关于深化山海协作的思考与建议＊——基于对慈溪常山山海协作的调研

赵永杰，刘浩

（宁波工程学院 经济与管理学院，浙江 宁波 315211）

0 引言

浙江省山海协作工程是一种形象的说法，“山”指以浙西南山区和舟山海岛为主的欠发达地区，“海”指沿海发达地区和经济发达的县（市、区）［1］。山海协作工程始于2002年，旨在加强沿海发达地区与欠发达地区的项目合作，推动欠发达地区加快发展，实现浙江全省区域协调发展。山海协作工程开展已有21年，取得明显的成效。2022年，浙江省共推进山海协作产业项目394个，到位资金545亿元，成为浙江新的经济增长点。然而，随着山海协作示范园区在各地的迅速崛起，其建设及运营管理中存在的问题也逐渐暴露出来。当前在高质量建设浙江共同富裕示范区、加快实现跨越式高质量发展的总体目标下，破解发展瓶颈，推进山海协作升级已成为当务之急。

“飞地”本是一种特殊的人文地理现象，是指“隶属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地”［2］。1992年，美国城市经济学家周敏提出飞地经济（Enclave economy）概念。飞地经济概念淡化了以往“飞地”含义中“行政统辖”层面上的政治色彩，强调其“互惠共赢”的经济意义，被视为“两个相互独立的地区在经济发展水平上存在一定差距，基于一定的利益共识，通过打破行政边界束缚，开展跨区合作的经济发展模式”［2］。飞地经济的理论基础是区域比较优势理论和区域经济发展梯度转移理论［3］，产生的主要原因是经济发达地区的土地规模受限，基本载体是开发区、产业园区，运作模式包括共管模式、托管模式、项目合作模式等，其核心在于合作收益［2］。从全球经济视角看，纽约湾、旧金山湾、东京湾三大世界级湾区都曾以其独特的飞地经济模式受到人们广泛关注［4］。

区域发展不协调是我国长期存在的突出问题，因此飞地经济概念一经提出就在国内引起高度关注。最早的实践是1994年2月经国务院批准建立的新加坡苏州工业园，此后这一模式逐步在各地落地。具有代表性的实践案例包括2003年8月批准设立、江阴和靖江合作共建的江苏省江阴靖江工业园区；2011年2月批准设立、深圳和汕尾市合作共建的广东省深汕特别合作区等。2022年作为山海协作结对城市，慈溪市和常山县在10年产业合作的基础上，通过高层互访签订了产业飞地正式合作协议，明确两地产业飞地合作细则，希望以产业飞地的形式深化山海协作。随着山海协作示范园区在各地的迅速崛起，其建设及运营管理中存在的问题逐渐暴露出来，如园区建设资金投入不足、产业结构“同构化”“低度化”、发展后劲不足等［5］。

慈溪常山山海协作是浙江省山海协作工程的重要组成部分。地处东海之滨的宁波下辖县级市慈溪市与地处浙西门户的衢州下辖县常山县2012年结为山海协作结对城市，2013年8月正式签订协议。此后10年间两地依托山海协作推动互利双赢，协作领域不断拓展、协作力度不断加深。目前，两地在“产业”“消薄”“科创”三大飞地共建方面取得显著成效，有效地促进了产业对接，实现双方经济的协作共赢。然而，随着协作的推进，合作区发展的瓶颈日益凸显。

基于此，本文以慈溪常山山海协为样本，对其山海协作现状与问题展开深入调研，在此基础上结合飞地经济理论，分析新形势下山海协作面临的主要问题以及深化山海协作的工作要点，并提出相应的政策建议。

1 新形势下山海协作工程面临的主要问题

当前，山海协作工作面临长期化、常态化趋势，并且协作范围越来越广，任务越来越重。新形势下山海协作工程面临的主要问题如下。

1.1 统筹协调机制尚有待完善

山海协作涉及多层面、复杂的利益主体，容易出现统筹规划缺失、利益分配不公、基础设施滞后等问题。推进协作升级必须加强顶层设计、强化统筹协调机制，以打破行政区隔，实现“山”“海”间跨区域、跨部门的有效协同。

1.2 产业园区项目落地困难、发展后劲不足

客观原因主要在于支援方与对口地区产业结构差异较大，并且对口地区基础条件相对薄弱，导致企业投资意愿低。主要原因在于因其扶贫性质，早期山海协作工程的推进主要靠行政力量的强制干预，缺少对产业合作需求的深入调研，以至于当协作进入常态化阶段之后，在没有行政力量的强制干预或者没有明确具体的利益时，各方的合作意愿不足。

1.3 协作系统内基层力量薄弱

2022年以来，宁波各区（县、市）内部虽然部分进行重新调整分工，但是当前对协作各项工作的要求越来越高，仍普遍存在工作人员少、对口地区多且类型多样、工作压力大等困难。

