行政事业单位内部控制的问题与对策

文/朱睿 （宜宾市翠屏生态环境保护宣传教育中心）

与企业相比，行政事业单位不以营利为目的，发展过程中没有竞争压力，这也使得很多单位在内部控制建设上缺乏主动性。行政事业单位的资金主要来源于财政拨款，内部控制是否合理很大程度上决定了财政资金能否发挥应有的价值。

在我国反腐的大背景下，行政事业单位内部控制要求进一步提高。党的十九大以来，我国要求加强对政府部门的监管，行政事业单位要借助内部控制体系防范内部人员出现串通舞弊或腐败现象，通过健全内部控制机制合理使用财政拨款，让单位发挥应有的社会效益。

一、行政事业单位内部控制的重要性

内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，还是行政事业单位加强治理的重要基础。因此，加强行政事业单位内部控制制度建设尤为重要。首先，加强行政事业单位内部控制制度建设是规范财经秩序和行政事业单位内部经济业务活动的必然要求。其次，加强行政事业单位内部控制制度建设是提高单位管理水平、增强财政资金使用效益、提高公共服务质量和效率的有效举措。再次，加强行政事业单位内部控制制度建设是防止内部权力滥用，堵塞漏洞，防范化解风险的保障机制。

二、行政事业单位内部控制的问题

第一，内部控制环境建设不力。行政事业单位内部控制环境要求单位建立科学的管理架构，明确各层级人员工作职责，让全员参与到内部控制中。但是部分单位人员内部控制机制建设不力，主要体现在单位没有明确不同层级人员工作职责，在工作中可能存在相互推诿的问题。同时很多单位的制度流程不完善，人员工作中没有具体可参照的制度。此外，部分单位不重视对人员的培训，单位人员对内部控制的理解还存在一定偏差，容易导致单位的内部控制流程难以得到全体成员的配合。

第二，风险管理工作不够合理。当前大部分行政事业单位的风险管理工作不完善，主要原因是没有成立专门的部门开展风险管理，同时单位没有对各类风险进行全面分析与跟进，没有判断各环节工作可能产生的风险，容易导致单位的风险难以被有效防控。

第三，内部控制活动不科学。单位要通过优化内部控制活动规范自身的工作流程，针对预算管理、资金支出管理、资产管理等重要环节建立科学的管理机制。但是部分单位重要的内部控制活动还存在一定漏洞，主要体现在预算编制不够细致，仅以增量预算开展编制，预算执行中也没有建立严格监督机制；资金支出管理不严格，存在舞弊风险；固定资产管理不到位，存在账实不符等问题。

第四，信息沟通机制不完善。首先，部分行政事业单位的信息系统建设滞后，单位没有通过信息系统优化单位管理流程。其次，单位没有建立严格的信息公开机制，虽然进行信息公开，但是没有针对人民群众所关切的重点问题进行公开。再次，内部人员之间没有进行及时的沟通和交流，信息传递存在明显的滞后性。

第五，监督评价机制不合理。行政事业单位开展监督评价，要针对管理流程中的各环节工作进行自我监督，并积极配合外部相关主体的监督。但是部分单位不重视监督评价的要求，重点流程没有得到严格监控。

三、行政事业单位内部控制的对策

（一）健全内部控制环境

第一，健全组织架构。行政事业单位要建设良好的内部控制环境，营造全员参与内部控制的氛围，结合单位所负责的工作领域以及管理重点分析组织架构要求，合理设置单位的组织架构。单位的管理层要提高对内部控制工作的重视，站在内部控制视角合理分析各岗位要求，做到“因事设岗”。各岗位人员要了解内部控制要求，重视对内部控制方面的学习，认识到内部控制工作的重要性，对自身的各项工作形成约束。单位人员要明确自身具体工作职责，防范人员在工作中存在麻痹大意或推诿扯皮等问题。若人员在工作中由于岗位职责落实不到位给单位带来影响的，要追究相关人员责任。

第二，建立完善的内部控制制度。行政事业单位的内部控制制度对单位各项工作有重要的约束作用，单位要结合自身业务特点分析内部控制制度要求，结合单位实际优化内部控制制度体系，并针对内部控制制度建立相应的责任追究机制，对于违背内部控制制度要求的人员要予以问责。通过落实制度流程，确保各项工作都有明确的依据，避免人员在工作中由于忽视制度产生的风险。

