关于加强行政事业单位内部控制建设的路径分析

文/施赵锐 （丽水市气象局）

2012年，国家财政部发布财会21号文，对行政事业单位实施内部控制给出了明确要求。在此引导下，各地财政部门相继出台了与地方行政事业单位特点相适应的内控操作指引。由此，越来越多的行政事业单位将内部控制作为强化内部管理的重要手段。面对巨大的财政下行压力，如何加强内部控制建设，成为行政事业单位当前要解决的关键问题。

一、行政事业单位内部控制特点及意义

内部控制是行政事业单位自我规范与调整的一种重要手段，具有长期性、全面性、合规性的特点，要求行政事业单位站在单位长远、稳定、健康发展的全局高度，促进全员参与，实施全方位管理，建立全流程控制机制，并严格遵循国家相关法规政策落实各项工作。行政事业单位加强内部控制建设，对单位保障国家财政资金安全完整、实现资产保值增值、提高内部管理效率、杜绝财务舞弊等具有重要意义[1]。

二、行政事业单位内部控制建设中的问题

（一）控制环境建设不足

1.单位上下忽视内部控制

由于起步较晚，不少行政事业单位上至领导层下至基层员工对内部控制的学习与理解停留于表面，甚至是忽视内部控制。具体表现为：单位权力较为集中，领导常凌驾于内部控制体系之上，这与内部控制制衡性原则要求相悖；基层员工片面认为内部控制制约了日常工作的开展，实施内部控制是对其工作的不信任，未能积极推动内部控制在单位中的有效落实[2]。

2.内部控制手册更新不及时

内部控制手册是行政事业单位实施内部控制建设及运行管理的基本制度及规范，是其执行内部控制的重要依据。大多数行政事业单位积极学习相关文件精神，制定了内部控制手册。由于内外环境不断变化，单位需要对手册进行定期更新，以满足新时代的单位内部管理需要。但实际上，不少单位内部控制手册的更新并不及时。例如，某基层单位2017年委托专业机构制定了内部控制手册，随着新政策的持续颁布与实施，单位所面临的风险环境日益复杂，与此同时，单位人员岗位不断调整。但是多年过去，该单位一直未对内部控制手册进行更新。

（二）风险评估与管理有所欠缺

1.风险意识薄弱

内部控制的本质在于查找已发生及潜在的风险问题，基于对其原因的深入剖析，采取针对性的控制措施，消除风险隐患。因此，内部控制与风险管理密不可分。但多数行政事业单位的风险意识较为薄弱。具体表现为：片面认为风险防范是某个部门的单独职责，并未将风险管理与内部控制相结合，导致对风险的应对存在明显的事后性，缺少事前预测评估与事中监督控制。

2.风险评估机制不完善

风险评估是行政事业单位有效应对风险的基本前提条件。受内外环境变化影响，行政事业单位所面临的风险环境愈发复杂。要实现对风险的有效应对，行政事业单位有必要保持风险评估的全面性、客观性与准确性，以便于制定针对性的风险应对方案，提前进行风险预警。在诸多行政事业单位的风险评估过程中，往往依赖于人员的主观判断，由于主观色彩浓厚，导致风险评估并不充分，难以获得全面、客观及准确的风险评估结果，进而影响后续的内部控制执行效率[3]。

（三）控制活动成效低

1.预算执行控制不力

行政事业单位加大预算执行控制力度，对稳定财政运行、确保财务预算合理分配与及时下达等具有重要作用。尽管大多行政事业单位在地方政府的领导下取得了显著的预算执行控制成效，但从地方所公示的预算执行及其他财政收支审计工作报告来看，具体工作中仍然有预算执行控制不力的情况。例如，某市市本级行政事业单位2021年“三公”经费支出下降11.5%，支出结构不断优化。但是，审计中却发现如下问题：下辖某区财政局以笼统名目编报14.41亿元政府性基金预算支出，并未按照实际工作需求将其细化到具体的预算项目中，使预算的约束力被削弱，也没有将市人大批准的“三公”经费预算及上级专项转移支付资金完整批复至相关部门，实际批复数比批准预算数少了1.46亿元。

2.资金利用率较低

行政事业单位作为国家财政资金的使用者，其资金管理是否到位，直接影响国家财政资金的有效利用，关系到民生的改善与地方经济的增长。然而，不少行政事业单位由于资金管理不到位，实际资金利用率较低。仍以上述某市市本级行政事业单位为例，2021年市财政局并没有及时盘活使用2020年及以前年度结转与2021年回收的2.93亿元存量资金；市农业农村局、市农业科学研究所等6个单位没有及时将208.11万元的捐赠收入、租金、存款利息等上缴财政；下辖某区国土资源分局、城建局等4个单位应收未收土地出让违约金及城市基础设施配套费等非税收入，涉及金额超过4000万元。

