大数据赋能乡村治理：实现机制、现实障碍与路径建构

王 波，赵锦瑜

（1.潍坊学院 北海国际学院，山东 潍坊 261061；2.山东大学（威海） 商学院，山东 威海 264209；3.韩国清州大学，韩国 清州 28503）

作为一种蕴含巨大价值的新型战略资源，大数据被广泛应用于经济社会发展的各个领域，显示出巨大活力，成为时代进步发展的重要引擎。在社会治理领域，大数据正在优化国家治理体系，推动国家治理水平和治理能力不断提升。乡村治理作为国家治理的最小单元和重点基石，实现“治理有效”目标至关重要。然而，受长期以来城乡二元结构以及传统治理思维、治理模式影响，我国乡村治理尚存在诸多历史遗留问题和现实障碍，是实现国家治理现代化道路上的最大短板。近年来，随着大数据技术的完善成熟和推广应用，其在社会治理领域的效能得到充分验证。乡村治理作为社会治理的痛点难点和重要环节，探索如何将大数据技术嵌入其中，赋能乡村治理能力提升，创新乡村治理模式，提升乡村善治水平，无论对于乡村全面振兴目标的达成，还是国家治理体系和治理能力现代化的实现都具有重要的现实意义。

一、大数据赋能乡村治理的实现机制

在信息化社会，不断涌现的新变化和新需求要求政府部门能够比以往更为高效精准地应对社会问题和提供公共服务。大数据技术的深度数据挖掘、广度信息聚合、扁平网络传递等特性与改进社会治理方式、提升社会治理效率和精细度的需求点相契合，重塑乡村治理体系的同时，推动乡村治理在治理结构、决策方式、治理理念、治理内容等方面变革转型。

（一）治理结构：由一元主导转向多元共治

传统乡村治理是由政府一元主导、单一垂直的治理模式，政府是权力的中心，掌握话语权和决策权，其他主体基本被排斥在治理体系之外。大数据嵌入乡村治理，政府虽然凭借其行政权威与资源优势仍然处于核心地位，但其他主体不再受到排挤，不再单纯被动接受政府管理，而是凭借各自掌握的数据资源以参与者身份融入其中。多元主体和社会力量的广泛参与，改变了过去政府主导的单一治理格局，推动乡村治理结构由一元主导向多元共治转变。

（二）决策方式：由经验决策转向数据决策

受传统治理思维影响，乡镇基层干部习惯于“感知型”“经验型”决策模式，遇到问题时“向后看”，惯于从过往经验中寻找解决问题的思路和办法。但随着乡村环境的发展变化，基于经验的决策方式难以适应现代乡村治理的实际需求。大数据技术的引入，推动乡村治理决策方式由经验决策转向数据决策。区别于常规软件，大数据技术可以通过对相关涉农数据进行采集、筛选、分析，从海量数据信息中快速提取有价值的信息，为政府相关决策提供参考，助力现代乡村治理精准高效。

（三）治理理念：由事后治理转向源头治理

在乡村事务日益繁杂的今天，各类风险和突发状况叠加出现的概率大大增加，过去“亡羊补牢”式的事后治理模式显然难以满足乡村有效治理的现实需要。大数据技术的嵌入，可以借助大数据的“预测”功能辅助乡村治理主体在乡村事务管理中“未雨绸缪”“防患于未然”。通过大数据技术对海量涉农信息进行动态收集、高效处理、相关性分析，可以发现看似不相关事物表象背后的深层次关联，动态监测村民的社交情绪，尽早启动处置预案，及时化解潜在风险，将治理关口由事后治理向源头治理前移，消灭问题隐患于萌芽状态，实现乡村治理的前瞻性和有效性。

（四）治理内容：由粗放管理转向精准服务

传统乡村治理中，基层政府牢牢掌握内部管理与外部服务的控制权，按照既定规则与程序管理乡村事务和提供公共服务，机制的僵化、程序的繁琐、方式的单一造成了治理效率的低下和公共服务供给的同质化、低质化。大数据嵌入乡村治理，可以及时捕捉乡村社情民意信息，全面掌握农民群众的思想动态和生产生活诉求，辅助基层政府科学决策，优化公共服务产品供给，最大程度上满足乡村群众日益增长的高质量、个性化公共服务需求，助力乡村治理内容由粗放管理向精准服务转变。

