,北宋官药局的前身机构之间存在哪些联系? 市易机构在官药局运行中的作用如何? 南宋官药局的性质为何发生变化? 解释这些官药局创置及发展的基础性问题,需要我们着重考虑官药局背后市易法施行的政策环境,在社会经济史研究视域下重新探析国家制度变革对社会医药活动及药品流通的决策影响。

市易法的宗旨和经营模式是官药局创置、运行以及嬗变的前提。在诸新法中,市易法制定时间长、实施争议大,尤为复杂。从熙宁三年(1070)陕西沿边设立市易务,熙宁五年(1072)颁行市易法,到元丰八年(1085)州府县镇市易务罢废,仅留在京抵当机构,市易法正式实施14年,发展了官营商业、借贷业,推行了政府承包制,对北宋中后期乃至南宋初年的社会经济发展影响深远。市易法的宗旨是由政府管理市场,加强专制主义中央集权在商业方面的统治权力,竭力把从前归于豪商富贾的利权收归政府[5]。政府通过“结保赊请”“契书金银抵当”“贸迁物货”等具体经营方式实现对市场的控制,打击同贵族、官僚有密切联系的商业资本。其中“结保赊请”“契书金银抵当”是由商人赊贷市易本钱进行买卖,政府追求市易本钱营利。“贸迁物货”则是由市易务收买商人货物,允许商人折合官府的各种物品,政府不收取过多利钱[6]。参照市易务经营模式,商人在官药局创置以前便可以通过“贸迁物货”法,赊购或折合获得官府的熟药产品。

二、官药局的前身机构及市易务卖药所

北宋官药局不是政府公开出售熟药的第一个具体机构①北宋第一个公开出售熟药的国家机构是市易务卖药所,详见下文。,而是集制药、售药机构合一的国家体制首创。官药局正式运行以前,负责政府熟药制作、出售的具体机构就已经分别存在于旧太医局和市易务之中。市易法实施四年后,市易务“卖药所”、太医局“熟药库”“合药所”,最终合并为太医局“合卖药所”(“熟药所”)。“官药局”[7]一词作为国家制药、售药机构的统称,也随之出现。

(一)官药局的前身机构

熙宁九年(1076)五月神宗下令改制太医局,三个前身机构正式合并,组成了新太医局隶属的制售官药统一机构:

五月,诏中书礼房修《太医局式》,候修定,即市易务卖药所往彼看详。太医局更不隶太常寺,别置提举一员,判局二员。其判局选差知医事者充。十四日,诏罢熟药库合药所,其应御前诸处取索俵散药等,及所减人吏,并隶合卖药所。本所仍改入太医局,以光禄寺丞程公孙、三班奉职朱道济管勾合卖太医局药。[8]职官二二之三七,第3635-3636页

这次改制进行了两项变动,标志着官药局正式创置。一是重新修订太医局章程,把“市易务卖药所”从市易务剥离出去,改隶入太医局,即“市易务卖药所往彼看详”。二是罢去旧太医局内部机构“熟药库合药所”(熟药库、合药所),相关事宜及人员改并入“合卖药所”,仍隶属于太医局,但由光禄寺丞、三班奉职监管。从此,市易务所属机构“卖药所”和旧太医局内部机构“熟药库”“合药所”,三者改并为“合卖药所”,即中国古代最早集制药、售药功能为一的中央官药局,时亦称“太医局熟药所”:

(元丰元年四月二十四日)三司言:“(太)医局熟药所熙宁九年六月开局,至十年六月收息钱二万五千余缗,计倍息。”诏监官光禄寺丞程公孙、殿直朱道济减磨勘三年,依条给赏。[8]职官二七之一二,第3715页

可见,北宋官药局(“太医局熟药所”)于熙宁九年五月正式创立,六月正式运行。开局第一年运行良好,第二年考核监官光禄寺丞、殿直(原三班奉职)并赐赏。从机构来源和人员配置来看,太医局改制以前,市易务卖药所和旧太医局熟药库、合药所三个前身机构,实际上处于制售分离的待整合状态。官药局的创置不限于太医局的内部整改,而是变法过程中相关机构及人员共同参与的机构革新。就变法进程而言,官药局创置于市易法实施前期,市易务卖药所的经营方式植入太医局后,起初运行良好。

