乡村振兴财政直达资金监管：绩效审计与绩效评价

李 莹 郑方辉，2（.广西大学公共管理学院，广西南宁 530004；2.华南理工大学政府绩效评价中心，广东广州 50640）

财政资金直达机制是中央为应对新冠肺炎疫情防控、纾解企业困难、保障基本民生作出的重大决策部署，特指按照国务院部署纳入直达机制管理、实行特殊转移支付的财政资金。2020 年，国务院常务会议要求扩大直达资金范围，建立常态化的财政资金直达机制。2022 年，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，进一步强调要健全财政资金直达机制，加强资金管理和监控。乡村振兴财政资金有其特殊性及紧迫性，财政直达资金监管涉及理念、体制与机制创新，有效融合凸显工具理性的绩效审计与强化价值理性的绩效评价，实现两种监管功能的互补互证是创新监管模式的现实选择。

一、问题提出与文献综述

（一）问题提出

财政既是国家治理的基础条件和重要支柱，也是化解经济社会发展不平衡不充分等结构性难题的价值工具。在后疫情时代，面对新常态、非常态的国际国内环境，为强化国家财政治理现代化转型，中央多次提出要“过紧日子”“把钱花在刀刃上”，优化财政支出结构，压减非刚性、非重点、非必要支出。全面推进乡村振兴既是国家发展的重大战略，也是财政投入的刚性要求和重点领域。据初步测算，“未来五年，落实乡村振兴战略规划中的重点任务，总体投入大约在7 万亿以上”［1］。不过，从现实状况分析，这项庞大的财政开支面对新的矛盾：一是财政投入“只增不减”与财政收支“紧平衡”。受国内外环境影响，有学者预测未来五年我国财政收入总额将表现出低水平运行态势，但财政支出持续扩张情势并未削减［2］。例如，针对涉农领域，财政投入力度持续加大，2018—2021 年，全国财政一般公共预算累计安排农林水支出约9 万亿元①根据财政部网站公布的2018—2021 年全国一般公共预算支出决算数据计算而得。；2020—2022 年，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金3，772 亿元，同时，自2020 年起财政直达资金的范围与规模亦呈逐年增长态势。二是直达资金分配功能弱化与相关主体管理职责模糊化。中央资金直达基层，虽然缩短了委托代理链，减少了再分配引致的资源分配不均和低效问题［3］，但地方“中间层”政府被弱化的再分配功能以及各相关主体间不够清晰的财政事权和支出责任使得资金监管充满挑战。受制于基层政府对直达资金的认识不到位、监控能力不足，加之各地情况复杂多样，直达资金拨付和分配管理难以同步，甚至出现滞留国库的现象。

财政资金监管是财政治理的重要内容。在目前众多的监管手段与工具中，绩效审计与绩效评价居于重要地位，发挥核心作用。如何针对乡村振兴财政直达资金的特点，直面目前存在的普遍性问题和矛盾，优化监管方式、强化监管力度、提高监管效率、减轻基层负担和创新监管模式等既是重要的现实难题，又为学界研究提出新的要求。我们认为，问题的症结在于：在多种约束条件下，如何实现绩效审计与绩效评价功能的互补互证。由此，本研究尝试以率先采用财政资金直达模式的G 省现代农业产业园建设财政资金为例，运用规范性与实证性相结合的分析方法，构建宏观—决策绩效、中观—监督绩效、微观—使用绩效的层次层级矩阵结构分析框架，比较与探究两种监管手段的内在关系，寻求二者的适配空间与融洽场域，为完善财政资金直达机制，驱动财政直达资金绩效最大化提供理论视角和政策建议。

