社会治理共同体视域下共享住宿治安防控体系建设研究

盛嘉乐

（中国人民公安大学，北京100038）

目前，互联网移动设备的蓬勃发展和广泛应用，为共享经济提供了良好的土壤。 在共享经济快速发展的前提下，共享住宿得以出现并且规模迅速扩大，它既具备传统住宿业相同的住宿属性，又有共享经济下独特的互联网属性。 根据《中国共享住宿发展报告》，2019 年共享住宿参与人数达2 亿，所涉及的市场资金达225 亿①，共享住宿已成为全民性的经济活动。 但目前关于共享住宿的研究多集中在经济建设、旅游应用、法规制定等方面，鲜有涉及共享住宿治安治理的研究。共享住宿不断飞速发展，公安机关治安管理任务随之加重。 面对无证经营、隐患纠纷、财产安全等问题，单纯依靠公安机关难以有效应对，《十四五规划》指出：要建立一个立体化的治安防控体系，形成各方积极参与，平安互联互动的社会治理新格局②。因此，通过构建共享住宿社会治安防控体系的研究，实现更为完善的共享住宿治理体系，为实践中对共享住宿管理提供理论依据，并根据共同体理论，在党和政府的支持与领导下，以公安机关为牵头，带动社会组织和社会力量，利用各类社会资源， 构建由治安防控网和建设运转机制综合实施的以预防和打击违法犯罪为主要目标的整体性工程。

一、共享住宿治安防控体系概述

（一）共享住宿基本概念

当前中国对共享住宿这一概念在学术研究界没有达成统一的定义，分类标准不统一。 如刘为军认为共享住宿不仅有集群化的酒店型共享住宿，如旅店、度假村，还有碎片化的家庭型共享住宿，如家庭旅舍、民宿③。 而有些学者则认为共享住宿就是民宿。 2018 年，国家信息中心分享经济研究中心指定的《共享住宿服务规范》中指出，共享住宿是指将自有的或租赁他人的房屋，通过共享短租平台为房客提供短期租赁住宿服务，对于租赁的房间数量有法律规定④。

从此定义上来讲，共享住宿就是将原有的民宿、度假村、loft 公寓、 农家乐等房屋租赁转移成线上模式。从房源主体来看，几乎全部的线上平台也是由这些元素组成的。 酒店中的目标人群更多是商务出差主体，为其提供标准统一的房间设施、住宿服务，讲究方便快捷，与商务出差的情景更相匹配。而在共享住宿的在线短租平台中出现的房屋各有千秋， 乡村民宿既有设计感又凸显文化氛围， 农家乐充满乡村田野的气息；城市民宿主题不同、各具特色，豪华型别墅为房客提供最舒适放松的旅游服务。 共享住宿的主要特点是以“共享”为出发点，探讨与再造人与住宿之间的纽带、人与人之间的纽带。

（二）社会治理共同体视域下共享住宿治安防控框架

旅馆业长久以来都是公安机关的管理重点，并且已经形成一系列的管理机制，但如果机械地将共享住宿管理纳入旅馆业中，旅馆业较高的行业标准与准入门槛以及对安全防范设备的要求，将不利于共享住宿的发展，因此需要探讨共享住宿管理的新模式。 面对这一新兴行业的复杂性，既不能管理过于严格，又不能完全放开，需要转变管理思路，由治安管理转为治安治理，由公安机关单打独斗转为社会多元主体共同进行。 党的十九届四中全会首次从国家层面上提出社会治理共同体，强调由以往“强政府-弱社会”向“强政府-强社会”转变⑤。 由于共享住宿行业兼顾旅馆业的属性， 因此在治理主体层面，应当是政府主导下的多元主体协调配合，彼此认同与信任，基于解决问题、共同治理的需要建立权责明确、利益一致的共享住宿治理共同体⑥。

二、当前共享住宿治安治理存在的顽疾

（一）矛盾纠纷现象突出

矛盾纠纷主要体现在两方面，一是经营者和旅客与当地居民之间的纠纷。 随着小区内共享住宿房屋数量的不断增加，会对当地居民生活产生不利影响：小区每天会出现的陌生面孔，周边不停更换的陌生邻居会增加小区住户的不安全感，使辖区居民对共享住宿无论是房主还是旅客产生抵触情绪。 旅游高峰时期，小区内流动人口数量激增，对于小区内停车场等公共资源带来超负荷的压力。 旅客的作息时间不定，且往往都会携带行李箱，夜间各种噪声对小区居民生活造成严重影响。 某些房屋经营者，为吸引旅客，擅自改造房屋结构，私搭乱建，占用资源，甚至给整个房屋带来风险隐患。 二是房主与旅客之间的矛盾。 旅客在互联网选定共享住宿的时候， 仅仅只能通过几张美化后的照片来选择，如果出现房屋状况与照片相差过大，会给旅客造成巨大的心理落差，加之与品质不符的价格，会引起旅客、房主、共享住宿平台之间的纠纷与维权，旅客权益往往不能得到充分保障⑦。

