高速公路PPP项目工程造价控制与管理探讨

胡淑琴

（安徽交控工程集团有限公司,安徽 合肥 230000）

0 引言

目前，高速公路建设已成为我国社会公共事业建设的关键环节，其施工时间相对较长，比较适合使用PPP模式，容易获得社会各界的广泛认同[1]。该文首先介绍了PPP模式的概念、特点以及PPP模式下的工程造价管理问题，最后提出PPP模式下造价控制与管理措施。

1 PPP模式的概念与特征

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人投资方之间为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果，模式详见图1。在项目管理实践中，PPP模式的首要目标是控制项目资金的成本及结构，由政府部门与民间投资者共同参与。在我国高速公路建设中，PPP模式具有如下特征：第一，PPP模式是一种合作性的融资方式，并非单一的融资方式，政府部门、民间资本相对平等。第二，PPP模式在公共设施工程建设中的作用是为社会公共设施提供资金支持，以最大限度地利用财政杠杆效应，且PPP模式相对于其他模式更具参与性，政府、民间资本之间的信息对称，可实现利益共享、风险共担、全程合作[2]。

图1 PPP项目模式结构图

工程造价管理涉及高速公路工程建设的各个环节，因此在高速公路PPP项目建设全过程都应重视工程造价管理，在过程中运用高质量、高标准、高水平的造价管理手段，结合已有经验加以实施，建立和完善工程造价管理体系，合理配置造价管理人员，将造价管理思想贯彻落实到各个岗位，具体人员。

2 PPP模式中造价管理存在的问题

2.1 前期准备阶段

PPP项目的前期筹备工作十分关键，主要包括管理框架的组建和编制项目实施方案。这个阶段要正确识别项目风险，并进行风险控制，同时要制定合理的定价机制，估算项目资金，合理判断项目的融资需求，以制定正确的融资方案[3]。在传统的工程建设过程中，通常对项目的具体实施方案比较重视，而PPP项目模式下，除了实施方案还存在诸多因素需要考虑，如：项目前期的征迁问题、项目资金的筹资方式及资金回报机制、项目建设期及运营期可能存在的问题等等，都要进行风险评估，如果在前期准备阶段没有考虑周全，就容易耽误项目施工进度、增加成本支出。

2.2 工程设计阶段

高速公路建设具有建设规模大、投资大、建设周期长、技术复杂等特点，而投资控制的关键环节集中在PPP项目前期，其中起非常重要作用的是设计单位，因此设计阶段的造价编制是整个项目投资控制的重中之重。在设计上，一方面，在工程建设的设计周期很短，为了能在短时间内完成，设计单位更多地注重方案设计，在评审中关注更多的是技术上是否可行，功能上是否能满足要求，使用上是否安全可靠等等，在一定程度上忽略了设计阶段的造价控制。另一方面，设计人员个人的技术能力制约，设计存在思维定势，一般项目会采用自己认为较为可靠的方案或者常用的方案，而未真正考虑项目本身的需求，会造成一定程度的浪费[4]。

2.3 工程实施阶段

在融资阶段，其造价管理主要存在以下几点问题：

（1）政府方面，例如政府部门在政策、协调、资金等方面出现问题，会对PPP项目建设及项目资金分配产生不利影响。高速公路项目投资金额大，政府投入相对较大，尤其是经济欠发达地区的政府财政吃紧，无法投入充足项目资金，是制约PPP项目建设顺利进行的主要因素。

（2）企业方面，如企业资金不足，融资渠道受限或受市场环境等因素的影响，导致企业投入不足，对PPP项目的实施造成较大阻碍。另外在合作方面，项目管理方、各工程承包方之间既是合作伙伴，又是管理与被管理的关系，施工总承包方既是裁判也是选手，给项目带来一定的造价管理难度[5]。

2.4 工程运营阶段

在项目运营阶段，也会存在诸多问题，例如项目前期估算的运营收入虚高，导致实际运营时项目实际的运营收入与招标文件或项目合同约定中约定的收入出入较大；项目的运营产出不达标；合同双方对运营期当年政府付费金额的认定差异较大；运营期绩效评价不够规范以及实操等问题较多等，导致高速公路PPP项目运营阶段可能出现较多纠纷，严重影响工程运营效率，增加工程造价管理的难度。

3 PPP模式下造价控制与管理措施

3.1 重视培养、储备PPP造价方面的专业人员

高速公路PPP项目造价管理比较复杂，主要包括施工技术、施工成本、财务管理等方面的内容，因此，确保高速公路PPP项目造价管理效果的前提是配备优秀的工程造价人员，以保障PPP项目建设的顺利进行，在人员培养及人才队伍建设方面需要注意以下几个问题：一是企业重视人才队伍的自我发展与培养。企业的人才队伍是推动PPP项目建设顺利进行的主要力量，因此企业要主动参与PPP项目建设，要不断改进企业内部管理体系，不断强化人才队伍建设，积极推进PPP项目的开展。二是持续引入优质的PPP项目造价管理人才，可通过校企合作或社招等方式引进人才，提高PPP项目造价控制水平。三是定期开展造价管理人员专业培训。只有不断提高工程造价人员的专业素养才能为PPP项目造价管理提供有效保障，从而推动PPP项目的良性发展。

