法治政府视阈下公安执法“法律方法”运用研究

肖 帅

（上海公安学院，上海 200137）

党的二十大报告指出：“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”公安机关是依法行政的重要主体，法治公安建设是法治政府建设的关键一环。强化公安机关执法能力建设，提升人民警察执法能力素养，完善公安基层综合执法体制机制，需要法律方法的思维指引。法律方法是法学研究者们从纷繁复杂的法律现象中抽象出来的用以规范法律人思维的逻辑工具，包括法律发现、法律解释、法律推理、法律论证、利益衡量、漏洞补充等。诸种法律方法各具特色，分工协作，构成法律方法体系。通常意义上的“法律方法”特指司法过程中的法律方法，即法官在个案裁判中所使用的职业性思维和技术。[1]诚然，法官从浩如烟海的法律渊源中寻找到契合个案事实的裁判规范，作出恰当的裁判，这一关键司法步骤凝结着法官辛勤汗水，闪耀着司法智慧光芒，但不至成为将法律方法困囿于司法的充分理由。事实上，法律方法的运用场景并不局限于司法，执法、守法以及法律监督等法的运行诸环节均有法律方法的运用空间。换言之，法律方法并非法官的专属，而应为所有法律适用者所共享。在司法活动之外，尤其是在公安执法活动中，①广义上的公安执法活动包括行政执法和刑事司法活动，为便于研究，本文的公安执法限定为公安行政执法。亦存在法律方法运用的广袤天地。

从法律方法的视角审视公安执法活动，可将其大致分为“找法”“讲法”“说理”三个环节，每一执法环节各自对应一种主要法律方法。公安机关及其人民警察在“找法”环节主要运用法律发现方法，在“讲法”环节主要运用法律解释方法，在“说理”环节主要运用法律论证方法。法律发现、法律解释、法律论证三种主导性法律方法支撑起了公安“找法”“讲法”“说理”的执法实践。

一、法律发现方法助力公安“找法”

（一）公安“找法”的难题与出路

在法律方法体系中，法律发现是一种相对独立的法律方法。法律发现是法律适用过程中的首要方法，是建构法律推理大前提的关键环节。法律发现的成效深刻影响着后续法律解释、法律推理和法律论证等环节的推进，对事实的法律定性起着关键作用。一般意义上的法律发现是指“在司法过程中法官在法治理念的指引下，在法律渊源中寻找、确定适合个案的裁判规范的活动”。[2]简言之，法律发现即法官在司法过程中的“找法”活动。事实上，法律发现是所有法律适用者从法律渊源中发现和识别适合个案的法律规范的活动。公安执法活动的有效开展尤其需要法律发现方法的思维引导。

公安执法首先运用的法律方法便是法律发现。公安执法过程中的法律发现，是指公安机关及其人民警察从我国现行有效的全部法律规范中，寻找适合具体案件或事件的法律规范的活动。具体个案中执法规范的发现即“找法”是公安执法活动的起点，亦是后续“讲法”“说理”等执法环节开展的前提。公安执法规范化建设离不开精准高效的法律发现助力。法律解释、法律推理、法律论证等法律方法的良善运用建立在正确的法律发现结果之上。可以说，离开了法律发现，公安执法便失去了法律根基。

法律发现是民警执法办案的关键一步，只有跨过这一步，才能将特定法律后果赋予待调整的具体事实，实现法律规范之调整目标。然而，在公安执法实践中，完成这步跨越并非轻易之事。在特定时期和背景下，公安机关及其执法办案民警面临着“如何找法”的困境。尤其在特定时期和背景下，一些新型、复杂、敏感的违法犯罪形态显现，亟需公安机关精准预防、有效制止和严厉打击，这考验着民警的找法能力。由于相关处罚依据和执法办案标准尚未明确，亦无现成处置经验可资借鉴，民警在初次处置此类警情时难免会有力不从心、犹豫不决之感。若任由其贸然处置，难免会发生查处标准不一、适用法律错误等违法或不当情形，甚至引发不必要的行政复议或诉讼。“如何找法”成为摆在执法民警面前的一道难题。公安机关作为国家治安行政力量和刑事司法力量，在特定时期和关键节点，决不能以处置经验不足或法律依据不清等理由纵容各类新型违法犯罪行为滋生蔓延，必须迅速果断、精准有力地予以预防、制止和打击。