（四）内部监督匮乏

1.内审机构建设不足

独立的内审机构承担行政事业单位主要内部监督职责，通过内审发现单位内部控制缺陷，并提出整改意见及建议，能有效推动行政事业单位完善已有的内部控制体系。然而实际上，不少单位内审机构建设不足。有的单位并未建立内审机构，有的单位虽然建立了内审机构，但该机构往往下设在财务部门，缺乏独立性，而内审人员也多由财务人员兼任。受此影响，内审机构的内部监督职能难以得到充分发挥[4]。

2.已有监督机制流于形式

内部监督作为内部控制五要素之一，对行政事业单位高质量开展内控工作具有重要作用。虽然多数行政事业单位建立了内部监督机制，但由于监督力度不够，导致其流于形式，引发内部管理风险，甚至是造成国家财政资金流失[5]。例如，2021年8月，某镇政府重要领导人员杨某某、仓某等人因违法违规套取32.66万元私设“小金库”问题被予以党内严重警告、政务降级、诫勉谈话等处分。从监督层面对其原因进行分析，发现单位领导班子对于内部监督并不重视，普遍认为监督任务是纪检监察部门的职责，始终未能认识到私设“小金库”的危害性。而且，部分单位存在畏难心理，不愿、不敢、不想履行其监督职责。

三、加强行政事业单位内部控制建设的路径

（一）加强控制环境建设

1.提升单位上下对内控的重视程度

单位领导层在内部控制建设中起权威领导作用，只有领导层对此予以高度重视与大力支持，才能够形成“上行下效”的管理局面，从而促进全员参与内部控制建设。对于单位领导者而言，应当具备前瞻性眼光，充分认识到加强内部控制与单位长久的稳定、健康发展的内在联系，站在单位实现战略目标的全局高度，结合国家政策文件，从内部控制五要素入手进行统筹规划，同时将树立与巩固内部控制意识放在内部控制建设的首位，坚持将内部控制作为单位组织发展的生命线，并在多个场合反复强调内部控制的重要性与紧迫性，深化全员的内部控制意识。对于各部门员工而言，应当认真学习相关文件精神及制度内容，明确自身在内部控制中的责任及义务，将内部控制理念贯穿到日常工作当中，逐渐让内部控制真正成为发现问题的“显微镜”与“放大镜”。

2.及时更新内部控制手册

按照内部控制适应性原则的要求，行政事业单位应当根据内外环境变化实时修订、更新内部控制手册。一般而言，保持两年更新一次的频次，更新资料主要源于党和国家相关法规政策对单位内部管理提出的新要求，单位各部门在内部控制执行过程中所提出的建议，内外监督机构在内部监督检查中发现的问题等。修订、更新过程中，由各部门从自身负责的流程关键控制点出发，提出修订意见，由财务部门对此进行收集与汇总，财务部门联合审计部门站在提高内部控制目标与流程关键控制点匹配度的角度，提出专业意见，并结合单位自我监督、评价中所发现的内部控制缺陷，与各部门共同制定内部控制手册的改进方案。由于单位各部门均参与到了手册的修订、更新当中，能够明确内部控制原则、要求、目标及具体的工作内容，为后续内部控制的有效执行创造了良好条件。

（二）深入推进风险评估与管理

1.渗透风险意识

内部控制与风险管理是相辅相成的关系，行政事业单位加强内部控制建设，应当逐步渗透风险意识，通过二者的有机结合强化内部控制成效。一要渗透系统风险意识，科学把握单位经营各个层次的风险因素，明确不同风险因素间的相互影响与作用。二要渗透重点风险意识，重点抓主要矛盾，着力于防范和解决资产、资金等重要管理领域的风险。三要渗透双重性风险意识，不仅要看到风险的危害，也要认识到风险所带来的机遇，利用风险的可控性规避或化解风险，寻找新的发展机遇。四要渗透动态风险意识，警惕内外环境变化所引起的多种风险，并及时了解风险动态，基于对风险的精准研判来提高风险应对措施的可行性。

