地方政府如何提升环境协同治理能力？——基于H市环境治理的案例研究

要蓉蓉（华南理工大学公共管理学院，广东广州 510641）

郑石明a，b（暨南大学a.公共管理学院；b.公共政策研究院，广东广州 510632）

一、引言

环境问题的经济性和社会性决定着其解决方案的复杂性和重要性。经过多年高速经济发展，中国现已成为世界第二大经济体，但由此带来的环境问题也日益突出。能否又好又快地实现高质量发展以及“美丽中国”伟大梦想，是对各级政府执政能力的严峻考验。2013 年11 月，党的十八届三中全会首次正式提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，并将经济、政治、文化、社会和生态文明列为我国提升治理能力的关键领域。2021 年4 月28 日，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，再次将治理能力建设提到一个全新的高度。如何切实提高政府治理能力，特别是环境治理能力成为各级政府亟须解决的重要议题。

环境污染具有明显的负外部性和跨区域流动性，某一区域的污染源可能与周边区域处于同一气流场或同一水域，造成相邻区域的环境污染互相影响，因此大气污染、水污染等环境问题难以凭一个城市或一个区域的能力解决好，需要寻求更为合理有效的解决方式。为突破环境污染防治行政区划的限制，环境协同治理成为比属地治理更为有效的解决途径［1］。为加强环境协同治理，中央政府及生态环境部颁布了一系列相关政策。2018 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知，提出“坚持优化协同高效”“坚持统筹协调推进”等基本原则。2021 年11 月，发布《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，提出“强化多污染物协同控制和区域协同治理”。这些均体现出中国政府对环境协同治理方式的重视。由于环境协同治理的成功最终将取决于其改善环境条件的能力［2］，因此环境协同治理的顺利实施要以地方政府环境协同治理能力建设为前提。何为环境协同治理能力，如何提升环境协同治理能力，怎样使环境协同治理落地，以上问题仍未得到有效解决。因此，本研究在建立环境协同治理能力分析框架的基础上，通过案例分析与社会网络分析法，阐释如何建设地方政府环境协同治理能力，以期为地方政府环境协同治理能力建设提供借鉴。

二、文献综述与理论分析框架

（一）环境协同治理能力文献梳理

协同治理是一种公共政策方法，让跨部门的和不同规模的参与者参与到治理进程中来，以影响规划、管理和决策过程的结果［3-4］。协同治理的成败取决于政策制定者解决环境问题的能力，但对政府应具备哪些能力仍存在争议［5］，这与学界始终未对其内涵达成共识有关［2］。为全面认识环境协同治理能力，本研究将从以下三个方面回顾环境协同治理能力研究：一是环境协同治理能力概念和要素研究，二是环境协同治理能力分析模型，三是环境协同治理能力评价研究。

在环境协同治理能力概念和要素研究方面，学界对环境协同治理能力还未形成统一概念，相关研究也较为零散。现有文献从环境治理［6-7］、应急管理［8-9］、卫生管理［10］、科技创新［11］等多个领域研究了协同治理能力，并认为协同治理能力的提升有助于提高治理绩效。有效实施环境协同治理的能力取决于治理系统与社会、生态系统特征的契合程度，然而，实现这种契合并非易事，特别是对于中国来说，面积广大，环境治理不仅需要大范围的大量主体参与，还需要多范围（地方、区域、超区域）和不同地理范围的主体参与［12］。有学者给出了治理能力的定义，如Ález Cosío 基于社会建构主义，提出环境保护与管理能力建设即社会识别和解决环境问题能力的发展过程［13］。Termeer 等人将治理能力定义为政策制定者观察难以解决的问题并采取相应行动的能力，以及治理系统实现这种观察和行动的能力［14］。结合以上概念及协同治理的定义，我们认为环境协同治理能力是指多主体（包括政府和非政府主体）为实现环境治理目标，在共同实施环境治理规划、管理和决策过程中，所应具备的发现环境问题、解决环境问题的能力。