（二）无证经营状况明显

根据法律规定，旅馆业的开设需要办理工商营业执照、消防许可证、公安特种行业许可证等多种证件。 但是，当前包括公寓类、民宿类等各类共享住宿的开设可以说没有任何限制， 不需要由公安、消防等政府部门的审核批准，只需向共享住宿平台提供基本的个人信息、房屋的建筑资料即可营业。 在线平台对房屋的审查也是流于形式，造成大量无证租赁房屋的出现，引发诸多治安管理问题。 虽然中国法律没有对共享住宿予以明确定性，但是公安部发布的《旅馆业治安管理条例》中，民宿等共享住宿是包含在旅馆业范围内的。 由于共享住宿形式的特殊性，开办主体不同于酒店通过整栋的独立房产经营，多是利用自己闲置或自居的零散房屋，散落于各类小区、公寓之间，具有很强的隐蔽性，使得公安机关对于共享住宿的监督管理难度增大。

（三）人身财产安全易受威胁

科技的发展是共享住宿得以快速兴起的重要推进器， 如利用VR 技术可以使租客模拟真实地看房感受，互联网修改密码门禁系统。 科学技术的广泛应用的确使房主管理更方便、 租客使用更便捷，但是也暴露出一些安全隐患问题，其中就互联网密码门禁尤为突出。 因为互联网的便捷性使得房东通过手机等移动终端即可与房客无接触地将密码发送出去，房客根据密码自行入住。 但是据爱彼迎平台房主调查显示，约有40%的房东未做到及时更换密码，如此知晓密码者随时可以进入房屋，使门禁形同虚设，给房客带来人身安全威胁。 另外，不仅房客的人身安全具有隐患，房屋本身的安全问题以及房东的财产也需要保护，曾出现过入住房客装作房主聘请搬家公司将房屋内财产洗劫一空的情况，更多的是房主向共享住宿平台投诉自己房屋内物品被旅客损坏，却得不到应有的赔偿，共享住宿行业暴露出来的人身、固定财产问题已经成为一个普遍的现象。

（四）不稳定因素突出

共享住宿分布广泛，城市内的共享住宿夹杂在居民住户之间，乡村农家乐分布在远离城市自然资源丰富的地方，监督管理难度大，有问题难以被发现，缺少必要的监督管理。 共享住宿的经营者以利益为导向，法律意识淡薄，没有认识到房屋已经是具有公共性质的共享住宿， 以为房屋是自己所有，导致共享住宿的房屋被肆意改造。 不仅没有像酒店公寓一样配备灭火器、烟感报警器等必要的消防设备，还在房屋内私自乱拉乱接电线，配置大功率电器，容易引发火灾，使旅客和周边居民的人身安全存在隐患，处于危险之中。

（五）住户隐私保护性低

近些年， 共享住宿出现偷拍事件屡见不鲜，旅客的隐私权频频受到侵害，对于隐私权的侵害主要来自两个风险源⑧，一是房屋本身所来带的风险。 具体就是在未经旅客许可或知情的情况下，除旅客之外包括房主在内的其他任何人，通过非法安装的偷拍设备，对旅客私人空间进行窥探。 因为共享住宿有可能存在其他共住人，在未经旅客同意或未履行合法程序的情况下擅自闯入他人房间。 另一风险源是互联网共享住宿平台对旅客个人信息的泄露。 一般情况下，国家对于共享住宿平台存储的公民个人信息保护会有严格的法律规定，平台自身出于商业名誉的考虑，也不会轻易泄露信息，但是因为互联网漏洞的存在，旅客个人信息仍有被窃取、侵犯的可能性。 在信息传播迅速的今天，无论是个人私生活被偷拍还是个人信息被平台泄露，对于旅客来说都会造成一定程度的精神损害，对于共享住宿行业的发展也会产生不利影响，使共享住宿平台信任程度降低，不利于长久发展⑨。

三、共享住宿治安防控原因剖析

（一）管理体系不完善

当前，中国对于城市共享住宿的法律规定几乎处于空白阶段， 更没有统一适用的全国性法律文件，仅有少数地区对共享住宿的管理制定了相关规定，如浙江省发布的《网络预约居住房屋信息登记办法》。 在地方制定的关于城市共享住宿的管理规定中，对开办城市共享住宿房主、房屋情况也没有明确的要求， 仅仅是规定了住户身份信息准确登记、快速报送等，对违规行为的惩处也不明确，只能援引其他的法律规定进行处罚。 地方制定的管理办法通过其他法律规定进行查处是否具有法律效力，所引用的法律本身是否适用，各地也不统一。 最终对共享住宿违法乱纪行为的查处得不到真正的落实。 因此往往起不到很好的管理效果。