（二）文献综述

绩效审计与绩效评价具有内在关联性。绩效审计是确保受托责任有效履行的控制机制。19 世纪以来，西方国家先后建立了审计的权威机构，以监督政府财政收支的合规合法性为基点。相关研究大体以1986 年国际最高审计机关（INTOSAI）提出的经济性、效率性和效果性（“3E”审计）为参照，在此基础上扩展至包含环境性和公平性的“5E”审计。现代国家审计由传统合规性审计拓展到绩效审计，审计的视野逐渐延伸到了公共资源管理的完整链条［4］。针对我国现行的财政体制，专项资金绩效评价对象为资金使用者、管理者和监督者，资金本身只是评价载体［5］，但在实践中，绩效评价普遍具有审计化倾向。有学者认为，绩效审计与绩效评价在评价对象、标准、方式上的重叠性导致二者功能定位不清、重复评价、结果雷同等问题［6］。全面实施绩效管理客观上要求协同审计与绩效评价功能，使预算监督能够有效评价政府的绩效结果与管理效能［7］。

现代监管体系是国家治理体系的组成部分，监管治理更加有效的关键在于政府决策与问责机制更加完善［8］。学界对财政资金直达机制的研究尚处于起步阶段，李亚斌认为，审计监督实效化对地方治理能力的提升具有促进作用［9］。从涉农财政资金监管现状来看，多头决策、分割管理现象较为严重［10］。对财政直达资金的审计则主要聚焦分配、拨付、使用、管理等环节［11］，存在的问题主要包括资金闲置、违规使用、监管不严［12］、项目库建设与规划不衔接、政策落实不到位［13］等。也有学者认为，扶贫资金支出绩效损失源于绩效领导失灵，因为政府绩效生产过程中的公共价值链出现断裂或偏轨，所以最终导致政府产出与结果的差距［14］。

作为一种创新机制，财政资金直达基层用款机构，“一竿子到底”打通资金分配渠道，压缩了逐级下拨的滞留时间，减少了资金挪用的风险，有效地推动了财政政策的提质增效。与此同时，“直达”资金绕过部分地方监管部门，也带来了监管责任如何界定、资金绩效如何提升等现实问题，本质上可视为“技术应用”与“制度重构”之间形成的新矛盾［15］。从既有研究来看，学界较多关注绩效审计与绩效评价的独立功能，较少涉及二者互补互证耦合关系的比较分析以及这种关系对直达资金绩效的影响，有意无意淡化了项目决策的科学性与目标的合理性。正视这种现状，本研究尝试以实践案例为蓝本，从监管模式创新的视角，基于驱动直达资金绩效最大化目的，探讨乡村振兴财政直达资金有效有为监管的实现路径。

二、分析框架与案例选择

（一）分析框架：乡村振兴财政直达资金绩效矩阵结构

互补互证是推动整体效能提升的结构性变革动力。互补针对差异性，强调不同要素或系统间功能的互相补充，以实现结构上的完整性，指向效度；互证针对相似性，着重不同要素或系统间测量结果的相互印证，以降低绩效测量的误差，指向信度。乡村振兴财政直达资金绩效审计是指审计机关以直达资金所对应的项目或用途为载体，按照“监督—评价—防御”的逻辑进路，对被审计单位资金分配、管理、使用的经济性、效率性和效果性进行经济监督的活动，旨在对公共部门履职的合规合法性和政策的落实效果进行鉴证，从而推动乡村振兴项目内部管理控制。绩效评价针对直达资金立项决策、目标设置、使用规则等整体性问题，从前期投入、过程管理、产出结果与社会影响（社会公平与公众满意）等维度进行综合测量与评判，旨在强化组织内部主体责任意识、促进目标实现，检验政府内部与外部的关系。概而言之，绩效生成涉及关键要素的因果关系和层次间的隶属关系，作为资金监管的手段，绩效审计与绩效评价在功能定位、监管范围、程序依据、引导约束等方面呈现出互补互证的耦合关系。据此本研究构建了一个分析框架（如图1 所示），以区分绩效审计和绩效评价的集聚样态和异质特征，进而验证二者的互补互证关系。具体来说：

图1 乡村振兴财政直达资金绩效审计与绩效评价的逻辑关系

一是决策绩效。决策绩效是最重要的绩效。财政直达资金的绩效管理基于宏观政策及战略任务，评价体现自上而下的纵向约束。在目标任务分解下沉的过程中，除了对规定任务的决策规划以外，决策还呈现出差异性的绩效竞争特点。为避免压力传导引致的层级目标异变，需对决策内容及程序进行评价，包括决策论证的民主性和合法性、目标设置的合理性和可行性、信息的透明度以及乡村振兴直达资金分配规划与资金管理办法的科学性等。