(二)市易务卖药所的争议

市易务卖药所简称“卖药所”,是最早公开出售官制熟药的政府机构。其具体成立时间不详,大抵设置于熙宁五年(1072)三月京城市易务[9]卷231,第5622-5623页成立之后,至熙宁九年(1076)五月其改隶太医局以前。市易机构经营方式问题在熙宁六年(1073)东京果子行一事和熙宁七年(1074)神宗“根究市易务违法案”[8]食货三七之二十,第6816页中相继暴露。在此环境下,熙宁九年(1076)围绕市易务卖药所的争议也集中显现。

市易务卖药所从参与生药买卖向垄断官制熟药发展,是导致争议积聚和最终暴露的核心原因。市易务的主要经营方式是以赊贷、赊购或折合官物等方式控制商品流通。表面上看商户赊买获得的是货物,本质上却是赊贷了以货物为载体的市易本钱[10]。为了实现本钱营利,市易务收购的货物往往是商人乐意赊买的民间市场必需品或畅销品,于是开始涉及水果、药材生料在内的初级产品买卖。例如熙宁六年(1073),神宗与王安石最早围绕东京果子行“结保赊请”买卖水果这类初级产品产生了分歧。文彦博认为市易务收购的货物繁杂,以“遣官监卖果实,有损国体,敛民怨”[9]卷242,第5893页等原因质疑市易法。面对神宗的担忧,王安石说明市易法的宗旨是既可以使百姓免于“诸司科配、州县官私烦扰”,也能使商户的滞销货物“收蓄变转”“折博收买”[8]食货三七之一五,第6812页。王安石还对此强调市易务只是间接参与了水果买卖,也取得了良好效果,即“贩者比旧皆得见钱,行人比旧所费十减八九,宫中又得美实……立法有害与否,不当为其细而废也”[8]食货三七之一六至一七,第6813-6814页。于是,神宗选择继续支持市易法,还下令三司诸司库务所需科买物品从此均由市易务收买。

然而,在处理完东京果子行一事后不到一年时间,市易务“贸迁物货”的经营方式逐步出现官府强买强卖问题而被质疑。市易务承包购买上贡清单的物品中时常包括果木及药材之类的货物,如甘草、枣木、乌梅、槐花、荔枝、龙眼等[8]食货三四之三九,第6752页。这些生药在满足上贡需求后,便可以通过市易务卖药所赊卖给商人,即商人赊购或折合官物进行买卖的“贸迁物货”经营方式。熙宁七年三月曾布奉命调查市易法,指出市易务存在强迫商人“必买于市易”“挟官府而为兼并”[9]卷251,第6134页等问题。这在变法中掀起更大波澜,也导致王安石第一次罢相。一年后王安石再次拜相,因为疲于应对反对派攻击而难以推出新的应对举措。市易务卖药所赊卖上贡药材的垄断行为,最终在专卖太医局熟药的问题上集中显露出来。

熙宁九年四月,围绕市易务卖药所“零卖熟药”的争议,可以说是两年前曾布“根究市易务违法案”关注点的升级。因为市易务卖药所“零卖熟药”不再是间接参与商品流通,而是直接利用太医局熟药产品实行榷买专卖。具体争议如下:

上批:“零卖熟药宜罢,恐太伤鄙细,四方观望,有损国体。他事更有类此者,亦与指挥。”时太医局卖熟药,而市易司出钱买之,复使零卖,故降是诏。已而执政进呈不行。[9]卷274,第6704页

神宗在这次争议中表面上看担忧的是市易务收购货物(太医局熟药)太“鄙细”,“有损国体”。实际上,此次争议中旧太医局与市易务的机构联系,比之前东京果子行一事更为复杂。当时太医局尚未改制,旧太医局不具备直接对外出售熟药的职能基础(下文另议)。市易务收购的熟药不同于以往从各类市场上购得的生药,而是委托太医局直供的官物。也就是说,旧太医局的“卖熟药”活动仅是相对于“市易司出钱买之”而言。旧太医局配合推行市易法,专门制作、储存熟药以供市易务卖药所统购之需。这些官制熟药只能经由市易务批量购买,再赊卖给商户,才能实现对外流通意义上的“复使零卖”。因此在官药局创置以前,市易务卖药所是政府允许公开出售太医局熟药的唯一合法渠道。