在环境协同治理能力分析模型方面，国外学者的相关研究较为丰富，而国内研究多集中在分析环境协同治理能力建设过程中存在的问题及解决路径上。Koop 等人针对水、固废和气候变化治理提出一个整合性的治理能力分析框架，有助于判别决定治理能力的关键条件，寻找有效治理途径［15］。Schreurs等人建构了一个水治理能力框架，分析利益相关者之间的合作机制和实施能力，以及公民意识在其中发挥的作用［16］。Garrick 等人通过跨界治理能力框架比较五大湖区和跨界流域非点源污染治理能力，该框架可以帮助政策制定者更好地理解跨水域治理的制度设计及绩效差异［17］。余亚梅和唐贤兴提出在协同治理框架下，政策能力体现为跨界治理的政策间能力以及对共有规则的启发能力［18］。

在环境协同治理能力评价研究方面，Cui 等人结合我国生态文明和区域生态绿色发展战略，构建一套多属性跨区域环境协同治理能力评价指标体系［7］。Tao 和Mah 评估了中国排污权交易试点是如何受国家、政策和行政管理能力制约的，提出要加强中国环境治理能力建设需要从法治、监管、透明度和公众参与等方面着手［19］。针对现有研究，有学者认为关于协同治理的文献大多是解释性的，而不是评价性的，解释了协同治理伙伴关系的前因，却没有将过程与结果直接联系起来。而对协同治理过程和产出关系的研究及对其实现环境改善目标能力的评估，有利于增强对协同治理有效性影响因素的理解［20］。

综上所述，虽然环境协同治理能力研究粗具规模，但是相对于协同治理研究达到的广度与深度，环境协同治理能力研究还有大量亟待拓展的空间：一是缺乏对环境协同治理能力的统一定义，由于环境协同治理能力涉及多主体、多区域、多范畴，使得形成一个通用的统一概念难度很大，加之环境协同治理能力研究尚处于萌芽阶段，因此在总结出一个具有普适性的概念之前，有必要先厘清环境协同治理能力应包括哪些能力要素；二是对环境协同治理能力的构成要素分析不足，学者们对构成国家治理能力、城市危机协同治理能力、社会协同治理能力等的要素都有较为深入的研究，但在环境协同治理能力研究方面，尚未形成较有影响力的研究成果；三是国内缺少对环境协同治理能力分析框架的研究，相较于国外或国内其他领域对治理能力的研究，在环境领域建立协同治理能力分析框架的研究极为少见，仍有待加强。针对以上问题，本文在文献梳理的基础上，建立环境协同治理能力分析框架，从“目标—政策—资源”等三个维度分析环境协同治理能力的构成要素，并结合案例分析，提出有效提升环境协同治理能力的路径。

（二）环境协同治理能力分析框架

Gerlak 等人认为，协同治理过程中出现制度和政治障碍的原因主要有三个，分别是机构目标和使命的冲突、不稳定的行政和法律程序以及有限的财政资源［21］。由此可知，目标、政策和资源对协同治理成效有显著影响，以下将结合协同治理理论、目标设置理论和资源依赖理论，探讨如何构建环境协同治理能力分析框架。选择以上理论作为研究支撑的原因主要有：一是协同治理理论作为环境协同治理的基本内容，奠定了研究基础；二是在实际调研中发现目标设置对地方政府协同治理意义重大，设定目标对提高公共政策和治理策略的效率和效力至关重要［22］，因此选择目标设置理论作为第二个理论基础；三是资源获取和管理能力是组织能力的重要方面［23］，足够的资源支持是政府有效实施环境治理的重要保障，因此资源依赖理论为第三个理论基础。通过整合上述理论，构建基于“目标—政策—资源”等三个维度的环境协同治理能力分析框架。

1.环境协同治理能力的目标维度

协同治理通过建立一套跨越部门、层级、地理界限的制度流程和结构以实现公共目标［3］，旨在让多主体跨越组织边界，实现集体目标［24］。目标是各主体想要达成的结果，引导协同治理的方向，在其内部与外部均存在着大量影响因素，因此实现目标维度的协同既非常必要也非常困难。根据目标设置理论，个体在获得清晰且具挑战的目标时，绩效水平会达到最高［22］，这点在组织层面被证明也是适用的［25］。