2 深化山海协作的工作要点

深化山海协作，有利于获得更高层次的分享效应、匹配效应和学习效应。然而，由于“山”“海”两地行政边界的阻隔，各种合作障碍也不可避免。能否找准双方普遍关注的内容或利益点，推动错位竞争、融合发展，是深化山海协作的工作要点。

2.1 战略规划的融合

“山”“海”两地一般都具有明显的资源互补效应，但深化协作需要以两地战略规划的融合为基础。只有在尊重区域发展规律的前提下，通过积极协商，实施错位竞争，才可能实现良性协调发展，否则很容易各自为政，功能定位与发展目标产生冲突，引发内耗。

2.2 资源的集聚与共享

截至2022年底，宁波4个“产业飞地”启动地块面积为66.79 hm2，4个“科创飞地”已启动运营，7个“消薄飞地”累计共返利1.36亿元，表明宁波在共建山海协作产业园区方面已取得明显的成效。但整体上园区建设尚处于初级阶段，资源并未得到充分利用，体现在以下两个方面：一方面，目前共建的山海协作产业园区多是独立运营，存在信息分割，没有形成资源协同效应；另一方面，园区的资源分散在政府的各个不同的部门，由于缺少有效的沟通途径，各部门对园区的了解不足，不具有资源调配能力。因此，亟需搭建资源合作平台，促进集聚与共享。

2.3 重点建设项目的融合

能否以具体、受益范围广的实体内容或项目为抓手，不断推进产业对接与整合，是深化两地协作发展的关键。目前，慈常两地的重点合作项目主要围绕“产业”“消薄”“科创”三大飞地建设展开。2013年，两地各出资1亿元成立常山县柚桥山海协作产业园开发有限公司，启动产业园开发建设，目前园区已入驻企业86家，累计到位资金132亿元。2019年7月，慈常“消薄飞地”平台落地慈溪市高新区上林英才产业园，目前已有4家企业入驻。同年，慈常“科创飞地”平台签订合作协议，由慈溪免费提供场地，目前已有4家企业入驻。2021年，慈常协作“产业飞地”项目在慈溪滨海经济开发区正式动工。这些重点协作项目为深化山海协作提供重要抓手，应以此为基础，遵循因地制宜、先易后难、逐步推进的原则细化分工。例如，在产业建设方面尽快建立基于两地行政互动的资金运作与项目管理机制，促进政府调控与市场运作有效结合；在政策方面不断完善基于两地行政互动的法规政策及其细则体系，通过跨界互动和信息共享，加强联合执法和相互监督，实现融合创新、稳定发展；在交通方面加快两地的配套与衔接等［6］。

3 深化山海协作的政策建议

3.1 完善领导体制，提升统筹能力

为提升统筹协调能力，确保协作过程中紧紧围绕规划的功能定位与发展目标，避免产生同质低效的不科学规划布局和内耗，建议设立山海协作领导小组，下设常规协调办公室，并明确其常规职能和工作流程。①领导小组本质上是一种跨区域、跨部门的议事协调机制，旨在促进“山”“海”两地在协作过程中打破行政区壁垒，加强双方的沟通与合作，及时制订具体的合作方案并监督落实。通过定期和非定期的领导小组会议形式，对两地协作中面临资源的融合、开发、共享等问题，共同商讨拟定解决办法。②办公室是为保证工作实效设立的机构，应与领导小组保持互动，并受其领导。办公室具体工作职责包括与两地及其下属部门明确协作中面临的问题及合作诉求，形成统一的战略认识和合作目标，明确近期与远期的协调事项、任务与合作策略等［7］。③两地协作中的相关责任部门（包括规划、招商、环境、交通等部门）应在办公室的领导下明晰各自的职责权限，并加强沟通合作。此外，明确领导小组及办公室与市级、区级部门、属地乡镇（街道）的关系，厘清相关部门和职能机构之间的职责边界，整合发挥各方的资源优势。

3.2 加强协作性制度设计，推动协作升级

一是明确飞地建设中，两地行政审批、产业结构调整、税收、土地、环保等行政部门的协作职责、协作流程和协作要求，研究出台相应的协调制度。二是在人才引进、信息资源共享、文化、教育、医疗资源共享等方面，构建有效的制度框架、实施细则和磋商机制，为飞地建设中的资源集聚与共享奠定制度化基础。三是要拟定重点职能部门（工商、税务、公安、规划等）的合作协议，以此为基础，加强沟通和协调，依据合作协议协调处理纠纷，促进问题妥善解决。四是要成立跨界协作反馈处理部门，其主要工作职责是收集合作各方对合作模式、任务划分、利益分配、资源共享等问题的意见建议，充分掌握各方的利益诉求，论证合作模式，提供合理的合作方案［8］，不断总结合作经验，改进合作模式。