为了使法律武器更好地为公安机关这一党和人民手中的“刀把子”所用，助力民警找法实战，公安执法指引应运而生。公安执法指引是公安机关法制部门针对特定时空背景下潜在或高发的违法犯罪行为，就先期处置、执法办案等提供法律适用层面的指示引导。其典型结构可以抽象概括为：对于B行为，造成S严重后果的，依照《刑法》第X条之规定，以C罪名定罪处罚。不构成犯罪的，依照《治安管理处罚法》第Y条之规定，以T行为类型予以处理。①此处的“处理”通常是对行为人处N1日以上N2日以下拘留，并（或）处N3元以下罚款。

（二）公安执法指引的法律发现机理

公安执法指引是法律发现方法应用于公安执法实践的产物。其法律发现机理主要有二：

一是公安执法指引能够为民警提供找法正解，精准赋能公安一线执法。通过公安执法指引，将特定违法行为形态涵摄在既有法条之下，②例如，在特定时期和背景下，公安机关将某些特定违法行为涵摄在《治安管理处罚法》第50条第1款第1项之下，以“拒不执行紧急状态下的决定、命令”这一违法行为类型与之对应，及时有效地打击处置了一批违法行为。并进一步明确其工作原则、法律适用和办案标准，使民警执法胸有成竹，避免举棋不定，提高了事件处置的力度和执法办案的精度。通过“场景化、菜单式、易操作”的执法指示引导和操作规程，为公安机关及时有效地预防、制止和打击各类违法行为指明了方向。

对于同类不法行为，在公安执法指引中进一步细分其关联形态，以分级分类处置，精准适用法律。对于违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，一般以批评教育为主，不予行政处罚；对于有主观过错和违法行为的，根据其行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，依法实施行政处罚；违法行为对他人造成损害的，依法承担民事责任；违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过专业细致的执法指引，民警执法规范不但找得准，而且找得细，切实提高了公安法律发现的质量，从源头上保障了执法办案的成效。

二是公安执法指引能够节省民警找法时间，提升公安执法效能。公安机关的角色定位、职责使命决定了其各项工作的开展十分注重行政效能。尤其是在新法实施、新政出台等特定时期和关键节点，面对各类新型、复杂、敏感案事件，公安机关必须尽锐出战、火速出击。然而，与公安执法注重行政效率相矛盾的是，法律发现是一项细致繁复的工作。为获得找法的最优解，法律适用者目光通常往返穿梭于事实和规范之间，进行反复思考、比对和挑选，这一过程必然要耗费相当时间和精力。换言之，公安机关面临的许多急难险重的任务场景容不得一线执法民警像法官那样，耐心细致地临案反复比对找法。倘若因执法民警找法不及时或不准确，甚至将违法行为匹配到错误的法条强行适用，就事件处置而言，轻则贻误战机、处置不力，重则导致事态扩大、矛盾升级。就案件办理而言，可能会引发不必要的行政复议或行政诉讼，致使公安机关陷入被动局面，损害公安机关和民警执法权威。

为了弥合公安行政效率与法律发现规律之间的天然罅隙，公安执法指引应运而生。公安机关法制部门汇集法制尖兵之智，直击一线民警找法痛点，发挥其专业所长，迅速完成新型、复杂、敏感案事件的法律发现工作，及时制定发布各类高质量的执法指引，把准确的执法依据第一时间送到一线民警手中，为执法民警获取找法正解开辟了快速通道，使他们免受临案仓促找法的负累，掌握执法主动权。通过执法指引，既满足公安执法效能的需求，又在最大程度上确保法律发现结论的优质可靠。

二、法律解释方法助力民警“讲法”

（一）公安执法的“讲法”需求

公安执法除了快速精准“找法”之外，还需恰当灵活“讲法”。对公安机关及其人民警察的执法活动而言，精准高效的法律发现结论并不承诺良好执法效果之达成，而只是达致良好执法效果的前提之一。易言之，前者是后者的必要而非充分条件。尤其是一些极端复杂场景下的公安执法往往更加倚重民警讲法说理，这关乎公安执法的成效。如果把找法结果看作公安机关的法律“产品”，那么民警的讲法和说理则是其外在“包装”，后者关乎前者能否以及在多大程度上为当事人所理解、认可和接受。公安执法过程中的“讲法”是民警在完成法律发现的基础上，结合具体事实向当事人陈述、解释和说明法律规范的活动，其主要运用的是法律解释方法。