然而,市易务卖药所垄断销售社会上颇具盛名的太医局熟药,被认为公然抵牾了皇帝体恤民疾的仁爱之名,即“有损国体”。争议之下,旧太医局与市易务卖药所之间的制售关系难以为继。神宗为了实现平价营利和仁爱惠民的双重目标,诏令市易务卖药所改隶太医局,期望以此缓和市易务卖药所与民争利的质疑,力图通过整合市易务和旧太医局的制售资源,继续维护政府专卖制度在变法中的统治力和影响力。从这一层面上看,市易务卖药所本身可以说是王安石变法的直接产物。但整个官药局体制的创置,则是宋神宗为了统筹加强太医局熟药的制售管理、力图承担政府营利与慈善双重任务的综合考量结果。

三、“熟药库合药所”及三大医药机构职能联系

与市易务卖药所比较,旧太医局虽然早已设有制药、储药机构,却不具备直接面向社会公开出售熟药的职能基础。这从太医局熟药库的机构定位,以及太医局改制以前三大医药机构的相互联系中可见一斑。

(一)“熟药库合药所”辨析

“熟药库合药所”不是太医局下属的一个机构名称,而是其中两个分别负责储存和制作熟药的并列机构。如上引文,熙宁九年五月神宗具体是诏“罢熟药库合药所,其应御前诸处取索药等及所减吏人,并隶合卖药所,仍改为太医局,以光禄寺丞程公孙、三班奉职朱道济管勾,合卖太医局药”。此处标点显然应在熟药库合药所之间添加顿号。因为从语义上看,“并隶”一词是指两个机构。熟药库、合药所作为旧太医局的两个下属机构,合并入新机构“合卖药所”。此后两者仍由两个部门分别派遣官员(光禄寺丞、三班奉职)予以监管。参照相应机构主要职能来看,光禄寺丞应是监管熟药制作,三班奉职则是监管储存保管。

“熟药库”一词未见于宋代以前记载,宋代明确记载也仅见以上引文一条。当时一般库务司名单中没有显示“熟药库”的存在,光禄寺、太府寺、京城诸司库务的隶属机构中也均不见该名称[11]卷189志第142,第4692页。且在开封内诸司中,皇城司有“生料库、果子库、香药库”等;殿中省有“后苑、御膳所、御厨”等;东库“主管翰林医官局、太医局”等[12]卷9,第158-159页。当时殿中省管辖后苑、御膳所等机构物资,东库(左藏东库)主管翰林医官局和太医局用药所需,也均未提及“熟药库”。这就从反面说明熟药库与其他机构关联甚少,最大可能是属于旧太医局的内部机构,从而文献史料中少有单独记载。“熟药库”的称谓类似于以往“药库”,应当是用于储存太医局熟药的专门机构。“药库”之名起源于唐代,是为收治普通宫人的“患坊”提供药物储备的专门机构。当时太医署“掌医疗之法……岁给药以防民疾。凡陵寝庙皆储以药,尚药、太常医各一人受之。宫人患坊有药库,监门莅出给”[13]卷48志第38,第1245-1246页。也就是说,唐代各陵、寝、庙都各自储备日常用药。普通宫人患病后则去“患坊”取药,坊中药物储存于“药库”。北宋前期,皇帝格外重视医药事业,不仅在内廷设御药院,还在外朝将唐代太医署分化为翰林医官院和太医局。这三大医药机构的药物储存方式差别很大,具有互补式的职能联系。