二是监督绩效。约翰·穆勒认为，在各种监督中，预算监督是有效的监督［16］。基于健全现代预算制度的现实要求，乡村振兴财政直达资金绩效管理折射预算民主的内在属性。直达资金直接从中央或省级拨付至基层，“中间层”如何督促指导基层落实政策任务、消解层级间信息不对称和资源配置低效问题、促进目标实现是监督绩效的核心所在。

三是使用绩效。我国的治理实践更强调自上而下的监管以增强执行力，这是因为层级监督和精准问责有助于官员对其行为负责［17］，可以确保监管体系的稳定性和连续性。乡村振兴财政直达资金的使用绩效指向资金使用单位，使用绩效即使用资金者绩效，主要指向终端，重点关注资金使用的合规合法性以及产出结果与绩效目标是否匹配等。

（二）案例选择：G 省现代农业产业园直达财政资金监管

本文以G 省现代农业产业园直达资金为例。自2018 年起，G 省启动建设现代农业产业园，按照“省级财政→牵头实施主体（企业）→相关参与实施主体”的财政直达拨付路径对省内经济欠发达地区的产业园安排等额的省级财政资金补助。换言之，在投资载体自筹资金额度满足条件的基础上，省去了层层下拨的中间环节，省级财政资金直接下拨至园区牵头实施主体（企业），再由牵头实施主体分配至参与主体。对于资金监管，基于“谁使用、谁负责、谁批准、谁监督”的原则，要求实施主体设立省级财政资金专户、实行专账管理，并以县（市、区）政府为责任主体组织实施产业园建设验收工作，由省级农业农村主管部门进行验收检查，直达资金的运行模式，如图2 所示。

图2 G 省现代农业产业园直达资金运行模式

2018—2020 年，G 省共投入75 亿元财政资金扶持全省131 个产业园，重点支持丝苗米、优质蔬菜、茶叶、优质旱粮等特色主导产业。鼓励地方政府发挥财政资金统筹整合效用，撬动社会资本参与园区建设（要求撬动资金数量达到省级财政资金三倍以上）。牵头实施主体在既定绩效目标和任务清单指引下，充分发挥市场主体作用，兼顾资金使用的社会性和效益性。2021 年，G 省在安排第二轮扶持资金之前，为全面了解第一轮财政直达资金的使用成效和存在问题，由省级机关委托第三方对该项资金2018—2020 年的支出情况进行绩效评价，同时，由省政府指定审计部门对财政资金进行绩效审计。本研究采用已公开的绩效评价报告和审计报告中的关键信息，运用组型比较分析法①组型比较分析法的原理在于通过对组型内部特征以及在不同组型之间的比较分析来揭示研究对象的本质、特征和规律。该方法解决的关键问题主要有两类：一是聚敛问题，把一定范围内不同的事物和现象联系起来，构成一定类属；二是扩散问题，即从研究资料中萌生或者扩展出更为概括、更具针对性的组型和范畴系统。参见陆益龙：《定性社会研究方法》，商务印书馆2011 年版，第218—219 页。聚焦审计与评价的聚敛问题和扩散问题，旨在揭示二者属性、特点及相互关系。通过对两份报告文本关键词（主要是财政直达资金使用成效与问题）的逐级提取，并进行规范化处理后，确定二者的相似性（聚敛性）与差异性（扩散性），并将其按属性归至决策层、监督层和使用层。同时，审计报告与绩效评价报告的结构化程度高，有助于提高研究的信度与效度。