2.完善风险评估机制

完善风险评估机制是行政事业单位加强风险管理的需要，也是其强化内部控制成效的需要。首先，完善风险评估组织保障机制，建立专门的风险评估领导小组，全面负责相关工作的组织协调、督查督办。其次，完善风险评估规范运作机制，结合单位实际制定风险评估制度，明确其评估范围、方法、流程与内容，避免主观评估，进一步提升风险评估的合规性。最后，完善风险评估考核与追责机制，将风险评估纳入单位绩效考核范围内，对应评估而未评估的内容，或是评估不认真、工作责任落实不到位等而引起的重大风险问题，严肃追究相关人员责任。

（三）提高控制活动成效

1.加强预算管理

预算管理在行政事业单位内控管理中占据重要地位，为充分发挥预算的协调、规划与控制作用，行政事业单位有必要从以下几个方面入手加强预算管理：其一，强化预算编制，基于对内外环境变化的深入分析，科学预测未来可能发生的预算支出，以此为前提合理编制一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算等，确保所有财政收支涵盖在预算范围内，同时做好预算统筹工作，结合单位实际制定预算执行控制计划，将财政预算向民生及社会事业发展等项目倾斜。其二，加大预算执行控制力度，遵循“先预算后支出、无预算不支出”的原则，以经地方人大批准的预算作为基本依据进行预算分配与下达，逐层落实各单位、各部门的预算执行主体责任，加快预算执行进度，改善预算执行质量，倘若下属单位或部门存在执行进度缓慢或执行不合规等问题，酌情扣减其下一预算期的预算额度。其三，做好预算公开工作，严格遵循新《预算法》要求，公平、公正、全面公开本单位及下属单位、部门的预决算情况，以接受社会监督。

2.完善资金管理

资金是维持行政事业单位正常运行的重要物质基础，也是地方基础设施与保障体系建设的基本条件。行政事业单位应当持续完善资金管理，通过系统性地规划与动态的监督控制提高资金有效利用率，使每一笔财政资金真正花费在“刀刃”上。对于上半年不能分配使用的项目资金，以及使用率不足50%的项目资金，原则上收回财政进行统筹安排；对于当年内不具备支出条件的资金与尚未落实到具体项目当中的专项资金，及时上报给本级政府进行统筹分配，严格防范相关部门随意调剂。为使辖区内的财政资金得到充分利用，行政事业单位有必要积极研究与探索跨部门、跨区域的资金调剂方式。在此过程中，按照不同区域的项目实效及实际资金支出进度情况，制定调剂方案并上报审批，将资金支出进度较慢的区域资金调剂到资金支出进度快、项目建设效果好的区域。针对存量资金大、结转资金闲置等情况，行政事业单位需要分阶段开展资金清理工作，通过单位自查、重点核查、清理盘活、总结完善等流程盘活“资金活水”。

（四）加大内部监督力度

1.加强内审机构建设

为充分发挥内审机构的监督职能，行政事业单位应当加强内审机构建设。首先，对单位审计工作现状进行调查，了解单位审计机构设置情况、内审制度建设情况、领导分管情况、内审人员配备及岗位培训情况、内审工作开展情况、内审结构运用情况等信息。其次，综合采取问卷调查、走访调研等方式归纳总结其他行政事业单位内审机构建设的先进经验，揭示单位目前内审机构建设存在的突出问题。最后，制定针对性的建设方案，对存在问题进行有效处理。

2.促进监督机制落地

促进监督机制落地，既能够强化行政事业单位的内部管理能力，使内部管理缺陷得到及时、有效弥补，又能够推动内部控制体系的进一步完善。在此过程中，行政事业单位有必要加大监督力度，一方面，拓展内部监督范围，除了对重大项目及关键风险点进行重点监督之外，还要加快推进常态化监督，消除干部的畏难心理，建立其责任感与使命感，并充分利用信息化、智能化技术优势，将监督控制贯穿于日常工作的每一个环节当中；另一方面，持续完善已有信息披露制度，定期公示单位内部控制信息，如单位预算执行及其他财政支出信息等，接受政府及社会的监督，从而发挥内外监督合力，促进监督机制落地[6]。

四、结束语

行政事业单位内部控制建设中大多存在控制环境建设不足、风险评估与管理有所欠缺、控制活动成效低、内部监督匮乏等问题。对此，行政事业单位应当提升单位上下对内控的重视程度，及时更新内部控制手册，以加强控制环境建设，并渗透风险意识，完善风险评估机制，深入推进风险评估与管理，同时提高预算管理、资金管理等控制活动成效。此外，也应当加强审计机构建设，通过内外监督合力促进监督机制落地，为内部控制价值作用的充分发挥奠定坚实基础。