基于环境治理的复杂性及其参与主体的多样性，环境治理目标可能与其他目标，如经济目标、个体目标等产生冲突［26］，导致效率低下。而当目标之间能够产生协同效应时，可更大概率地使组织获得超出其预期的利益［27］。目标协同可以增加合作者对具体行动达成一致的可能性，即使合作伙伴可能存在认知差异，当组织领导人拥有共同的目标承诺时，也可激励合作组织间的协同［28］。因此，目标维度的协同是环境协同治理能力的第一个重要维度。目标维度的协同可分为两个子维度：一个是时间维度的协同，即长期目标与短期目标间协同；另一个是主体维度的协同，包括各级政府间目标协同、政府与官员个体间目标协同、政府主体与非政府主体间目标协同。目标协同的实现是保证环境治理顺利实施的根本所在，如果没有统一目标，各主体各行其是，则无法有效开展环境治理。

2.环境协同治理能力的政策维度

政策是不同部门、不同参与者之间对话和互动的产物，政府机构只是参与者之一。随着政策过程的不断演化，迫使人们寻找新的合适的工具或制度安排，使网络中的多主体能够顺利对话与互动，这为协同治理的广泛应用奠定了基础［29］。传统的环境科学和政策分析通常聚焦于狭窄的学科或管理“孤岛”，可能会产生分散的知识和不一致的政策，阻碍政策协同效应的发挥［30］。为解决这些问题，有必要从政策协同的角度寻找提升环境协同治理能力的路径。

政策能力被定义为跨政府机构设计和追求政策目标的一套技能、能力和资源，为政府作出科学合理的政策设计及调集资源实施政策执行所需的能力［31］。基于政策能力的多层次治理特性，Wu 等人提出政策能力涵盖三个嵌套层次，即个人（如政策制定者、决策者）、组织（如机构或项目）和系统层面（如整个政府或宏观层次的制度、结构环境）［32］。政策协同的核心在于通过多个嵌套层次间的协作，推动跨部门关系发展，将外部问题内部化。政策协同能力体现在纵向政策协同与横向政策协同两个维度上，政府通过两个维度的协同，发挥自身政策能力，提升治理绩效。横向政策协同主要是指两个或多个组织间一系列政策活动的协调和管理，其中所涉组织彼此之间没有层级控制，目的是产生单独部门无法实现的政策结果［33］；纵向政策协同主要是指在层级控制的基础上，上下级政府相互协调，实现共同的政策协同治理目标。

3.环境协同治理能力的资源维度

资源充足的主体才更有能力也更有可能参与环境治理［2］。Biddle 和Koontz 认为，协同治理框架中第一个重要的组件即是协同治理中使用的资源，包括协作伙伴关系的要素或特征（如利益相关方的参与、财政和技术资源）［20］。从环境协同治理参与主体角度来看，个人与环保组织往往拥有相对较少的可使用资源［3］，通常是在自愿或非营利的基础上开展工作［2］，政府相对而言资源获取能力更强，拥有更多的专业资源［34］。

Purdy 认为，资源包括有形资产（如金融资源、人力、技术和物资）、无形资产（如知识、文化和能力等）［35］。可见，人、财、物、信息等均是环境协同治理能力在资源维度的重要分析单元。资源依赖理论（resource dependence theory）的一个基本假设是，对“关键”和重要资源的依赖会影响组织的行动，因而组织的决策和行动可以根据特定的依赖情况来解释［36］。当下级政府对上级政府资源依赖性更强时，更有可能形成资源协同，推进环境协同治理绩效的提高。在人、财、物方面，若地方政府能获得更多上级政府的资源支持，即使面对经济考核压力及个人晋升压力，地方政府仍会有较强的环境治理意愿，提升环境绩效。因此，人、财、物层面主要体现为下级政府对上级政府的资源依赖。相对人、财、物，信息协同更为复杂，一般情况下，地方政府和企业比上级政府掌握更多真实的信息，上级政府需要及时、准确地掌握相关信息，才有更强的能力制定合理的政策并推动政策执行；否则可能出现信息不对称，造成政策失败，引发政策冲突。因此，信息协同是资源协同维度中一个非常重要的方面。