二、大数据赋能乡村治理的现实障碍

随着大数据技术的逐渐成熟和应用领域的不断拓展，其在助推乡村治理模式转型升级方面的价值日益凸显，但在实践过程中尚存在诸多现实障碍，亟需认真梳理和总结。

（一）大数据思维意识淡薄

受科层管理体制和传统治理思维束缚影响，作为乡村治理主体的乡镇基层干部大数据意识较为淡薄，大数据思维尚未真正形成。走访调研发现：一方面，他们思想观念较为保守，对大数据认识比较肤浅，大多数认为大数据主要应用于商业领域，对大数据服务乡村治理的重要性和迫切性认识不到位、不深刻。另一方面，现阶段乡镇基层干部群体接受过正规高等教育者比例偏低，缺乏大数据相关知识的系统学习，存在驾驭大数据技术的“本领恐慌”，对大数据在乡村治理领域的应用缺乏信心。

（二）数据开放共享存在体制机制障碍

课题组调研发现，尽管近年来关于数据开放共享的呼声不断，但政府部门各自为政、各采数据，行政体制内“数据保护主义”仍然根深蒂固，“数据壁垒”普遍存在。部门之间大多缺乏数据开放共享的思想认识和行动自觉，多元治理主体之间的数据共享机制难以建立。另外，截至目前，国家层面的大数据相关立法尚未出台，制度规范建设相对滞后，数据开放共享面临无法可依、无规可循的问题；多元主体之间数据开放共享的范围和尺度也难以界定和把握，这导致部分乡村治理主体为规避风险干脆选择放弃数据共享。

（三）农村地区信息化基础薄弱

受长期以来城乡二元结构影响，我国城乡发展不平衡问题突出，现阶段还有相当部分农村地区存在网络基础设施不完善、信息化水平低、农民互联网素养不高等问题。根据第51 次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2022 年底，我国农村网民规模为3.08 亿，仅占网民整体的28.9%。城乡网民规模较大差异背后的深层次原因是城乡基建资源投入的不均衡和经济发展水平的不平衡，而缩短这种城乡差距是一项长期艰巨的任务。这对农村地区信息化建设推进以及农民互联网素养提升具有较为消极的影响，严重制约大数据在乡村治理中的发展应用。

（四）大数据专业人才匮乏

大数据专业是近年来兴起的热门专业，大数据专业毕业生也是当前各大城市“人才争夺战”竞相关注的重点对象。据权威机构发布的相关数据预测，到2025 年，我国大数据核心人才缺口将达230 万人，而现有的大数据专业人才主要集中在一线城市，就职于政府部门或薪酬丰厚的知名互联网企业。鉴于当前大数据专业人才缺口大和高校人才培养的周期性，大数据专业人才的供需矛盾短期内难以彻底解决。加之农村地区由于财力有限，无论在工作平台、生活环境还是薪资待遇等方面，相较于城市差距较大，这也直接导致农村在大数据专业人才招引方面明显缺乏竞争力。大数据专业人才匮乏问题愈发成为制约乡村大数据发展应用的重要瓶颈。

（五）相关配套不足

一是缺乏法规制度和行业标准配套。没有法律法规可依，没有行业标准可循，没有管理制度约束，各治理主体在数据采集标准、开放共享尺度等方面不统一。同时，还面临着数据产权归属模糊不清，数据安全保护权责界定不明确等多方面问题，导致大数据嵌入乡村治理的合法性和规范性难以确保。二是缺少发展资金配套。发展乡村大数据，无论基础设施建设、相关技术研发，还是专业人才引进都需要大量资金投入。然而，现阶段上级财政给予的配套资金较少，加之乡村自身财税来源不足，资金短缺问题制约乡村大数据的发展应用。

三、大数据赋能乡村治理的路径建构

针对上述问题，需要从强化大数据思维理念、构建数据开放共享长效机制、加快农村地区信息化建设、“内培外引”充实大数据人才队伍、完善相关配套保障措施等方面着力推进，深挖大数据嵌入乡村治理的价值和潜力，推动乡村治理效能提升和乡村善治目标实现。