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当下，就公安执法实践而言，民警基本能做到有法可依、有法必依，基本实现了由权力话语向法律话语的转变，但部分民警对“讲法”环节的重视程度相对不够，运用法律解释方法进行释法表达的能力相对不足。有的民警将“依法执法”等同于“以法执法”，执法过程中的法律解释工作浮于表面、流于形式，讲法的语气生硬、言辞机械，导致部分公安执法结论虽看似依法作出，实则未获得当事人和公众的理解、认可和接受，尤其是在公安行政执法的一些需要“柔性执法”的场景下，如何平衡“严格规范执法”与“理性平和执法”，如何平衡事件处置的效率与效果，如何平衡处罚与教育的关系，无不考验着民警的讲法能力。例如，在特定时期，公安机关承担着协助医疗、疾控机构对发现的传染病毒感染者、密切接触者采取强制转运的职责。公安机关在依法履行协助强制转运职责的过程中，尽管有明确的法律依据，①对传染病毒感染者强制转运的依据为《传染病防治法》第39条第1款和第2款，对密接人员强制转运的依据为《突发公共卫生事件应急条例》第39条第3款。但仍会遇到一些人员拒不接受转运，造成执法阻碍，②上海“误判”阳性夫妻音频流出，声嘶力竭几近崩溃，事件真相浮出水面！http://news.sohu.com/a/537855812_121123711，2022年9月25日访问。这考验着民警在复杂执法场景下的法律解释能力。为此，需以法律解释方法指导执法民警进行“讲法”实践。

（二）公安执法的法律解释要点

民警执法中的法律解释是一门实践技艺。法律解释不是照本宣科式的机械宣读，而是在深入理解法条文义的基础上，将法条置于法律体系中领会其规范意旨，得出符合立法目的并契合当下的规范含义，并向当事人进行法律话语表达。

执法民警进行法律解释要厘清讲法的边界。民警在特定情境下找法的阶段不属于正式执法行为的一部分，其中的细节无需向行政相对人多言。法律发现环节可能涉及行政主体关于法律规范的价值判断和选择，出于维护执法权威的需要，执法者应尽量避免就法律适用的大前提陷入与当事人的纠缠中，避免不必要的执法负累。尽管公安机关前期经历了艰辛繁复的找法阶段，但是由于其不为当事人所知晓，尚未外化为真正意义上的执法行为。找法阶段主要是公安机关内部寻找执法依据的法律发现过程，是发生在民警头脑中的无声思考，是法律人自我探究式的内心独白。对当事人和公众而言，民警找法的脑力劳作是其无法触及的客观存在。他们无需知晓或体会执法者为特定不法行为匹配执法规范所经历的辗转和付出的辛劳。公安执法行为的外化始于民警释法说理的行为实践。只有从民警面对当事人开口讲法的那一瞬间开始，公安执法行为才正式进入当事人和公众的视野，其中的每一处细节都会被放大，经受社会的检视。

执法民警进行法律解释要向当事人阐明公安执法的具体法律依据，这是讲法的固有之义。讲法是一门学问，更是一门艺术。理解、解释和运用是三位一体的过程。民警恰当的法律解释需要其对作为解释客体的法律规范有客观准确的理解。执法民警要坚守法律解释的客观性立场，忠实于法律文本的固有之义，避免通过解释曲解、消解法律规范的原意，继而悖离法治。

公安执法的法律解释包含法律推理过程。执法民警在客观解释法律的基础上，结合个案事实进行法律推理，作出合乎法律的论断，明确告知当事人其违法行为可能或将要面临的法律后果。通过法律解释，在行为人的违法事实和法定行为类型之间建立连结。换言之，将作为小前提的违法事实涵摄于法定行为模式的大前提之下，遵照逻辑三段论进行形式推理，作出法律决断。

执法民警要根据不同执法对象的特点调整法律解释策略。不同执法对象基于其年龄、职业、教育、经济、健康状况等方面的差异，导致其对执法规范的理解和接受能力不同。尤其是在对一些年老、患病、残疾等社会弱势群体开展执法时，民警要在忠于法律原意的前提下，适时将法律语言转化为生活语言。通过与当事人耐心平等的对话，将专业抽象的法律规范转述为通俗易懂的法律话语，使冰冷的法条经民警之口获得温暖人心的力量，达致法律解释的说服目标。

三、法律论证方法助力民警“说理”

（一）公安执法的“说理”需求

公安执法活动的复杂性要求民警执法既要“讲法”，更要“说理”。这种“理”既有逻辑之理，更包含正义之理。尽管法律规范本身是民警执法说理的基础性论据，但是纯粹的据法言说尚不足以达致说服当事人和公众的目标。法律发现、法律解释方法的运用侧重执法结论作出的形式合法性，法律论证方法的运用则更加关注其实质合理性。包括执法在内的所有法律实践并非只有事实和逻辑的存在，而是包含目的和价值的存在。逻辑并不充分保证某一结论的可接受性，[3]逻辑对人们思维规制力度的强劲与其现实说服效果的苍白形成了鲜明对照。即便是再精巧严密的逻辑也难以确保唤起当事人心中的价值认同，至多是让其觉得法律无可辩驳而已。这并非逻辑自身的缺陷所致，而是其特性使然。我们不能对逻辑抱有过多期待，因为逻辑本身并不承担负载价值的义务。执法者仅凭符合形式逻辑的“讲法”难以完成其论证说服的执法使命。