(二)三大医药机构的职能联系

御药院职能特殊,配置有单独的“后苑东门药库”(简称东门药库)。东门药库大体于真宗大中祥符七年(1014)“建后苑东门”[11]卷85志第38,第2098页并稳定下来。其职能宗旨类似于唐代陵寝庙的药物储存机构,主要服务于内廷,与后苑御弓箭库、作坊物料库、内茶纸库等机构并置。御药院隶属于内侍省,主要负责御前供奉,需要翰林医官院派人共同祗应御前所需[11]卷189志第142,第4666-4667页。熙宁以后,太府寺下辖左藏库、布库、香药库等机构,负责外朝物资机构有皇城司、殿中省、左藏东库等,均不列“后苑东门药库”[11]卷189志第142,第4692页。可见东门药库是御药院的专属机构,不列于外朝。东门药库作为保障内廷所需的储备机构,其中药物偶有用作赏赐,不会直接对外流通。如神宗时“诸路冬夏岁赐药尽计直,及降方书下转运司,就合赐之”[9]卷242,第5894页。“降方书”的机构地位高于转运司,即应出自御药院。毕竟御药院的职能宗旨是完全围绕君主展开,其收集医方、采集生药、配伍药品、赏赐臣僚等一系列活动,也都是为了强化帝王形象及调和君臣关系。但因人员场地有限,御药院往往需要太医局配合制剂或代为制作[14]。御药院选择赐方、赐钱而非直接赐药的方式,既是为了保障统治集团内部用药所需,也便于在遥远的地方彰显皇恩。

翰林医官院,主要负责朝廷医药事宜及医官差遣工作,未见其配有专属药库及合药机构。翰林医官院承袭旧制,“掌供奉医药及承诏视疗众疾之事”[15]卷55职官考九,第1617页以诊视大规模疫病,分配政府医药资源为主要职能。仁宗时“京师大疫,贫民为庸医所误,死者甚众。其令翰林医官院选名医于散药处参问疾状而给之”[9]卷191,第4622页。“散药处”是政府临时设置的药品分发场所,翰林医官院只需选派医者问诊,就地制药分发,无需负责药材的来源及储存。至于朝廷所需熟药,往往是翰林医官院选方,再由太医局制作。熙宁八年(1075),神宗“诏翰林医官院选治岚瘴药方五七种,下合药所修制”[9]卷271,第6648页。此处“合药所”就是旧太医局下属的与“熟药库”并列的内部机构。面对广西应疫所需,政府下令翰林医官院甄选“五七种”治瘴药方后,具体就是由“合药所修制”,即委托太医局合药所制作。神宗还再次下诏:“太医局合治瘴药三十种,差使臣赍付安南行营总管司”[9]卷278,第6802页。翰林医官院作为医疗行政机构,既不需要专设熟药制作及储藏机构,也不会参与或干涉旧太医局熟药库与市易务卖药所之间的供销业务。

旧太医局主要承担朝廷赠药、义诊等非营利性官方医药活动,不具备直接出售药物的职能基础。与御药院、翰林医官院主要进行赐方、派遣医官等间接性医疗政策不同,太医局是直接参与民间救治活动的最前沿。为了彰显皇帝宽厚仁德,旧太医局在社会上首先充当的是政府慈善公益角色。宋初,太宗就要求“太医局选良医十人,给钱五十千,为市药之宜,分遣于京城要害处,听都人之言病者,给以汤药”[8]职官二二之三五,第3633页。旧太医局通过选拔民间良医,给予他们购买药材原料的费用,要求他们在免费施药的同时自行制药开展义诊。仁宗以后,太医局的主要职责开始突出医学教育职能,逐步成为政府培养及派驻各地医药人员的中央教育机构。庆历四年(1044),太医局专设博士教习等,“其考试登用,如国子监之法”[8]职官二二之三五,第3633页。 嘉祐六年(1061),“诸道州府比(附)太医局例,召习医生徒”[8]职官二二之三六,第3635页。随着太医局选派医者的任务越来越繁重,熙宁六年(1073),神宗要求从此各宫妃嫔、公主及臣僚不得再随意差使太医局学生,如有需要则“送医官院上薄,收姓名后试验”,即由翰林医官院统一负责差派。熙宁八年(1075),神宗听取单骧进言,正式规定太医局“所有合申请事件,乞许申中书”[8]职官二二之三七,第3635页。也就是说,太医局相关事务在官药局创置的前一年,刚刚开始正式面向外朝执行诊疗事务。