三、绩效审计与绩效评价的内在关系

乡村振兴财政直达机制重塑了现代农业产业建设的资金拨付方式，既改变了监管环境，也对财政资金民主、高效、透明的监管提出新要求。由表1 可知，一是绩效审计与绩效评价的聚敛区间均关注现代农业产业园建设直达资金使用绩效的提升，虽然在衡量资金使用经济性、效率性和效果性的绩效标准上趋同重叠，但审计的重点是对合规合法性的“查验问责”，突出微观层面的监督；二是二者在中观层面的监督功能相近叠加，审计侧重政策跟踪落实过程中的执行问题，绩效评价指向管理机制设计缺陷对管理效用发挥的阻碍；三是绩效评价更多关注立项决策和分配规则等宏观问题，以结果导向和满意度导向提高对目标的纠错纠偏功能，绩效审计是政府内部审计，假定了顶层决策的正当性和正确性；四是在结果运用方面，绩效评价对财政资金审查监督的威慑力与约束力弱于绩效审计。

表1 G 省现代农业产业园直达资金绩效评价与审计结果对比表

（一）绩效审计与绩效评价的互补关系

绩效审计与绩效评价的互补关系体现在宏观层面，即乡村振兴财政直达资金的决策绩效，决策绩效的互补涉及实然与应然层面的资金监管问题。西蒙认为，决策包含事实要素和价值要素，二者存在“实然”和“应然”的基本差异［18］。这表明，决策主体既要对上级负责，又要兼顾公共价值及群众的需求。

基于财政改革成本，从层级政府视角，一方面，财政作为推动和服务政府改革的重要工具，始终是改革成本的最终承担者，而改革成本通常内嵌于利益调整和利益重构过程之中［19］。资金拨付方式的改革创新在一定程度上需要财政承担相应的改革成本，如新旧财政资金拨付方式转换过程中的制度成本以及特殊时期改革创新需要财政兜底责任偿付的隐性跨期成本，这是因为现代农业产业市场机制的建立和资源配置的改善并不能自动解决利益分配问题，需要政府决策对利益损失和结构性矛盾进行权衡与调和。另一方面，作为单一制国家，层级政府是我国行政体制的显著特征。《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）规定我国实行“一级政府一级预算”，这进一步明确了层级政府间的支出责任和财政事权。在激励相容的央地关系中，乡村振兴战略目标通过公共政策的层级落实得以实现，而省级政府作为政策层级过程的第一个节点，具有较大自由裁量的自主空间和选择空间，是中央战略部署和市县级政府细化管理的中介。省级政府的实施方案、管理办法、绩效目标等决策是宏观战略的再规划过程，需要与之匹配的监管手段来衡量特定阶段发展目标和建设任务与政府决策的衔接性问题，或可视为检验预设目标与公众满意之间偏离度的价值工具。

科层制是地方政府组织体系的机体和基础［20］。随着行政链条的延伸和组织关系的复杂化，除了制度性约束以外，在实践中只能更多地依赖各级政府对其下级部门的监管评判［21］，即所谓的“向上负责制”，乡村振兴财政监管也不例外。“直达”资金监管有其特殊性，包含产业布局、统筹分配、公共利益协调、直达资金管理等的宏观决策均有别于逐级下拨财政拨付机制下的管理逻辑，因而需要从乡村振兴实施阶段的目标任务中寻求自洽的有效路径。绩效审计对政府负责，审计过程通常以既定目标和上级政府视角为参照，对直达资金的经济性、效率性和效果性进行评价，呈现组织内部自上而下的运转逻辑，难以监督同级政府。如果决策缺乏科学性或目标缺乏合理性，就会在一定程度上加剧市县级政府的“向上负责”，极易将矛盾焦点下移至基层，难以促进政策落地见效。显然，绩效审计作为单向度的目标评价，并不具有对上级目标检验的属性。而绩效评价是基于多维结构层次下绩效导向的目标评价，更加关注政府与外部关系，集合公民期望强化公共价值，在体现政府内部管理属性的基础上构建责任机制。结合自上而下政策执行和自下而上民主监督的绩效评价，突破了以往财政监督和审计监督的局限，评价直指政策制定、目标设置、宏观决策等核心问题。此外，融入外部评价机制的社会评价对政府公信力具有直接影响，这恰恰也是绩效审计与绩效评价互补关系的主要体现。