综上所述，本研究构建了“目标—政策—资源”三维环境政策协同治理能力分析框架（如图1 所示）。下面将结合H 市案例从三个维度分析如何建设环境协同治理能力。

图1 环境协同治理能力分析框架

三、案例选择与研究方法

（一）案例背景

H 市在20 世纪末即确立生态立市的发展战略，不断更新发展路径，现已成为国家环境模范城市。“H 蓝”和“H 绿”作为H 市的金字招牌享誉全国，森林覆盖率达62.4%，在全国主要城市空气质量排名一直居于前十位，绿色发展指数在G 省排名第一。

H 市现在的优良环境是通过实施一系列改革措施才获得的。为改善生活污水处理条件，H 市大力在辖区内各镇建设生活污水处理厂，各级政府投资达70 多亿元，现已实现“一镇一厂”，保证各行政村的水使用安全。另外，H 市投入“3 个100 亿”综合整治水环境，全面处理各河流、湖泊的水污染问题。为有效处理生活垃圾，H 市建设了一批生活垃圾处理设施及垃圾收集点，实现生活垃圾无害化处理。在空气污染治理方面，H 市开展了多次专项整治行动，加强有机废气及火电污染治理，最终实现空气质量全面改善，成为全国闻名的宜居城市，H 市在环境治理方面取得的成绩值得总结提炼并在全国推广。另外，在田野调查中，也发现了一些H 市在环境治理中存在的问题，通过对其成功经验的总结和存在问题的分析，有利于优化环境协同治理能力提升路径。

（二）研究方法及数据来源

本文主要采用个案研究和社会网络分析法展开研究。其中，个案研究是基于文献研究和访谈展开的。在访谈之前，首先，初步分析内部项目计划和政策及规划文件、相关媒体报道（包括纸媒、网络媒体、社交平台等）等；其次，采用的访谈方式是半结构化访谈，访谈对象主要是在环境治理中担任关键职务的政府工作人员，包括生态环境、财务及交通等部门的一线工作人员或部门负责人，他们直接参与H 市生态环境保护工作，对H 市环境协同治理情况有较深入的了解与体会。访谈涵盖的问题涉及受访者在制定环境协同治理规划过程中的经历以及其对未来实施方案的想法，例如，角色和组织问题、正面和负面经历以及执行过程中不同目标之间的冲突与协同等。在2019—2020 年间，共跟踪访谈了11 名来自不同部门的受访者，访谈的主要焦点各不相同，但都基于半结构化的访谈提纲，强调过程中的政府角色和职能以及政府在环境协同治理过程中积累的经验及不足。此外，还访谈了部分公众，主要了解其对H 市生态环境改善的主观感受。

除了个案研究以外，本研究还通过社会网络分析法分析了H 市政策网络的政策协同情况。社会网络分析法（SNA）是社会学家基于数学方法和图论发展起来的一种定量分析方法。通过分析网络中的相关性，以关系为基本分析单位讨论网络的结构和属性特征［37］。社会网络分析法可以突破地域限制，从整体上分析区域空间关联特征，定量分析各个区域在整个网络中发挥的个体作用，定位网络中关键节点的对应区域，充分调动和发挥关键区域的作用。本研究原始数据的主要来源，见表1。

表1 社会网络分析数据来源

基于以上信息收集渠道，本文共获得H 市环保相关的政府联合发文、联合会议及联合行动等有效信息106 条，涉及76 个主体，由于主体间的合作是无特定方向的双向合作，因此所得关系数据也为无向关系数据。主体间每合作一次，即记一分，以此得到H 市政府部门环境协同治理合作矩阵。