在实际管理中， 共享住宿管理的主要机关部门，如公安机关、小区物业、民宿行业委员会等部门，因为没有相关法律规定的依托，导致共享住宿的监督与管理面临诸多问题， 如房源管理困难、住户实名登记不到位、房屋安全隐患排查不便、对发生在房屋内的违法行为难以监管取证、实施相应处罚困难，严重影响了相关职能部门的执法⑩。 另外，对于其他部门来说，因为共享住宿管理规定中没有明确管理主体应当履行的职责，导致实施管理活动时无法可依， 更有可能被利益相关者恶意投诉，使得管理主体出现行政不作为现象，任凭共享住宿行业自由发展。

（二）主体缺乏协同配合

在中国，共享住宿的管理主体不仅数量少而且彼此之间缺乏协同机制。 目前主要表现为大型共享住宿平台为管理主体，政府政策法规不健全，社会力量参与不足。 首先，互联网住宿平台以利益为核心追求，在政府管理不到位、社会监督不及时的情况下，会有损消费者的利益⑪。 其次，关于共享住宿管理的法律法规不健全，政府在管理过程中，无法可依，当出现旅客权益受损的情况，不仅旅客难以维权，政府也难以对相关共享住宿进行惩处，政策和法律的缺位会导致对共享住宿行业无法进行监督管理。 最后，房东、旅客和共享住宿平台三者之间的关系缺少有效的协调机制，房主需要依附于共享住宿平台，房屋需要通过互联网共享住宿平台进行租赁， 旅客也需要通过共享住宿平台进行选择，这就导致平台处于优势地位， 将本是平台与房主之间、平台与旅客之间的矛盾转移成房东与旅客之间的矛盾。

（三）管理防范设备落后

共享住宿房屋大部分属于房主闲置的房源，安全防范设施配置少，共享住宿的房主几乎都将资金更多地投入到屋内装修或宣传等能提高经济效益的项目上，而不愿意为闲置的房屋装备灭火器之类的消防设施， 或者在房屋门外安装监控等物防设施。 即使有按照要求安装的，也没有做到后期的维护和及时更新上， 由此使共享住宿产生安全隐患，物防技防形同虚设。 如对S 市A 区进行调研时发现，A 区共有423 家共享住宿房屋， 其中约有77%的房屋门口未安装监控装置，剩余23%的房屋虽然安装了监控设备，但也没有起到很好的效果，视频没有及时储存，没有发挥应有作用。 对于房主利用自有闲置房源开展共享的都没有配备安保人员；对于有成规模房源的共享住宿房主，安保人员流动性较大，往往两三个月就会更换一批，年龄较大，安保力量弱⑫。

对于治安部门而言，共享住宿房屋数量的激增带来的治安管理压力增大，但公安机关还是采用对旅馆业相同的管理系统。 信息数据汇报收集存在滞后性，使公安机关对共享住宿常态化管理的难度较大。 共享住宿房屋数量难以确定，人员身份信息不能及时登记， 共享住宿平台对治安管控要素的登记、上报容易出现不按真实情况登记，使公安机关难以整合共享住宿治安治理要素。

四、共享住宿治安治理优化路径

（一）加强引导，发挥政府主导作用

共享民宿存在较为严峻的监管缺位问题。 对于共享民宿的法律地位， 各界一直没有统一的意见，这给共享民宿行业的进一步规范设置了障碍。 国家对共享民宿持包容、鼓励的态度，但大部分共享住宿处于法律监管的盲区，国家应当出台规范性的法律文件对共享住宿行业进行定性，明确共享住宿的定义、开设标准、监管主体、监管方式、处罚措施等内容。 同时要兼顾保护小区其他住户的利益。 在行政执法方面，行政执法部门也应当积极转变执法理念，消除行政管理隐患，加强对越轨行为的整治。 整合政府职能部门，公安机关、住建局等联合消防部门通过现场摸排、约谈房主、集中教育等形式，营造严格管理的氛围，对违规经营、不按规定登记、一证两人、消防设备不符要求的，及时处罚并予以通报惩罚，以警示其他怀有侥幸心理的业主。 与共享住宿平台合作建立三色管控制度⑬， 标注在每处房屋介绍上， 蓝色代表一年内未出现违法违规行为房屋；橙色代表一年内被约谈或处罚一次以上，三次以下的房屋；红色代表一年内出现三次以上被有关部门处罚或约谈的房屋，并对标记为红色房屋责令停业整改。