由此,在太医局改制以前,熟药库主要负责太医局内部储存以及直供市易务卖药所统购之需。合药所则是旧太医局隶属下应承御前、朝廷诸处所需,并为医学生制药实践提供场所。旧太医局完全不具备对外承担出售药物的职能基础和业务能力。合药所制作的熟药产品,也不会直接对外出售,而是要通过市易务卖药所赊卖或折合给商人后才能流通于民间市场。总之,宋神宗及王安石整合了太医局熟药的制售机构资源,赋予了官药局继续推行政府专卖制度的职责任务,强化了国家权力在医药领域的垄断地位。北宋官药局的创置,结束了太医局熟药制售机构的分离状态,是将市易务卖药所的经营争议一并转嫁给了太医局。

四、官药局的发展、再造与流变

市易务卖药所改入太医局,意味着官制熟药的专卖机构从营利性的市易务转移到非营利性的太医局、专卖方式从赊卖或折合给商人进行零卖转变为公开面向社会直接出售。官药局依靠太医局慈善救济形象的加持,不仅缓解了政府机构垄断熟药买卖的争议,还表现出试图实现平价营利与慈善惠民双重目标的改革勇气。虽然元丰八年(1085)神宗去世后市易法被废除,但以承包制为手段改革的政府购买制度[16]依然保留了下来,各级市易抵当机构在央地之间的官药统购分销中继续发挥着基础性作用。

(一)央地之间的统购分销模式

经过二十余年发展,北宋官药局在生药供应和销售规模两方面都有所进步。徽宗时,由中央官药局统购原料、地方州军分销熟药产品的统购分销模式已经成熟。

在生药供应方面,官药局在央地之间实行拨付资金和偿付产品两种方式保障原材料。崇宁元年(1102),“熟药所买诸色生药,今相度,乞从本所计度合要逐州军所买药申本部,下逐处摏留上供钱收买,计置上京交纳讫,却于本所钱内拨还”中央官药局所需原料由地方官府使用“上供钱”统一收购后,再上报中央官药局(“熟药所”)拨还。同时,户部侍郎周彦质指出:“其逐州军递年所收买熟药,若计置本州土产药材附押前来,合本州计定元买价直,并所费钱数,具状解发到所,依数支还熟药前去。”[8]职官二七之一七,第3719页这里有两种保障原材料供应的方式,其一是拨付资金,即中央官药局统购生药时,由地方州军先行使用上供钱垫付购买,并将生药原料运抵京城,然后中央官药局再拨还资费。其二是偿付产品,地方州军也可以选择不垫付上供钱,而是按照自身需求以他们交付给中央官药局生药原料的费用,折合为相应价值的熟药产品。通过这两种方式,中央官药局可以及时获得生药原料,地方州军也便于换购太医局熟药产品再返回零卖。两种方式丰富了以往市易机构仅实行单一的承包经营手段,促使太医局熟药产品顺利向地方州军流通。

在销售规模方面,地方州军起初是中央官药局的分销地,后来逐步在央地之间形成了以中央官药局为核心的辐射型销售网络。随着央地之间统购分销业务发展,地方药局以各地市易抵当机构为基础正式设立。元祐五年(1090)朝廷支出的赏钱便是从“在京抵当,并熟药所息之内及吏禄剩数钱内支给”[9]卷441,第10623页。也就是说,在京抵当库、太医局熟药所的息钱都是朝廷日常用度的重要来源。徽宗时,鉴于官药局与市易机构联系紧密,地方州府明确推广以市易抵当库为基础,正式设立地方药局。崇宁二年(1103),吏部尚书何执中有言:“太医熟药所,其惠甚大,当推之天下凡有市易务置处。外局以监官监领。”[8]职官二七之一七,第3718页从此,设有市易机构的地方州府,均开始设立地方药局,即“外局”。同年,“市易抵当已自设官置局外,其不及万户处,非冲要,并诸镇有监官却系商贩要会处,依元丰条例,并置市易抵当”[8]食货三七之三五,第6825页。随着市易抵当机构发展,地方药局也逐步设立于“诸镇有监官却系商贩要会处”。大观三年(1109),“诸路会府依旧复置熟药所,仍差抵当库监官兼管。药材有缺,即关和剂局修合应副”[8]职官二七之一九,第3720页。直到北宋末,地方上的市易抵当监官同时也是地方药局的主要负责人。