四、案例分析

（一）目标协同治理能力分析

虽然促使城市设定环境治理高目标的原因有很多，如从响应国家层面的政策需求到实现现代化和促进绿色、智能增长，但在实地调研中发现，单纯设置环境治理高目标并不一定能达到预期效果，目标协同才是目标得以实现的关键决定因素。因此，以下将从时间维度和主体维度分析H 市环境协同治理能力建设过程。

在目标协同时间维度上，H 市同时制定了相对明确且有针对性的长期和短期环境治理目标。如发布《H 市环境保护规划纲要（2006—2020 年）》《H 市生态环境保护“十三五”规划》《H 市生态环境保护“十四五”规划》等长期环境规划。在“十三五”和“十四五”规划中，H 市治污攻坚的目标高度协同，各类规划纲要中目标指标涉及范围越来越广、领域越来越宽，“十四五”规划针对全要素领域提出19 项具体指标，并计划用“十四五”往后的3 个五年规划时间基本建成美丽H 市。这些长期目标激发了相关关键部门的潜力，由此相应地制定了越来越清晰的短期目标。例如，在2018 年及之前的政府工作报告中，H市环境相关目标仅描述为“节能减排等指标完成省下达任务”。从2019 年开始，则规定了更为具体的空气质量目标及饮用水源水质达标率等目标，2022 年更是提出“环境空气质量稳居全国重点城市前列；饮用水源水质达标率保持100%”。从中可以看出，H市在长期目标和短期目标的协同上作出了不懈努力，并已取得显著成效。H 市生态环境局工作人员A在访谈中表示：“我们需要有一个明确、稳定的环境目标，不会经常更改，并要将环境措施纳入全市的整个管理之中。”（访谈记录：HBA20191011）①文中访谈记录编码规则：访谈单位、被访人员字母排序与访谈日期（按年月日排序的8 位数字），下同。由此可见，目标协同对高层战略制定和基层人员的政策执行都意义重大。

在目标协同主体维度上，在工业化初期时，H 市的环境质量一度较为恶劣，后经多年有效治理，H 市的环境质量明显好转。目前，H 市空气质量在全国重点城市排名中一直名列前茅，淡水河流域22 条支流水质达标率达100%，这一切得益于H 市政府在环境治理方面的决心以及与相邻城市间的协作。2008年，H 市内的淡水河曾被列为G 省人大常委会重点督办事项，在上级压力下，H 和SZ 两地从那时起即开展了跨界协同治理，但是治理效果一直不尽如人意，直到2018 年淡水河水质仍为劣V 类。村民A 在反映当时淡水河的状况时说：“这河里以前的水很脏很臭的，我们都不敢靠近，要绕着走。”（访谈记录：CMA20191017）为改善此种境况，2019 年在G 省生态环境厅的指导下，H 和SZ 两市制定了SZ、H 跨界河流达标方案，共同监管相关环保基础设计建设及污染源处理，实现信息共享。多次召开联席工作会议，建立多种沟通渠道，使得两地能劲往一处使。H市生态环境局工作人员D 说：“在SZ、H 两地的协同水治理中，最大的难题是界线难以划分，责任难以分清，这种情况下，只能谁有条件谁就多分担一点，协同共进，不遗留任何可能产生进一步影响的问题。”（访谈记录：HBD20200522）在这样的协同机制下，2019 年当年淡水河即实现了水质三连跳升级，到2022 年，H 市11 个监测断面水质优良率达100%（11 个），劣Ⅴ类比例为0，成效显著。