公共决策强调社会整体利益，本质上是社会公共权威对社会资源和社会利益的权威分配过程［22］。诚如韦伯所言，“以价值理性为动机进行的社会行为调节，其目的在于达到利益平衡或利益结合”［23］。公共决策立足整体利益的价值性，如何科学分配巨量财政资金和实现土地、资金、技术、人才和信息等要素集聚是现代农业产业园建设决策绩效的关键所在。需要明确的是，社会整体利益所追求的公平性不等同于区域间“一刀切”式的利益平衡。农业产业园以规模化为基础，绩效目标如何体现地区特色、产业基础、环境承载力、市场需求等因素对经济社会效益的影响并非程序性的监管——绩效审计所覆盖的权责范围。乡村振兴财政直达资金的监管应具备实质性监管属性，绩效评价针对“产出—效果—影响”的应然状态，将决策绩效纳入评价范围，即直达资金支持现代农业产业园建设期望达成的可衡量的目标值，通过决策预判产出结果是否会影响农业、农村和农民，是否激发市场活力、促进农业产业发展，能否产生正向价值并驱动乡村振兴农业产业现代化目标实现。

（二）绩效审计与绩效评价的互证关系

绩效审计与绩效评价的互证关系体现在中观层面的监督绩效和微观层面的使用绩效。从纵向结构来看，一级政府、财政部门、责任主体和资金使用单位的权责不同，绩效结构也不尽相同。在本研究案例中，中观层面关注市县责任主体的监督与管理（市县人民政府→具体对接农业农村部门），微观层面重点指向资金使用机构（牵头实施主体和相关主体）。作为资金监管的技术手段，绩效审计与绩效评价的理念导向、法规依据、运行机制、技术手段等具有显著差异，二者的互证有助于凝聚共识，促进绩效的改进与提升。具体而言：

1.监督绩效的互证。现代农业产业建设直达资金由省财政直接下拨至用款单位，如何科学界定市县责任主体的监管责任以及财权与事权匹配的问题，是深刻理解特殊背景下财政拨付模式创新逻辑的关键。梳理相关研究文献发现，传统机制下财政资金流路径越长，与初始财政支出目标的偏离程度就越大；反之，当财政层级减少，财力与支出责任的匹配度均显著提升［24］。这表明，“直达”资金对于缓解基层收支矛盾、调动地方积极性具有积极意义，但同时财政事权与支出责任的划分改革对基层财政监管能力提出考验。绩效审计与绩效评价的实施主体及其独立性、专业性、评价重点、绩效指标等的异质性为多元监管提供了绩效信息互证的空间，有助于绩效信息质量提升，本研究案例聚焦责任主体在产业园建设引导、地方政策支撑、组织保障、资金监督等方面的监督绩效。二者互证的逻辑在于：绩效审计本质是经济监督，通过发现、揭露被审计对象存在的绩效问题，针对直达资金使用结构不合理、产出效率不高和经济社会效益不理想等问题提出改善绩效的合理化建议，借助整改和问责等方式促进政策目标实现；绩效评价本质是民主监督，映射政府、市场与农民的关系，对政策落实性指标（组织管理、资金投入、建设用地、规划布局）进行测量，推断效果与目标的达成度。二者的互证有助于消解监管低效、规划不可持续、实施方案操作性弱等流弊。

2.使用绩效的互证。绩效测量是“证据驱动”和“结果导向”政府改革趋势的重要部分［25］。无论是绩效审计还是绩效评价，都要对财政资金使用的合规合法性和合理性进行监督评价，但在技术方法和法律依据上二者具有差异性，二者的互证能够确保绩效信息的客观、真实与完整。在技术方法上，绩效审计更加突出过程控制导向，通过对乡村振兴财政直达资金运行和项目建设的风险进行识别与防患，重点核查被审计对象资金使用的真实性和凭证的合规合法性，并对其内部管理流程进行检查，比对过程性指标和产出性指标，维护资金安全和财经法纪。绩效审计重点关注“是什么”与“应该是什么”的对比规范性问题，更加侧重效率指标［26］。绩效评价则关注直达资金使用主体对项目建设前期研究、目标设置、保障机制、直达资金管理和项目管理等指标，通过归因分析、评价从投入到产出链条上的关键节点所对应指标的合规合法性和合理性，从过程和结果检验投入与产出的实际表现。在法律法规依据上，《预算法》为绩效审计和绩效评价提供了共同的法律依据，但从法律位阶来看，绩效审计具有相对完善的法律体系，如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国国家审计准则》等，虽然缺乏针对绩效审计的专门性法律规范，但与绩效评价相比，财政支出绩效评价的法律依据仍较为单薄，主要以部门规章为主。因此，对直达资金使用绩效的互证能够形成监管合力，促进整体绩效提升。