为此，执法民警需在“讲法”的同时展开“说理”，将法的目的和价值填充进执法法律话语中，以获得较为理想的执法效果。公安执法中的说理是指民警通过引入道德情感、生活事理、公平正义等法外元素作为论证素材的说服性实践。如果说“讲法”环节主要是“有法可依”的援引解释实践，那么“说理”环节则更多是超越法律文本的“无法可依”的论证说服实践。执法民警通过换位思考，体察群众心态，善用教育手段，慎用处罚和强制措施，有理有据有节地开展执法说理，避免机械执法、过度执法，使执法结论最大程度获得当事人的理解、接受和认同，在降低执法成本的同时，达到执法法律效果和社会效果的统一。

（二）公安执法的法律论证技巧

民警执法说理不同于法官裁判说理。法官裁判说理属于事后的司法评价，主要是裁判文书的书面说理，对案件处理结果无实质影响。与之不同，民警执法说理更多属于事中的行政干预，主要是执法者的口头说理，并且能够切实影响事态的局势发展变化，甚至在关键时刻有化险为夷之效。通过民警及时恰当的现场执法说理，可以警醒、感化、挽救违法行为人，防止违法行为性质的升级，避免危害结果的发生。基于此，民警执法说理需借助一些法律论证技巧。

执法民警需适时引入一些法外元素作为论证说服的素材和手段。这些元素有助于达成公安执法的论证说服目标，包括道德、正义、伦理、事物本质、客观理性等。通过引入这些法外元素，执法民警的法律论证不再只是冰冷的法律和逻辑话语，而是在讲法的基础上融入了人民群众喜闻乐见的生活事理、道德情感等元素，这使民警执法结论的法律论证既具形式合法性，更具实质合理性。不难想象，此种兼具逻辑和价值的“形神兼备”的公安执法，自然更容易“走进群众的心坎里”，获得群众的理解、认可和支持。例如，在现场处置邻里纠纷类警情时，民警要善做群众工作，通过引入法外因素进行说理引导，化解人民内部矛盾。在对群众的人之常情表示理解的同时，通过引导其换位思考等方式，纾解其负面情绪，并以维系来之不易的和谐邻里关系、守望相助等言辞，激发其共建美好家园的正能量。相较于对违法行为人施以处罚而言，这类道德言辞既能达到规劝效果，又在矛盾纠纷笼罩的阴霾下投射出人性的温暖光辉，这是法律和逻辑所不具备的道德力量。

民警执法说理需注重运用法律修辞开展法律论证。执法民警肩负着讲好法律话语的法律修辞使命。警察口语法律修辞如果运用得当，会有助于克服逻辑的僵化，在对法律真意的传达中达致说服目标，通过警察之口展现法律良善公正之魅力。执法民警通过法律话语向当事人准确、平实、简炼地表达法律的规范意旨，在必要时把碎片化的法律语词进行选择和重组，将法律书面语句转述为群众生活语言，发挥口头法律修辞的灵活性、创造性、亲和力和感召力。

公安执法中的法律论证是一门“有理说得清”的艺术。对于执法民警而言，“说理”是比“讲法”更难习得的一门技艺。尤其是对于新警而言，“讲法”实践能力的获得和提升是相对迅捷的过程。新警经过系统的法学类课程知识的学习和培训，加上一定程度的执法实践锻炼，假以时日，面对事实清楚、证据确实充分的具体执法场景基本能够完成逻辑清晰、严谨规范的法律解释，成为一名合格的“讲法”者。然而，为了追求更好的执法效果，要想在“讲法”基础上进一步“说理”，尤其是“把理讲清”，就不是一件容易的事了。民警通过夯实法律基础、丰富生活阅历、洞明人情世事、体察社会情感，方能习得法律论证的执法技艺。这要求民警具有相当的生活阅历和经验积累，需要时间的沉淀。

随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，公安机关总体上能够依据宪法和法律，遵守法律逻辑，作出形式合法的执法结论。然而法治公安的建设仅凭形式法治这一“依法执法”的外在屏障还远远不够，若要达成良好执法效果，支撑起实质法治理想，还需公安机关及其人民警察综合运用法律发现、法律解释、法律论证等法律方法，强化“找法”“讲法”“说理”的执法能力建设，以法治公安的红蓝底色绘就法治中国的雄伟画卷。