除了与邻近市形成目标协同以外，为提升环境协同治理能力，H 市始终保持与G 省环境治理目标协同，推进环境治理。2017 年，G 省生态环境厅（原G 省环境保护厅）为进一步落实《G 省大气污染防治强化措施及分工方案》（G 府办〔2017〕471 号）中要求的“开展珠三角区域秋季臭氧削峰专项行动”等各项工作，开展了一次集合珠三角9 个城市力量的联合行动，推进臭氧、氮氧化物和挥发性有机物协同减排。为与G 省生态环境厅的目标保持一致，H 市在2017 年12 月制定了《H 市臭氧污染防治工作方案》，从行动目标、行动时间、行动举措等方面与G 省生态环境厅保持高度一致，整合全市各相关部门的力量协同开展环境治理。H 市生态环境局工作人员G表示：“H 市虽然在臭氧治理上取得了一定的成效，但是作为一项全球性的治理难题，臭氧的治理难度较大。”（访谈记录：HBG20200726）为此，H 市大力控制臭氧源头，以减少臭氧前驱物的产生，如VOCs 和氮氧化物的排放。2022 年1—2 月，H 市市区优良天数比例（AQI 达标率，由二氧化硫、二氧化氮、PM10、PM2.5、一氧化碳和臭氧6 项污染物综合测算）为100%，较上年同期提高3.4 个百分点。可见，通过目标协同，H 市环境协同治理能力得到显著提升。

（二）政策协同治理能力分析

通过与多个政策主体协作，可以增加个体的影响力，使其获得更多有价值的信息，以掌握在网络中的主动权。有研究发现，主体通过参与一项政策活动获得资源的能力会积极影响其参与其他政策活动受益的能力［24］，因此政策协同可以增强主体的环境协同治理能力。接下来将利用UCINET 6.0 软件和Gephi 0.9.7 软件，通过社会网络分析法（SNA）分析H 市各主体在联合环境治理方面的合作网络关系，从网络结构、网络密度、网络中心性等三个方面，分析不同层级、不同空间位置、不同部门间的环保部门政策协同。

选取各政府部门及相关组织为网络节点对象，通过相关渠道的数据收集，共获得2006—2022 年间，包含H 市生态环境局、财政局、交通运输局等76个主体106 条政府联合发文、联合会议及联合行动等有效信息，通过这些信息，可以了解地市层面的空间协作网络及各行业层面的业务协作网络。数据收集情况，如图2 所示。

图2 H 市环境治理联合发文及联合行动数量

由图2 可知，2008 年之前，H 市环保部门几乎很少与其他主体联合发文或开展联合行动。随着国家在环境治理层面注意力的不断提升，H 市环保相关联合发文和联合行动的数量不断增加，呈现波动性增长趋势，在2018 年达到顶峰。这与2016—2017年中央开展的环保督察行动有关，促使H 市加强地市间与部门间的协同，提高环境治理能力。

网络结构图能够清晰地反映以H 市环保部门为中心的各地市、各部门之间协同环境治理的整体关系状况、合作程度、各主体在合作网络中的地位以及中心主体对其他主体的影响作用。本文首先将收集的数据整理为合作关系矩阵，再利用Gephi 0.9.7绘制出H 市环境治理政策网络结构图（如图3 所示）。在图3 中，主体或节点指的是网络中的利益相关者或组织，纽带指的是它们之间的联系；这些节点和纽带构成了网络的结构。节点的大小表示该节点的中心度大小，连接线的粗细代表治理主体之间关联性的强弱。

如图3 所示，H 市环境协同治理各主体之间关系较为复杂，表现出H 市生态环境局和G 省生态环境厅两个中心的网络。由于我们检索的中心不在G省生态环境厅，所以其中心度相对较低，但是仍能看出它在网络中具有一定的中心作用。图3 的左侧大部分为H 市内相关行政部门，从网络的密度可以看出，各主体间的协作较为紧密，其中与H 市生态环境局协作最为紧密的是H 市住房和城乡规划建设局、H 市公安局、H 市交通运输局，相互之间合作行动最多，频次相对较高，这与大气污染治理所需的财力、物力等支持密切相关；有过合作但紧密程度不高的部门包括H 市自然资源局、H 市市场监督局、H市委宣传部等。图3 的右侧主要为G 省省级行政单位及其他地级市环保部门，可以看出，与H 市生态环境局协作最为紧密的是SZ 市和DG 市，其次为珠三角内其他城市，合作关系较为微弱的是非珠三角城市。