3.2 优化造价前期管理工作

在PPP项目工程造价管理初期，政府与民间企业都要积极发挥作用，提高PPP项目工程造价管理成效。作为政府部门要加强有关政策框架的完善，特别是项目管理、资金筹措、合同管理、项目审核等方面的政策及配套政策的完善，并根据实际情况适时进行政策调整。例如，在政府财政吃紧的情况下可以采取“一降二变一公开”的筹资方式，其中“一降”是指降低政府投入；“二变”是指资产变资本、资源变资本；“一公开”是指资源资产招标出让。对于企业来说，要充分利用自身的市场优势，以项目需求为导向，主动与项目设计方深入沟通项目设计方案，重视工程造价管理和预算编制[6]。

3.3 在设计阶段融入市场因素

PPP项目在设计环节应严格按照国家标准、行业规范及地方规章进行施工现场勘察、设计，收集现场工程地质、环境、水利、征迁等方面的详细资料，并根据施工现场勘察结果进行施工设计方案比选，确保施工设计方案满足施工设计要求，尽量减少施工变更，同时避免出现重大的施工设计变更。如需要施工变更，应严格省级政府部门制定的关于公路建设项目的审批管理办法及其他相关管理制度逐级审批。需严格执行主管部门给出的施工变更批复意见，不得任意调低建设标准或扩大工程建设规模，如因特殊原因需要变更建设内容及工程规模的必须严格按照规定办理变更审批手续。另外，PPP项目设计阶段，项目建设方、民间投资方、项目管理方等单位的工程造价管理人员都必须积极参与到项目设计中，在设计阶段的造价管理工作中需对施工材料、施工技术、相关政策等因素进行分析，找到最合理的动态预测方法，有效确保工程造价管理人员能及时高效地进行造价管理工作，同时注意市场因素的影响[7]。

3.4 实施阶段提升合同与造价管理水平

3.4.1 总体造价控制

高速公路PPP项目建设单位及项目法人应遵循公平公正、和谐共赢的基本方针，确保项目效益的同时确保政府、企业的双赢。为此，质量监督、财政、交通、审计等部门需要提升项目监督力度，进一步明确各方权责，确保高速公路PPP项目严格按照“两评一方案”（价值评价、财政承受能力评价、项目实施方案）实施，有助于企业的健康可持续发展[8]。

在工程造价的管理和结算阶段，应遵循合同管理的基本理念，优化造价管理影响因素，通过对成本的合理控制达到造价管理目标。从项目的投资、项目的各种保障资金的使用等方面入手，在项目运营和结算过程中制定相应的造价管理制度，确保项目的正常进行。

3.4.2 严格履行合同管理

高速公路PPP项目管理方需要构建健全的工程管理台账，包括工程结算、工程变更、工程造价等相关的台账，同时应加强工程合同计量，尽量减少合同履行过程中出现的偏差。一是必须严格按照工程量清单、单价以及合同进行工程计量，未列入工程量清单的项目要按项设计变更程序上报审批。二是严格按核准概预算内容和计量支付管理办法的要求认真仔细地开展计量和支付。三是工程计量必须以合同工程量清单、工程变更批复、质量检验凭证等为依据，由施工企业、监理驻地办、项目管理机构层层把关、严格核定后才能上报审批，审批通过后方可进入支付阶段[9]。

3.4.3 多渠道筹措资本金

资金到位比例以及到位速度对高速公路PPP项目的施工进度影响很大，关系到工程造价管理成效以及工程资金的利用，资金到位比例高，速度快，有助于更好地发挥财务杠杆效应。政府方面，要积极从上级财政部门寻求扶持，争取中央及省级财政专项资金支持，也可通过发行专项债券的方式筹集资本金，有效缓解资本短缺的问题。项目管理方，应选择合适的出资方，通过委托具备相应资格的第三方和法务机构参与合同的协商和审批，严格控制出资、收益分配、融资等方面的风险，运用高质高效的项目合同条款督促项目各参与方及时、合法合规地完成资本金筹集工作，确保高速公路PPP项目建设进度，规避工程造价管控中的资金风险。

3.4.4 立足于高速公路项目全寿命周期进行监督

在高速公路PPP项目建设中应建立全生命周期成本管理理念，从项目立项、设计、施工、竣工、运营等各个环节进行合理规划、决策和监督。在评价项目各参与方的支出时要积极运用科学的绩效考核手段，做好项目各参与方的绩效考核工作，在此基础上实现对各合同方、参与方的支出评价[10]。针对PPP项目的造价控制情况定期进行成本核算，找出与项目效益有关的各项成本要素，严格执行政府和企业预算成本控制制度，进一步完善政府和企业内部项目造价控制机制，提高项目造价管理监管力度。政府应建立以企业内部控制工作机制为核心的兼具服务、监督、指导职能的资金管理专项小组，对项目造价管理相关问题及时检查、纠正，为政府部门和企业提供财政管理方面的政策建议。

4 结语

综上所述，政府部门、民间资本、金融机构、建设单位等高速公路PPP项目参与方必须始终严格遵循“同向思维、相向而行、风险共担、合作共赢”的原则，找到保障各方利益最大化的项目建设方案，最大限度地实现合作共赢，从项目实际出发，共同推动项目建设顺利进行，在规范工程合同的基础上加强工程造价管理。针对目前我国高速公路PPP项目工程造价管理中存在的问题，应从各区域的实际情况出发找出产生问题的根源，并制定相应的解决对策，以提高项目工程造价管理效能，并加大PPP模式的推广应用力度。

在PPP模式下，企业投资者的工作任务非常繁重，既要兼顾高速公路工程的施工质量与施工进度，又要确保自身利益。因此，在高速公路PPP项目建设过程中，企业投资者要认真分析PPP项目的实施过程，在实践中总结出成功经验，从而达到动态造价管理目的，并借助市场的调控作用积极推动PPP模式在我国公路工程建设中的实践应用。