（一）强化大数据思维理念

培养强化乡村多元治理主体的总体性思维、相关性思维和开放合作意识。具体来看，一是要树立总体性思维，摆脱通过样本数据纵观整体的思维束缚，培养借助总体数据判断把握全局发展变化的全新思维方式。二是要树立相关性思维，打破执念于事物单一因果关系的惯性思维，通过大数据技术的相关性分析，由表及里呈现事物表象背后的深层次关联。三是要强化开放合作意识，着力破除体制机制障碍，打破治理主体之间的壁垒，最大程度实现数据资源跨主体自由流动和开放共享。在数据共享基础上，强化各治理主体在技术、人才、资源等方面优势互补、协同合作，形成乡村治理领域多元主体协同共治的强大合力。

（二）构建数据开放共享长效机制

要构建数据开放共享长效机制，推动乡村多元治理主体之间数据信息自由流动、交互融合，在数据融合基础上，进一步促进更高层次的技术融合和业务融合。要在政府主导下，搭建统一的数据资源共享平台，政府内部，依托已有的电子政务网络构建数据交换共享平台；在政府与其他治理主体之间，搭建涉农数据交换共享平台，并将该平台与政府的政务信息平台、企业的商业信息平台和社会组织的公益信息平台等有效对接。另外，政府相关部门要牵头编制数据开放计划，统一数据标准，梯次推进数据开放共享进程。同时，要探索建立数据开放共享考核机制，制定考核标准和考核办法，对数据开放共享过程中的积极作为要奖励激励，对不作为、乱作为要追责问责。

（三）加快农村地区信息化建设

完善的基础设施和良好的软环境是大数据发展应用的基础和前提。针对我国部分农村地区信息化基础薄弱问题，当地政府要积极争取上级财政支持，同时在地方财政预算分配上加大对农村地区信息化建设的资金投入。要统筹协调政府、市场和社会多方力量，既要充分发挥政府的政策导向作用，又要重视市场的资源配置功能，还要积极通过政府和社会资本合作等创新方式吸纳社会资本加入，加大对农村地区的基建资源投入力度，加快农村地区的信息化建设进程。另外，要在农村地区深入开展“互联网知识”“大数据知识”下乡入户普及教育，不断强化农民群体的信息化素养，夯实大数据发展的群众基础，为大数据在乡村治理领域的应用搞好软环境建设。

（四）“内培外引”充实大数据人才队伍

针对农村地区招才引智上的“先天不足”，要采用“内培”与“外引”相结合的方式充实大数据人才队伍。“内培”方面，要扩大对象范围，除领导干部、基层信息员外，还要将乡村教师、农技人员等纳入重点培养对象。采取专家现场教学和线上远程培训相结合、理论学习和实践应用相结合的方式，提升他们的大数据知识水平和应用能力。“外引”方面，一是要优化招才引智机制办法，对急需的大数据专业人才引进要开辟绿色通道，配备服务专员，简化引才程序，要积极为其搭建发展平台、集聚要素资源、解决后顾之忧。二是要创新人才引进模式，专职引进拥有大数据相关专业背景的高校毕业生，柔性引进大数据专业方向的高端人才，打造多层次的大数据人才队伍。三是要积极引导乡村本土人才回流，要完善内部制度建设，建立本土人才资源库，搭建人才引进平台，积极掌握对接大数据相关专业人才的现实需求，配套落实相关政策待遇，不断提升人才政策的吸引力和竞争力。

（五）完善相关配套保障措施

主要从标准体系建设、财政扶持、法制保障等方面落实配套措施，为大数据赋能乡村治理提供保障。标准体系建设方面，以“政府主导、多元主体协同、专家学者参与”的形式，综合各方面意见建议，加快大数据标准体系建设，包括数据的采集标准、分类储存标准、开放共享标准以及风险等级标准等。财政扶持方面，除积极争取上级财政支持和提高地方财政预算分配比重外，还要充分利用相关政策性银行优势，为乡村大数据发展争取更多专项资金。法制保障方面，推动国家层面加快大数据立法进程的同时，鼓励地方政府学习借鉴贵州经验，结合本地实际先行启动大数据立法地区试点。一是制定相关制度法规，厘清数据资源的产权归属，明确数据开放共享流通交易过程中的权责，避免主体纠纷和责任纠纷。二是强化数据安全保护能力，通过数据安全立法，划清数据使用的底线红线，对涉及国家安全利益等关键数据资源要重点保护，对危害数据安全的违规违法行为要严厉惩戒。