3.3 完善资源配置，促进“输血式”帮扶向“造血式”协作转变

政府是推动协作的主体，深化协作首先应当寻求政府职能部门在政策和资金上的支持。然而，政府能力有限，仅靠政府力量容易滞后于市场发展，一定程度上阻碍协作的发展。因此，要坚持市场化导向、完善资源配置，促进山海协作产业园区建设从政府推动向市场拉动力转变，以解决产业园区项目落地困难、发展后劲不足等问题。

一是要构建深入调研的工作机制，包括做好调研规划、重大决策调研先行、调研成果共享等。只有通过调研，全面理清“山”“海”双方所需所能，找准双方利益结合点，才能有效激发协作的内动力。慈溪赴常山挂职团队在调研中发现，慈溪新浦镇是享誉全球的丝瓜络原产地，丝瓜络加工产品历史悠久，产业链完整，产品畅销国内外。常山作为慈溪的山海协作结对县，当地土地和劳动力资源丰富，但缺乏合适的开发项目。于是由两地政府牵线搭桥，地方企业一拍即合，成就了慈溪—常山的“山海丝路”。2021年开始，慈溪企业与常山新昌乡采用“技术输出+订单收购”的合作模式，在新昌乡种植84 hm2丝瓜络，带动郭塘村等10个村共同发展。目前，慈溪与常山共有4个项目成功签约，总金额约8 000万元，其中3个与丝瓜络产业相关，均取得良好的成效。二是要促进政府、市场、社会的有机协同。为尽快改善对口地区基础条件、提高产业园区的项目吸引力，要充分调动政府、企业、社会等多方力量，用足经济调控杠杆，推动形成政府、市场、社会互为支撑、有机协同的格局。例如，对于能够产生一定经济效益的基础设施和公益项目，通过多种融资模式鼓励和吸收企业、社会资金的投入，从而减轻政府压力，降低项目和资金风险，提高政府服务效率，增强社会投资及市场运作活力［9］。三是要顺应数字变革，搭建资源合作平台。除加强顶层设计之外，为加强各层级沟通衔接，形成相互配合、整体联动的工作体系，推动产业协作、劳务协作、消费协作等可持续发展，还需要不断构建和完善资源合作平台。一方面，搭建数字经济平台。以产业数字转型为契机，“山”“海”两地跨界联动，从投资融资、管理咨询、法律咨询、创业辅导、代理服务、信息查询、人力资源、技术创新、市场开拓等多维度构建和完善服务体系。引导两地开展跨区域、跨部门、跨产业的项目合作交流，实现跨行业合作，如依托各地商协会推动产业合作，依托各地党校、学院等平台组织培训教育，依托各种社会组织融入社会帮扶等。另一方面，建立跨界经济、产业交流活动。以数字经济平台为基础，“山”“海”两地跨界联动，利用项目合作、学术交流、会议讨论等方式，引导协作各参与方交流经济、产业融合发展模式，共享经济、产业发展经验，寻求不同类型产业融合发展的机遇，完成经济、产业的资源整合和生产要素配置［8］。

3.4 明晰利益分配机制，确保持续合作

山海协作涉及多个参与主体，包括省政府、合作地政府、众多投资公司和企业，由此派生出多元、分层的权力和利益关系。要实现协作的可持续发展，必须在互惠的基础上兼顾各方经济利益。首先，要明确利益分配的原则，即需要领导小组在充分沟通的基础上就利益分配问题达成基本共识，主要包括以下几个方面：一是要遵循合作受益原则，确保协作的各参与方都能从中获益。二是要体现贡献与收益对等原则，根据各协作方的实际贡献度进行利益分配。三是要坚持合理的利益价值判断原则，全面考量协作带来的长期利益、短期利益、经济效益、社会效益，对各方面的利益进行充分评估。其次，要明确责任部门及其职责关系。为处理协作中可能出现的矛盾纠纷，必须设置统一的利益协调机构，可由领导小组下设的常规协调办公室作为责任部门，主要工作内容包括公正地评估山海协作产生的不同利益，研究制订具体的利益分配方案，收集各方对利益分配的意见建议［10］。主要目的是确保各协作方都能够得到相对公平的利益，以解决协作中出现矛盾和冲突，推动协作的深化和发展。

4 结语

本研究在探索飞地经济知识、借鉴国内外飞地经济的经典案例的基础上，通过对慈溪常山山海协作的调研，分析了慈溪常山山海协作的实施难点，提出破解难题的政策建议。慈溪常山山海产业园区虽然具有较高的代表性，但是整体上调研样本小，难免一定程度上存在偏差甚至遗漏一些重要因素出现以偏概全的情况。为更好地推进山海协作升级，后续研究应该扩大调研范围，选取更多的调研对象，以增强问题研究及政策建议的全面性和系统性。