第三，重视人员培养机制。首先，单位要提高人员的内部控制意识，对人员的工作要求进行分析，让人员提高对内部控制工作的重视，以确保将各项内部控制的要求落实到位。单位的管理层要认识到自己作为各项工作的领导，要在内部控制中起到表率的作用，营造良好的内部控制范围，让人员积极参与到内部控制中。同时单位的内部控制工作并非仅是财务部门职责，各层级人员都要明确自身在内部控制工作中的具体要求。单位要加强对人员的培训和教育，让人员掌握内部控制的具体流程和方法[1]。其次，对单位的财务人员进行重点管理。为确保内部控制工作的目标顺利达成，单位要对内部控制工作中的财务人员进行重点管理，严格按照不相容职务相分离原则设置财务人员，并对财务人员建立严格的约束机制，形成标准化的人员管理方案。单位可以对财务人员建立轮岗机制，对于出纳、会计等重要岗位执行定期轮岗，防范同一人员在工作中长期任职同一岗位而麻痹大意的风险，让不同岗位之间的实现相互监督与相互制约。

（二）完善风险分析流程

第一，健全风险分析组织。行政事业单位内部控制的风险要得到严格管理，就要求单位建立专业的管理团队。通常而言可以由单位的财务部门、单位领导等成员组成风险管理小组对单位的风险进行分析，结合单位内部控制工作中可能存在的漏洞和不足之处进行梳理，并负责开展风险评价、风险应对等方面工作。通过将风险管理的要求落实到具体的部门，能够让单位人员形成完善的风险管理意识，并认识到自身工作中可能存在的风险。

第二，明确风险管理的目标。单位在开展风险管理时，要结合单位的工作职能建立科学的管理规划，确保单位的资金、资产安全完整，保障单位的工作流程科学合理，避免单位在管理中产生违规的问题。通常而言，内部控制的目标可以分为财务活动目标和业务活动目标两方面，在财务活动目标方面要求单位的财务信息真实准确、财务报表能够反映出财务工作的实际，确保单位的财政资金得到合理使用，确保单位严格按照法律法规要求开展内部控制。在业务活动目标方面，要求单位公正对待每位社会公众，确保单位所负责的公共领域各项工作能够顺利推进，让单位能够发挥应有的价值。

第三，合理识别单位各类风险。单位的风险识别要针对单位管理中的各类不确定性因素进行分析，通过对单位的经济活动进行梳理，将可能引发风险的因素予以控制。单位在风险识别时要建立科学的风险评估机制以及管理方案，实现对单位各项经济业务事项的全面监控，并对单位可能存在的各类风险进行分析[2]。单位人员应至少每年对风险进行一次全面评估，在对各类风险评估之后，对于不同风险的类别、成因、发生可能性、影响程度等信息更新到风险清单中。

第四，建立科学的风险应对机制。行政事业单位在对各类风险进行分析之后，要结合单位的实际特点健全风险应对机制。单位要对各类风险进行分析，根据单位的实际情况判断风险承受能力，按照风险规避、风险降低等方法对风险进行管理。风险规避是单位采用科学的方式规避风险发生的可能性，避免风险发生给单位带来严重的影响。风险降低是单位提高风险管理水平，防止风险发生的后果或风险发生的可能性。

（三）改进内部控制活动

第一，优化预算管理机制。为了对单位的各类资源进行合理配置，避免资金浪费的问题，单位要让预算发挥应有的作用，借助预算对单位资源进行合理配置。首先，优化预算编制方法。行政事业单位应积极响应政府号召，采用零基预算编制方法。零基预算作为每年从零开始重新编制预算的方式，不受到单位上一年度工作的影响，强调预算编制的先进性，在充分考察预算项目的基础上分析可能发生的情况，让单位能够合理审查各项项目的特点，促使单位的预算工作流程更加科学。其次，强化预算执行管理。单位在预算执行过程中，要借助预算对资金进行合理规划，确保所有的资金支出都能在预算范围内得到控制。例如在开展差旅费、会议费等项目的报销时，要确保相关支出在预算范围内并且得到严格审批，避免预算超支的风险，从整体上将预算的执行进度控制在合理范围内。再次，优化预算考核机制。单位要在每年年末分析预算达成的效果，通过比较分析法、因素分析法等方法判断单位预算执行的情况，通过将预算执行数和预算数进行对比，发现预算工作存在的不足，并针对工作中存在的问题制定改进规划，从而提高人员参与预算的积极性。

