脱贫攻坚后评估阶段优化监测返贫预警机制研究——以湖北省Y 市为例

田 伟

（淮北师范大学经济与管理学院，安徽淮北 235000）

扶贫开发始于20 世纪80 年代，经过三十多年的努力，特别是习近平总书记2013 年首次提出“精准扶贫”的重要指示以来，脱贫攻坚工作如火如荼，到2020 年实现全面脱贫，脱贫攻坚取得全面胜利，标志着我国进入乡村振兴和精准扶贫的新时代。在巩固拓展扶贫攻坚成果、持续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴新时代背景下，防止已脱贫人口重新陷入贫困的泥沼成为一项新的重大现实问题和战略问题。为此国家乡村振兴局开启攻坚脱贫后评估工作，加大了“精准扶贫”的考核力度和对各级政府的追责问责力度。

由于湖北省经济欠发达，自然环境复杂多样、扶贫产业基础薄弱，同时周边发达地区虹吸效应的客观存在，人才流失严重，农村贫困户多为老弱病残，致富技能单一，自主发展能力不足，受灾害、疫情、疾病等困难的影响，返贫现象时有发生且长期存在，严重影响脱贫攻坚成果的巩固和拓展。

建立返贫监测预警机制属于前馈控制，可以有效降低扶贫开发的成本，用最少的人力、财力和物力的投入，持续防止返贫风险的出现。对湖北返贫监测预警机制进行优化，使返贫监测预警机制更具有操作性和可行性，实现帕累托改进。在全国攻坚脱贫后评估工作较真碰硬的背景下，探讨长效监测返贫预警机制的优化才是避免各级政府扶贫官员被问责和防返贫农户利益最大化的保障。

一、文献回顾

贫困和返贫本质上相同的，国内外学者对贫困的界定主要着眼于经济，但并未形成统一的标准，众多学者从社会视角、发展视角、能力视角和多维贫困视角等来研究贫困和返贫问题。在对贫困问题进行界定认识的过程中，“城乡困难家庭社会政策支持系统建设”课题组[1]认为贫困和返贫都是家庭人均收入低于贫困线以下的动态现象。在对贫困本质的研究上，欧共体委员会[2]在《2000/2001 年世界发展报告》提出“剥夺”学说，认为贫困的本质是福利被剥夺，基本可行能力被剥夺。亚洲开发银行也认为对个人财产和机会的剥夺会使人陷入贫困陷阱。从贫困的内因来看，贫困者的思想、能力和素质成为研究贫困和返贫的热点问题，代表性的研究有：房彬和房婷[3]提出加强贫困人口思想教育，树立脱贫志向、激发脱贫内在动力；梁伟军[4]、郑瑞强[5]提出从全方位资本投入和能力培养等方面实现脱贫人口发展致富。包国宪，杨瑚[6]从制度政策、资源环境、灾祸风险和能力习惯等多维贫困视角分析返贫因素，归纳出返贫现象主要呈现“事故链”路径线性发展和突变发展两种状态。在返贫预警问题的研究上，国内外学者主要集中于研究返贫预警的必要性和具体措施，而结合脱贫攻坚后评估阶段中国农村的特殊情况，预警优化机制的研究则刚刚起步。在对防返贫预警必要性的研究上，代表性的研究有[7]：美国学者纳克斯在《不发达国家的资本形成》一书中从供给和需求两个方面提出“贫困恶性循环”理论，找到建立返贫预警机制的主要因子。美国学者刘易斯在《贫困文化》中提出贫困者的价值观和行为模式会出现贫困代际传递。英国学者马尔萨斯在《人口原则》中提出必须对人口的增长进行预警，否则贫困是人类的必然命运。我国学者赵德余[8]提出识别贫困恶性循环陷阱，通过农户用控制的土地、劳动力、技术等资源换得持续收入，提出反贫困预警干预路径。王睿，骆华松[9]从农户生存技能、政策保障、自然灾害和脱贫思想不足四个方面构建返贫风险预警评价模型，确立反贫困预警因子的重要顺序。在对防返贫预警举措的研究上，代表性的研究有[10]：诺贝尔经济学奖获得者瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔对亚洲11 个国家的贫困问题进行了系统研究，提出“循环积累因果论”，从人口、农业、教育培训和政策等方面实现平等问题，消除贫困陷阱。亚历山大·阿哈默指出贫困受到教育、工作、疾病和家庭等多种因素的影响，因此需要从多个方面制定扶贫政策。美国学者哈维·莱宾斯坦认为欠发达国家受到“贫穷恶性循环”的影响，必须加强基础投资。彼得·戴维斯，在消除贫困的过程中，应采取生产性政策，扶持贫困户获得发展的能力和资源。我国学者从产业扶持、金融扶持、就业扶持和因病丧失劳动力等多个方面提出扶贫预警举措。比较有代表性的有：董瑞昶,汪力斌[11]指出破解产业在实践中面临的产品销售困难、普通农户参与积极性不够、贫困户自主生产能力不足问题，需要推动脱贫产业市场化、丰富产业结构、培育内生动力和加强脱贫资产管理等方面共同努力。陈莉[12]认为金融扶贫具有鲜明的中国特色，小额信贷是攻坚脱贫和防返贫重要保障。张晓颖，王小林[13]提出建立劳动密集型的扶贫车间为乡村产业融合注入新活力。公丕明，公丕宏[14]肯定对完全或是部分劳动力丧失的贫困人口，实行社会保障兜底的办法扶贫政策，提出健全贫困地区社会保障筹资机制保障兜底扶贫的持续性。