图3 H 市环境治理政策网络结构图

为更细致地了解H 市环境治理协作网络，将该网络视为一个整体计算其密度和中心度。密度是现有关系相对于所有可能关系的比例，表示各节点间的紧密程度，密度的数值越接近1，表示该网络密度越高，网络内各主体间的合作越紧密。经过Ucinet 6.0 计算得出该网络整体网络密度为0.367，说明各主体间联系的紧密程度一般，但需要注意的是，H 市内各主体之间的横向联系明显高于H 市与其外部主体之间的横向联系，因未做区分，从而在一定程度上造成主体之间凝聚力水平下降。这说明，H 市环境协同治理主要还是依靠该市自身的力量展开，与上级部门及兄弟单位的合作还有待加强。由于篇幅限制，表2 展示的是该网络中部分主体中心性，中心性体现了个体在整体网络中的地位和位置。中心性通过描述围绕特定焦点参与者组织凝聚力的程度，来补充描述密度。度数中心度的值越大，表明与它建立直接联系的主体越多，该主体居于中心地位；而中间中心度越大，则表明通过该行动者建立联系的主体越多，更加处于网络的中心位置。从表2 中可以看出，度数中心度和中间中心度最高的皆为H 市生态环境局。接下来，度数中心度第二高的是H 市住房和城乡规划建设局，而中间中心度第二高的则是H 市交通运输局。

表2 中心性分析结果（部分）

综合以上分析结果，可以看出，H 市内部的协作较为频繁，而H 市与外部的协作则呈现出与SZ 市和DG 市常态化合作、与珠三角地区一般合作、与非珠三角地较少合作以及与上级单位“按需合作”的特点。

（三）资源协同治理能力分析

环境作为一种典型的公共池塘资源，需要运用大量资源予以维护，为此，环境保护部门应增强资源获取能力，通过资源协同提升治理能力。协同治理可有效帮助治理主体整合知识，更好地利用分布式资源以及掌握管理社会生态系统复杂性所需的技能。如前所述，资源包括有形资源（如人、财、物）和无形资源（如信息）。在协同治理过程中，组织依靠人力资源参与协同治理，通过财政资源和物质资源获得基础支撑，通过信息和知识资源来理解和分析问题。

为提升环境治理能力，H 市在加大人、财、物资源投入的同时，特别注重信息化建设，为环保信息共享奠定基础。由于对人、财、物投入重要性的相关研究已较为深入，在此不多赘述，而将研究重点落在H 市信息化建设中采取的重要举措上。通过整理2008—2022 年《H 市生态环境局年度政府信息公开工作报告》中的公开数据，绘制了H 市分渠道政府信息公开数据情况（如图4 所示）。2016 年之前，H 市环境信息公开的主要渠道为政府网站（包括市政府网站和市生态环境局网站）和报刊、电视等，相对较为单一，总量虽在缓慢增加，但总体较少。2017 年之后，政务微博和微信公众号渠道的增加，大大提升了H 市的信息公开能力。在调研中有工作人员反映，微信群为其日常工作沟通提供了极大的便利，保证了多项工作的顺利进行。2019 年后，H 市每年额外增加2 次新闻发布会及1—2 次网上访谈或民声热线（由于数量较少，未在图4 中予以体现），全力构建政府信息公开矩阵，提升政务公开效率，公众、企业都有更多的途径了解政府信息，增强环保信息的协同程度。政府作为社会管理者，掌握着社会80%以上的大数据资源，但对数据资源的利用能力相对不足。通过信息公开，为公众和企业提供更多的信息与数据，方便企业作出合理决策，有利于提升政府服务能力和公众满意度。