当前的民宿监管体系仍然不健全，在坚持鼓励共享民宿发展的基础上， 一方面确实应当加强准入、消防、卫生等方面的管理；但是另一方面在进行监管时也应在一定程度上考虑住客隐私权保护的需求，加大对侵犯住客隐私权事件的关注和执法力度。 当发生房东或共享民宿平台故意泄露住客个人信息隐私等事件时，执法部门应当及时根据已经出台的法律对责任人进行追责，并根据有关用户个人信息保护的规定如 《网络安全法》《电子商务法》等进行惩处，以更好地保护住客的隐私权。

（二）协同配合，治安主体多元化

多元化的共享住宿治安治理主体，不仅适应共建共治共享的社会治理格局，更与国家推进治理体系、治理能力现代化具有内在一致性，也是实施各类共享住宿管控措施的保障。 共享住宿治安主体多元化就是不同主体在政策制度的引领下积极参与、资源整合、各司其职、形成合力的过程⑭。 在管理中，政府在发挥主导作用的同时，也应与其他治理主体协同配合。 处理好政府部门与共享住宿平台、行业协会、社区居民等社会力量之间的关系，发挥职能作用，履行监管责任，并将各主体的参与情况、管理效果、先进经验、改进之处等汇总整理，适时改进政府管理方式。 政府内部各职能部门也应分工明确，形成公安机关为主体，配合消防、文化旅游、自然资源、卫生等多部门联合管理的制度，全面发挥各主体职能，形成长效管理机制。

房东作为共享住宿房屋首要的管理者，对共享住宿行业的影响最为直接，有责任规范约束自己的经营行为，按照要求配备各项消防设备。 应当在互联网平台发布房屋信息后及时向政府监管部门备案，并核录入住人员信息，发现可疑情况，第一时间向公安机关报备。 要积极配合政府下发的各项政策，配合共享住宿行业协会的管理。 旅客是共享住宿的直接参与者，应当树立防范意识。 一方面，对房屋进行仔细筛选，入住过程中，对房屋进行检查，防止个人隐私的泄露。 提升安全防卫意识，做好个人防护，保护好自身权益。 另一方面，在使用共享住宿时，应该遵守法律规定，不能肆意破坏房主财产，更不能将财产占为己有。 共享住宿房屋往往坐落于各社区之间，社区、行业协会与共享住宿接触最紧密。因此，对共享住宿的管理，离不开社区与行业协会的帮助与支持。 应当参照英国、日本的经验⑮，重新审视并正确认识行业协会的重要性，在政府指导下建设本地行业协会，使之成为共享住宿管理的重要一环。

（三）优化设备，增强防控硬实力

在治安设备防控方面，共享住宿房主应当配备门窗防盗网、对防盗门密码锁一客一换，依消防部门要求安装符合旅馆业标准的消防设备。 通过安装智能猫眼，建立共享住宿感应系统。 共享住宿平台要与当地政府联合， 在保护旅客隐私的前提下，安装人脸识别系统。 配合公安机关进行身份信息配对，检查入住人员身份信息、人数是否与登记一致，发现通缉人员，及时报警。 条件允许的情况下还可以在每个窗户位置安装生物红外探测仪，实时保障旅客安全。

注释：

①杨蕾,杜鹏,黄羿.共享经济对旅游业的影响研究[J].经济研究导刊,2018(32):179-182+194.

②魏鸿勋.我国社会治安防控体系历史流变及认知启示[J].广西警察学院学报,2021,34(01):63-69.

③刘为军,叶平.共享住宿业线上线下互动安全保障体系研究[J].中国人民公安大学学报(自然科学版),2018,24(04):68-73.

④樊攀.《共享住宿服务规范》在京发布[J].计量与测试技术,2018,45(11):122.

⑤刘伟,翁俊芳.“社会治理共同体”话语的生成脉络与演化逻辑_ 刘伟[J].浙江学刊,2022,(2):24-36.

⑥公维友,刘云.当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2014(03):52-59.

⑦彭小芬,宫志刚.非标准住宿模式的治安管理对策研究[J].湖北警官学院学报,2020,33(5):142-150.

⑧张志坡,李飞,张露.偷拍与隐私权保护——以宾馆偷拍为侧重点[J].华东理工大学学报(社会科学版),2011,26(04):70-79+116.

⑨王利明.论个人信息权在人格权法中的地位[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2012,33(06):68-75.

⑩夏成华.我国民宿发展与消防安全管理的探讨[J].消防技术与产品信息,2018,31(01):51-53.

⑪陈冲.民宿业的治安管理对策[J].广州市公安管理干部学院学报,2018(2).

⑫高丽琼.共享经济发展背景下“网约房”的治安管理对策探析[J].上海公安学院学报,2020(1):90-96.

⑬朱庆来.创建“三色预警”机制实现廉政风险有效防控[J].工商行政管理,2009(14):67-68.

⑭田小穹.社会治安综合治理定义探析[J].河北法学,2010,28(8):192-196.

⑮郑艳芳.第三方警务视角下的在线短租治安管理[J].江苏警官学院学报,2018,33(1):77-81.