总的来说，对防返贫的内涵研究、防返贫预警必要性研究和防返贫预警举措研究上成果丰富，但返贫预警机制的优化研究尚处于起步阶段。

二、湖北省返贫预警机制的运行

湖北省在构建返贫预警机制以来，在识别、纳入、消除风险方面取得了显著的成绩。通过对湖北省返贫预警相关政策的梳理，以及对省内17 个脱贫县脱贫后评估进行总结，湖北省返贫预警机制的运行主要包括：农户返贫预警识别、认定、帮扶和消除环节，保障了返贫预警机制的顺利运行。

（一）返贫风险识别环节

湖北省返贫预警识别是返贫预警机制的首要环节，有效识别返贫风险，预测返贫风险发生的可能性是有效阻断农村人口致贫返贫的基础。湖北省常见的致贫返贫风险主要包括疾病、教育、老龄化、自然灾害、自身发展能力不足等五个方面。因此湖北省返贫预警识别主要包含三种途径：一是农户自主申报，农户存在返贫风险，向村委会提出返贫预警申请，村委会和驻村工作队初步核实情况，评议上报相关部门。二是村委会干部和驻村工作队定期开展全覆盖调研、走访、发现返贫风险，深入了解帮助存在返贫风险农户在评议后上报相关部门。三是村委会干部和驻村工作队依靠上级部门信息筛查预警，对大数据比对后收入异常的农户，走访核实，将符合返贫预警标准的农户进行纳入识别。

（二）返贫预警认定环节

首先，村委会和驻村工作队对拟纳入返贫对象进行集体评议，评议后，将拟纳入返贫预警名单进行公示，对公示期有异议的返贫对象进行深入走访，核实。公示期结束后，向乡镇政府提交审查申请。

其次，乡镇政府对拟纳入返贫预警对象进行汇总。组织专门人员对各村上报拟纳入返贫预警对象进行深入核实，将符合返贫预警条件的进行乡镇党委会议研究，将拟纳入返贫预警对象进行公示，有异议的进行复核，无异议的拟纳入预警对象名单进行汇总，向县乡村振兴局提交审定申请。

最后，县乡村振兴局对拟纳入返贫预警对象进行录入。组织专门人员对拟纳入返贫预警对象进行湖北省收入、存款大数据比对，对不符合识别纳入标准的进行跟踪监测，符合标准的及时纳入全国扶贫开发信息系统，并对扶贫预警对象建立监测台账。

（三）返贫预警帮扶救助环节

对有劳动能力且有劳动意愿的积极进行帮扶、鼓励实现再就业，村委会通过招商引资和构建村集体产业帮扶监测户实现就业。对部分丧失劳动能力的低保户、贫困户积极安排从事公益性岗位。对贫困户从事农村创业的，积极宣讲小额信贷政策，帮助贫困户发展特色产业。对丧失劳动能力的五保户、特困户实行政策兜底。

（四）返贫预警解除环节

返贫预警对象经过帮扶救助后，达到湖北人均最低收入标准，且收入稳定在半年以上，经扶贫户自行申请，村委会汇报到乡镇政府，最后县乡村振兴局利用湖北收入大数据库进行比对，符合解除条件的预警对象在全国扶贫开发信息系统中标注其返贫预警解除。

三、湖北省返贫预警机制的主要问题

（一）思想扶贫重视力度不够

湖北是农业大省，经济欠发达，农村“空心化”问题严重。贫困人口多为老弱病残，文化水平普遍较低，缺少必要劳动技能，部分贫困群众主观上参与扶贫意识不够，习惯“等靠要”，不关心政府扶贫政策，没有强烈的脱贫致富愿望，只满足于基本的温饱，在湖北17 县的评估中发现几乎很少出现贫困户成为致富带头人的。在评估中发现，绝大部分贫困户观念传统，不愿意贷国家扶贫贷款，认为贷款不是光荣的事情，也有贫困户贷到扶贫贷款后，直接转存银行吃利息，冒着道德风险不愿意投资扶贫项目，小额信贷政策失去初衷。