(二)中央官药局的再造

在统购分销的发展模式中,地方药局主要销售太医局成药,无需自制熟药。随着太医局熟药的销售范围不断扩大,政府专卖营利与慈善惠民的固有矛盾逐步失衡。为了强调惠民之意,徽宗在崇宁到政和十余年间,不断对官药局体制进行再造。

这些再造举措主要有三方面内容。其一,徽宗认为“卖药”一词透露着并非惠民之意,便从京城官药局的名称入手,将售药机构名称统一改为“惠民局”,以彰显官药局的公益慈善形象。当时在药局任职的陈师文有言:“爰自崇宁,增置七局,揭以‘和剂’‘惠民’之名,俾夫修制、给卖,各有攸司。又设‘收买药材所’,以革伪滥之弊。”[17]这说明自崇宁以来,徽宗为了“革伪滥之弊”开始对京城官药局进行再造,下令官药采购、制作、售药环节“各有攸司”,分别由“收买药材所”“和剂局”“惠民局”负责。其二,从陈师文的描述来看,除了和剂局、惠民局分别独立负责熟药制售工作以外,朝廷还增设负责采买药材原料的“收买药材所”,仍隶于太医局,目的自然是继续推行市易法倡导的政府承包购买制度。其三,政和四年(1114)尚书省最终裁定:“两修合药所,五出卖药所,盖本《周官》医官,救万民之疾苦。今只以都城东壁、西壁、南壁、北壁并商税院东出卖熟药所名之,甚非原创局惠民之意。矧今局事不隶太医所,欲乞更两修合药所曰医药和剂局,五出卖药所曰医药惠民局。”[8]职官二七之二一、二二,第3721页由此,徽宗将京城和剂局、惠民局独立并置,甚至“不隶太医所”。这无疑是把熟药制作与出售机构独立于太医局之外,极大改变了以往太医局统一管理熟药制售环节的隶属关系。

这三方面举措均围绕中央官药局展开,不涉及地方药局。这也从侧面说明了市易务卖药所改隶太医局,是由中央官药局承接了市易机构的经营争议。太医局从而成为固有矛盾的主要争议机构。徽宗对官药局的再造,实际上是将和剂局、惠民局独立于太医局之外,欲通过提高制售机构级别以缓和固有矛盾。然而,这种过分强调制售机构分化管理的方式,结果削弱了国家对医药资源的统一管理力度。特别是和剂局、惠民局的独立设置,几乎与太医局平行,到南宋时还直属于事务繁杂的太府寺[8]职官二七之六六,第3744-3745页。这可以说是将神宗创置的制售合一的官药局,倒退至了官药局创置以前制售机构相互分离的状态,甚至还更加严重地脱离了太医局的专业管理。最终,徽宗对中央官药局的再造,不仅无法调解官药营利与惠民形象之间的固有矛盾,还导致官药体系逐步失去了专业机构的统一监管,造成了央地之间统购分销模式难以为继。

(三)地方药局的流变

徽宗再造官药局,分割了官药机构的管理权限,使和剂局、惠民局和收买药材所中的任何一个机构都无法继续维持央地之间的统购分销关系。于是随着中央官药局的分化,地方药局的开办主体和资金来源也开始发生变化。官药体系在平价营利与慈善惠民之间走向失衡,最终蜕变为单一的慈善救济机构。

一方面,南宋地方药局的开办主体不再固定,也很少有市易机构进行监管。常平司、安抚司、都统制司以及总领所等机构,均可自行开设药局。绍兴二十一年(1151)“诸路常平司行下会府州军,将熟药所并改作太平惠民局”[8]职官二七之六七,第3745页。建康府设有“安抚司惠民局”及“都统司惠民局”。淮西总领所则有“总领所惠民局”[18]卷23《城阙志四》,第1698页。此外,地方政府为了隐匿额外收入,还往往将出售熟药的收入纳进公使库之中。“开抵当、卖熟药,无所不为,其实以助公使耳!”[19]甲集卷17财赋四,第393页公使库可谓地方官府的“小金库”,抵当监官及商人赊购支付的息钱也经常据此被地方侵占[20]。地方药局出售熟药的收入被挪为他用,使其与京城官药局的联系日渐疏离。地方药局的管理不力和滋生腐败,也使整个官药体系逐步丧失了统筹运行的基层活力。