图4 H 市分渠道政府信息公开数据①数据来源：H 市生态环境局官网

信息化建设成效是现代政府治理能力的重要体现，为推进信息化建设，H 市着力推动“互联网+”和大数据创新应用，全面实现环境信息机构三级标准规范化建设；建设并完善了市—县环境信息数据中心和信息资源共享交换平台，使不同部门、不同层级、不同区域的机构能够实现信息共享；建立全市统一电子政务平台，为污染源动态监测及项目综合监管一站式服务提供助力。通过网上办事大厅，民众能更有效地参与环境保护，基层环保部门能更便利地推动政策执行，提高行政审批效率。Dewett 和Jones将信息效率和信息协同效应的结果分为五类，分别是提高联接和赋能员工的能力、提高编纂组织知识库的能力、提高跨界能力、提高信息处理效率和改进促进创新的协作和协调［38］。在表3 中参考该分类，对H 市信息协同案例进行分析。

从表3 可知，H 市已开始运用数字化思维、战略、资源和工具等新模式来治理信息社会空间，克服环境治理中出现的服务割裂化、信息碎片化、应用条块化等问题，在一定程度上实现了信息共融共通、资源服务集聚及开放共享，并尝试通过新技术应用达到环境治理的精准分析、整体研判、协同指挥和科学治理。这种转变表明，H 市环境治理信息协同已从单纯的“数字协同”迈向“信息、技术、服务多元协同”模式，信息协同能力不断提升。

表3 信息协同案例分析

五、结论与讨论

环境协同治理能力既是政府治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是政府提升行政效率的一个重要方面。结合协同治理理论、目标设置理论和资源依赖理论，构建地方政府环境协同治理能力三维分析框架，通过个案分析及SNA 分析法实证分析H 市环境协同治理能力建设现状，旨在回答什么是环境协同治理能力以及如何提升环境协同治理能力。研究发现：可以从目标、政策和资源等三个维度分析环境协同治理能力并寻找提升路径。一是目标协同维度。目标协同维度包含时间和主体两个子维度，其中：时间维度主要指长期目标与短期目标间协同；主体维度主要探讨各治理主体间目标协同，包括上级政府与下级政府间的、政府与企业及个人间的、政府与政府官员个体间的目标协同，以此保证心往一处想、劲往一处使”，实现环境治理目标。二是政策协同维度。政策协同维度包括纵向政策协同和横向政策协同。一方面，下级政府要与上级政府政策导向保持一致；另一方面，同级政策间要保持协同，比如，以往经济政策与环保政策冲突的现象时有发生，在晋升压力下，很多地方政府选择保经济放环保，造成环境污染加剧。再如，在中央环保督察压力下，部分地方政府采取“一刀切”的方式关停企业，造成企业损失严重，对民生造成极大影响。以上两种情况都需要在制定政策时予以考虑，强化政策间的协同性，减少冲突的发生。三是资源协同维度。资源协同维度主要聚焦于人、财、物以及信息资源的协同。人、财、物等资源对环境协同治理起着基础性的支撑作用，上级政府要多为地方政府提供人、财、物支持，同时地方政府也要多为企业提供人、财、物支持，让地方政府和企业有更强的能力去执行严格的环保政策，确保政策实施效果；在信息协同方面，地方政府应提高信息透明度，鼓励企业及时反馈环保信息，地方政府也同样应及时准确地向上级政府反馈信息，保证政策制定的科学合理性。

随着国家治理体系和治理能力现代化建设的深入推进，提升地方政府环境协同治理能力建设成为迫切需要。本文结合研究发现提出如下三条优化路径：一是制定区域协同治理目标，提升治理主体间协作能力。政府是生态环境管理的“总导演”，企业是环境治理的主体，而非政府组织和群众是环境治理的重要监督主体，多方协同是提升环境治理绩效的关键前提。二是提高政策协同度，减少政策执行壁垒。从本质上讲，政策协同是一种集体行动。所有相互影响的政策设计都应产生协同效应或至少减少冲突。应从纵向和横向两个维度形成合力，降低协同过程中产生的各种成本，实现效益最大化。三是运用大数据等现代科技提升政府信息协同能力。政府应加大信息透明度，关注企业信息反馈，保证信息的有效流转，为政策制定提供依据。此外，政府还应重视与第三方机构的合作，提高政府大数据服务能力。