四、实现财政直达资金有效监管的路径

互补互证视域下的监管创新并不是对现有监管模式的替代，而是弥补不足，实现系统间的协调与整合。绩效审计与绩效评价的互补互证是在明确功能定位基础上，以新的理念和方法构建相互适应的结构性均衡关系，形成监管过程中的动态同步，提升体制内部资源配置效率、降低行政运行成本和损耗。在现有政策体系及技术条件下，我们认为，实现两种监管方式互补互证的关键在于以下三个方面：

（一）构建相互衔接的绩效审计与绩效评价指标体系

推动乡村现代化，弥补“市场失灵”，必须依靠党和政府为主导的公共力量及公共资源补齐农业农村发展“短板”，解决结构不平衡问题［27］。在实现路径上，一方面，乡村振兴财政直达资金监管应强化顶层设计，加强资金直达机制常态化管理，同步提高与之匹配的监管能力和监管水平，构建融入宏观决策、监督问责和民主财政的绩效型约束机制；另一方面，应以绩效审计与绩效评价互补互证的耦合关系为切入点，在合规合法性和绩效目标实现程度的互证区间构建相互衔接的指标体系，在兼顾共性指标与个性指标、增量指标与存量指标基础上统一绩效标准，科学设定评价周期，建立跨部门协调机制，突出目标导向和问题导向，聚焦直达资金“最后一公里”，实现绩效信息的共享与互认。

（二）强化对直达资金绩效目标的纠错纠偏

乡村振兴财政资金直达拨付模式是权力下放与资源下沉的重要体现。公共权力下放衍生出的“悬浮化”现象，是权力资源错配和权力衔接受阻的现实映照［28］，直达资金配置主体及方式的变化对相关主体的承接能力提出更高要求。绩效评价是价值理性和技术理性的统一，或者说是有公信力的执行力，凸显公共价值；绩效审计追求执行力，体现政府内部管理属性及制度效能。一方面应优化监督与管理流程，减少重复性的审查与评价，降低工作成本和损耗，缓解基层“重负荷”运转态势，重点检验绩效目标实现程度，发挥绩效审计与绩效评价互证功能；另一方面，激发基层政府“集中财力办大事”的自主性和能动性，科学决策、民主决策，关注群众诉求与政策供给间的落差，强化绩效治理对目标纠错纠偏的价值引领，增强县级财政治理能力。

（三）建立开放互通的绩效信息平台

监管效能聚焦目标选择的正确性及其实现程度，兼顾效率与效果，涉及目标实现、权力制约与能力建设，然而，不同的技术工具在实施主体、信息获取、任务分配和运行方式上表现出的差异化特征影响着绩效审计和绩效评价的结果以及结果应用的程度。基于路径优化视角，应加强技术赋能，构建开放、互通的绩效信息平台，服务与优化乡村振兴财政直达资金监管工作，推动跨部门联合监管；应建立绩效信息共享与开放机制，完善监测与评价机制，在财政直达资金立项审批阶段强化对目标的审核与评价，消解立项目标与政策目标弱相关悖论，导入绩效审计与绩效评价相互衔接的指标体系，自动监测指标数据，实现跟踪式预警提醒与整改督促；应引入大数据分析、人工智能等前沿技术应用，综合运用绩效审计与绩效评价技术手段，结合财政直达资金使用过程中的具体问题进行科学决策和结果预测，对资金实际效果进行全方位、多角度研判，实现技术理性和价值理性的统一，提升监管效能。