另一方面,开局资金来源的性质,决定了许多地方药局已经完全不同于北宋地方政府监管的分销机构,而是演变为地方慈善医疗机构。南宋中后期,地方官僚、士人以及宗教力量关注地方慈善事业,热衷于捐助地方药局重新开局。而这些重新开设的地方药局,逃避了官药专营中平价营利与慈善惠民的原有矛盾,走向了单一注重慈善惠民的一端。如在建昌军,“太守丰侯……追述厥志而敬行之,捐钱三百万,创两区,萃良药,惟真是求,不计其直”[21]卷10《建昌军药局记》,第151-152页。在江东,“王元敬按刑江东……乃捐司存羡钱百万创业药局,制急于民用者凡五十品”[22]卷4《江东提刑司新创药局义阡记》,第79-80页,在平江府,知府吴渊自筹资费建立慈善性的“济民药局”[23]卷下《济民药局记》,第215-216页,虽然暂时解决了平江府合药环节缺失的问题,却仅以慈善为开办宗旨,实际上难以为继。至此,南宋地方药局摒弃了平价营利的“官”的性质,不再具有北宋官药局力图兼顾营利与惠民双重目标的初衷。

可以说,徽宗在恢复变法的名义下对中央官药局进行的再造,不仅难以调解官药体系平价营利与慈善惠民的固有矛盾,还导致官药局在央地之间的供销关系日渐疏离。南宋以后,地方政府的管理不力和滋生腐败,严重影响了地方药局日常经营的稳定。依靠地方力量捐助或另筹资金重新运行的地方药局逐步兴起。这些重新开办的地方药局,不再具有“官”的职能特点,而是完全蜕变为以赠药和义诊为主的慈善医疗机构。只不过,南宋官药局虽然失去了专营官制熟药的优势地位,却没有放弃政府在医药领域的话语权,于是将关注点从专卖熟药向制订成药标准的方式转移。绍兴、宝庆、淳祐年间,和剂局修订及多次增补《太平惠民和剂局方》便为佐证。

五、结 论

北宋官药局是中国历史上最早集制药、售药机构合一的国家体制首创。王安石市易法在其创置、发展、流变过程中是尤为关键的制度链条。在创置初衷上,神宗出于市易务零卖熟药一事争议,下诏市易务卖药所改隶,并与太医局熟药库、合药所合并为正式的官药局。这既缓和了市易务卖药所与民争利、榷买专卖的争议,也通过整合市易务和旧太医局的制售资源,维护了政府专卖制度在变法中的统治力和影响力。从这一角度看,市易务卖药所的确是王安石变法的直接产物。但整个官药局体制的创置,则是北宋政府革新太医局熟药产品制售管理体系、力图实现平价营利与慈善惠民双重目标的综合考量。于是到徽宗时,官药局在央地之间构建起比较成熟的统购分销发展模式。地方上的市易抵当监官也是地方药局的主要负责人。然而,徽宗在恢复变法的名义下对中央官药局进行的再造,不仅难以调解官药体系平价营利与慈善惠民的固有矛盾,还导致官药局在央地之间的供销关系日渐疏离。南宋以后,地方政府的管理不力和滋生腐败,严重影响了地方药局日常经营的稳定。依靠地方力量捐助或另筹资金重新开办的地方药局,不再具有“官”的职能特点,而是完全蜕变为以赠药和义诊为主的慈善医疗机构。

此外,值得继续关注的是,南宋官药局通过成药标准维系话语权时,佛道寺观在地方医药活动中的话语权不断增强。加之唐宋以来民间药市日益兴盛,宗教场所及其附近的专门药市逐渐成为基层民众买卖药材的重要场所。地方民间医药信仰的对象,有的来自道家神化人物,有的来自积极布教的僧医,逐渐形成具有地域影响的医药话语权代表。在北宋末至南宋官药局体制式微之时,亦是民间儒释道力量重塑地方医药信仰之际。