第二，强化单位的收支控制流程。行政事业单位的收支过程若管理不当，极易发生腐败问题。单位在收支管理中要严格落实收支两条线的原则，确保收支管理流程更加科学。首先，加强对票据的管理。单位在各项票据管理中要严格按照规定购买、领用，并建立台账进行管理。在票据管理中做好控制票据流转，确保票据得到规范保管。其次，降低现金使用频率。行政事业单位在各项资金支付过程中要尽可能避免使用现金，对于大额支出事项严禁使用现金。单位对人员的管理要建立公务卡制度，给每个新进入单位的员工都办理公务卡，各项公务支出要通过公务卡开展，确保支出环节得到严格控制，保障所有公务支出都有痕迹。

第三，优化固定资产管理流程。首先，健全固定资产管理的流程体系。行政事业单位在开展固定资产管理流程中，要明确各岗位职责分工要求及工作重点，将固定资产管理工作的要求落实到具体的个人。在固定资产管理中，建立全员参与、统一管理的工作规范，让人员了解自身的固定资产管理要求，并针对固定资产管理的全流程健全管理规范，从固定资产购买到报废都设置相应的账目，做好对信息的登记和管理，以保障固定资产管理工作趋于完善。其次，强化固定资产的盘点机制。行政事业单位要优化固定资产管理，就要避免账实不符的问题。单位要优化盘点流程，确保固定资产管理规范，避免账实不符的问题发生。对于盘点过程中发现账实不符的问题要明确成因并落实责任，确保单位的固定资产得到严格管控且信息真实准确。

（四）健全信息沟通

第一，建立信息化的内部控制机制。行政事业单位要借助信息系统的优势开展内部控制，让单位在资产管理、支出管理等环节都能够借助信息系统开展管理工作。

例如，通过构建网上银行电子支付体系的方式，能够在线完成支付操作，提高资金结算效率。又如在固定资产管理流程中，通过建立固定资产的信息化管理工具，在不同固定资产上粘贴条码，通过扫码枪的方式跟踪固定资产的状态，借助扫码枪快速完成固定资产盘点。

第二，强化信息公开。行政事业单位要确保内部信息按照制度规则公开，明确信息公开的要求，并借此让单位接受更为广泛与全面的监督。在信息公开中，单位要在符合机密信息保密要求的前提下，对人民群众关切的事项进行重点公开。同时单位在开展信息公开时，要针对不同主体明确信息公开的要求，例如针对基层群众、党委部门等不同主体明确信息公开内容，建立分层次的信息公开方案，通过信息公开的方式主动接受外部监督，提高单位内部控制的合规性。

第三，加强内部信息的沟通和交流。为保障行政事业单位内部的各项信息能够得到及时传递，单位要重视内部信息沟通的要求，在内部建立完善的信息反馈及沟通机制，让单位不同层级人员的信息能够得到及时传递和共享[3]。单位通过高效的信息传递机制，让单位各部门了解内部控制的具体要求，以提高单位人员内部控制工作的管理水平。

（五）重视监督机制

第一，开展常态化的自我评价。行政事业单位在开展监督过程中要重视自我评价机制，明确自我评价要求，定期对内部控制执行的情况进行反思，判断内部控制工作中是否存在漏洞，并及时堵住所存在的漏洞，以此提高单位管理水平。

通常而言，单位可以组成内部控制自我评价小组，内部控制自我评价小组的成员由单位各部门负责人组成，对单位工作流程进行监督和分析，让单位各项工作能够得到有效管理，帮助单位发现工作流程中的弊端，以提高单位的管理水平。

第二，主动接受外部监督。行政事业单位在日常工作中要主动接受外部监督，主动接受社会公众的监督，针对社会公众提出的信访要求及时予以回应。同时单位要主动接受司法、审计等相关部门的监督，针对所提出的问题及时进行整改，以提高单位的管理水平。

四、结语

近年来，我国对行政事业单位的管理要求不断提高，事业单位面临的风险趋于复杂。科学的内部控制体系对于优化单位管理体系，改进各项工作具有重要价值。行政事业单位要优化内部控制机制，使单位各项工作有序开展，保障单位管理流程和工作体系趋于规范，从而充分发挥社会公益价值。

本文从内部控制的角度对行政事业单位内部控制进行探讨，认为内部控制是一项持续完善的工作。单位在未来应进一步改进内部控制流程，以保障单位的管理机制更加科学，促进单位实现健康发展的目标。