（二）村委会发展集体产业的动力不足

在对湖北17 县的评估中发现几乎发现扶贫帮扶车间，绝大多数村委会都是简单引进少数几家农业企业，安排村里监测户和贫困户就业。或者发展1 到2 个规模很小的集体产业，满足安排监测户就业和公益性岗位的支出就行。且扶贫产业对国家帮扶政策的依赖较强，不能独立面对市场竞争，几乎全部依赖驻村干部原单位工会的购买支持，一旦失去扶贫政策几乎很难存活。

（三）一般户对村两委意见较大

部分一般户目光短浅，不注重学习国家攻坚脱贫的政策，认为扶贫就是村两委和驻村工作队的事情。甚至还有一般户嫉妒监测户、贫困户享受的国家扶贫政策。湖北省在“两不愁三保障”方面明确提出住房安全必须有保障，要求做到“建新拆旧”，但很多贫困户在享受政府资金技术扶持建造新房后，拒绝拆除老危住房，希望再一次获得国家拆旧的补偿金，在一定程度上激化和一般村民的矛盾。同时，在评估中发现有部分监测户和贫困户充分利用自己享受的扶贫政策，侵占一般户利益的情况。例如驻村工作队工作人员原单位工会采购农村农副产品时，监测户和贫困户利用自己享受的政策低价收购一般户的农副产品，高价卖给扶贫工会，导致了一般户和贫困户矛盾很大。

（四）部分贫困户享受到的帮扶力度不够

湖北农村多丘陵地带，村民居住较为分散，甚至有很多贫困户远离村委会，加上性格孤僻，使得村两委和驻村工作队很难第一时间发现其遇到的生活困难。湖北农村残疾人和精神病人较多，这些人群的生活质量不能仅仅看其是否达到湖北省固定的最低收入警戒线，在评估组进村入户调查中发现多起收入达到最低收入标准，但仍然存在“两不愁三保障”和饮水安全问题，应该给予更多生活物资的关怀。

四、湖北省返贫预警机制优化研究

（一）优化返贫预警考核体系

攻坚脱贫后评估无论是政府考核还是委托第三方考核，都不可避免地出现考核人员和当地政府的矛盾，由于信息不对称的客观存在和当地政府人员害怕受到惩罚而千方百计进行“阻挠”，考评组人员很难在短短的数天内发现全部问题，因此应该优化返贫预警考评体系，在脱贫攻坚进入新阶段的背景下，一方面鼓励当地各级政府自查自纠，报自查自纠清单，及时发现问题，改正问题，整改及时到位的政府给予适当奖励；另一方面乡村振兴局在当地政府自我评估的基础上再遴选第三方评估机构进行深入、细致评估。两方面评估结合这样才能最全面保证贫困户的最大利益。

（二）加强思想扶贫、智力扶贫力度，增强贫困户脱贫的主观意愿

各级政府，尤其是村两委和驻村工作队加强政策宣传，加强贫困人口思想教育，使贫困人口积极参与脱贫工作，认真学习政府的脱贫帮扶政策，用勤劳和智慧积极努力摆脱致贫返贫风险。扶贫对象思想不能被动消极，把思想扶贫纳入返贫预警机制中。另外可以联合职业学校，加强对贫困劳动力的技能培训，避免贫困户劳动技能单一而出现结构性失业现象，使贫困户真正实现高质量就业，从根本上消除返贫风险。

（三）发展特色集体产业，使农民变成农业工人

发展经济、壮大产业是缓和贫困户、一般户和村两委矛盾，也是防致贫返贫最好的方法。村两委一方面大力发展特色集体产业，扶持农民自主创业；另一方面加大招商引资的力度，鼓励高科技农业企业利用农村特色资源，让农民以土地等自然资源入股企业，获得流转收入，同时参与农业企业生产活动，获得劳务收入，使农民变成农业工人。在生产力高度发达的今天，传统小农经济不再适应我国经济的高度发展，很多地方出现土地被荒废的现象，这是传统农业生产效率过低造成的，只有把传统农业升级为现代农业，把农民变成农业产业工人才能从根本上完成供给侧改革，破解农村“空心化”问题，使贫困户真正摆脱贫困。

五、结语

建立预警机制是预防和解决返贫问题的重要举措，也是不发生规模性返贫的关键抓手。只有通过构建和优化返贫风险识别体系、返贫信息筛选认定预警体系、就业支撑体系、返贫预警考核体系，才能以最低的成本防止返贫，为不断巩固拓展扶贫攻坚成果，推动脱贫地区发展和乡村全面振兴奠定坚实的基础。