风险情境下城市韧性治理的逻辑与进路——一个系统的分析框架

◎易承志，黄子琪

1.上海交通大学 a.国际与公共事务学院；b.中国城市治理研究院，上海200030；2.北京航空航天大学 人文社会科学学院，北京100191

一、问题的提出

党的二十大报告强调：“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。”[1]城市和风险相伴相生，是应急管理需要着重关注的空间领域。从历时性的角度来看，城市作为一种特殊的构造体现了人类文明的成果[2]，安全则是人类走向城市的主要考虑之一。从共时性的角度来看，城市的生产、生活、运行都伴随着风险。随着我国改革开放以来城镇化的加速推进，城市经济社会不断发展[3]，越来越多的人口向城市集聚。国家统计局发布《国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2021年年末，全国常住人口城镇化率为64.72%[4]。大量人口、信息、资源等要素的集聚及要素间存在的关联性、流动性和交互性，使得城市在日常运行平稳的表象之下涌动着不确定性和复杂性风险的暗潮。有效应对城市风险和保障城市公共安全是城市可持续发展的前提。2018年，中共中央、国务院印发《关于推进城市安全发展的意见》强调，切实将安全发展作为城市现代文明的重要标志，要求健全公共安全体系，进而全面提高城市安全保障水平[5]。这进一步彰显了加强城市公共安全保障的重要性和紧迫性。

当前，中国社会正处于农业社会、工业社会、后工业社会等多种社会形态重叠交叉的新阶段，要素的流动性和关联性日益增强，环境不确定性和复杂性不断提升，使得社会面临着各种风险因素积聚、交错、叠加带来的挑战。作为一个包含人口、技术、资本和空间等多要素的复杂系统，城市场域的风险来源多样，且常常相互叠加形成更大的风险。城市韧性治理作为风险情境下城市应急管理的创新模式，日益受到研究者和实践部门的关注。如何从韧性治理的角度更好地应对和化解复杂性、不确定性和系统性日益增加的城市风险，保障城市公共安全，实现城市可持续发展，是当前城市治理需要回应的重大课题。

二、风险情境下城市韧性治理的逻辑分析

(一)城市的风险情境

现代化和全球化进程推动了全球化社会的形成，也形塑了全球性社会风险[6]。作为生产生活重要空间的城市难以在各种风险冲击中独善其身。从结果看，人类的实践活动促使自然系统与社会系统间日益相互渗透，纯自然的生态系统已经转向多维度因素耦合的复合生态系统[7]。因此，从自然与社会生态相结合的角度对城市的风险情境进行梳理，有利于更系统地把握城市风险情境的构成。

1.城市自然生态风险。城市自然生态风险主要是指由于自然环境风险因素引发的、影响局限于自然生态系统的灾害风险，例如，未对社会生态造成明显影响的台风、海啸等自然灾害。城市受到的自然灾害与其所在区域的特定景观格局有关[8]，除此之外，城市自然灾害风险之间还存在复杂的响应、并发、互斥等关系[9]。一般而言，由于城市的高聚集性和流动性，影响只局限于自然生态系统的自然生态风险较为少见。

2.城市社会生态风险。城市是一个人造系统，其所面临的风险往往带有人的因素，具有社会性。相比于自然生态风险，研究者们更多关注城市的社会生态风险，并从不同角度进行了探讨。从技术更新的角度出发，有学者指出，大数据、人工智能、区块链等新一代数字技术的蓬勃发展既塑造了城市的数字景观，也带来了数字化转型的场域风险、社会心理风险和社会稳定风险[10]。从空间权益配置的角度出发，有研究者认为，城市风险的根源在于不成熟或不完善的城市权益体系所引发的社会综合性问题[11]。何艳玲和赵俊源从制度情境的角度探讨城市风险的形成，认为城市风险是转型国家的结构性矛盾在城市的反射性呈现，在转型时期，城市风险表现为城市边界水平扩张与公共资源垂直分配的张力、城市管理同质性与差异性的矛盾[12]。与自然生态风险相比，城市作为系统的人造特征更容易带来社会生态风险。

3.城市自然—社会复合生态风险。在更多的情况下，自然环境风险因素与社会风险因素往往是联系在一起的，自然环境风险会进一步引发社会风险，人类活动也可能进一步加剧自然灾害发生的频次和程度，从而形成城市自然—社会复合生态风险[13]。例如，城市发生的地震、洪涝等自然灾害可能进一步引发交通安全事故，从而加重风险的社会损失；再如，资本的逐利性可能促使市场主体对自然资源进行大量开采，并造成对生态环境的破坏。随着工业化和城市化的推进，风险在城市中也往往以更快的速度扩张。蒙晓等人对咸阳市土地利用状况的研究发现，城市化进程加快使得土地利用破碎化，随着耕地和未利用土地面积的减少以及建设用地面积的增加，生态风险指数呈不断上升趋势[14]。另有研究表明，城市化可能促进局地气温升高[15]，而城市化背景下的人类活动容易致使污染在城市聚集，给河道及湿地带来了不同程度的污染风险[16][17]。同时，城市化的推进可能加剧雾霾污染[18]。上述风险尽管具体内容不同，但均具有自然风险与社会风险复合的特征。

(二)城市风险带来的治理挑战

随着城市化、工业化、信息化不断推进，城市面临的风险因素不断增多且愈加复杂，给风险的治理提出了越来越大的挑战。具体而言，城市风险治理面临的挑战表现为以下三个方面。

1.级联性增强。城市是多重要素嵌合的有机整体，因此，其构成风险之间往往具有很强的关联性，一个风险可能引发另一个风险。例如，重大公共卫生事件发生后，危机可能以多样化的形式扩散，在社会其他领域引发次生和衍生危机[19]。在人与人之间交往联系日益密切和信息高速流动的背景之下，城市中的每个人都可能变成受影响者[20]。城市物理场域的突发危机有可能引发个体心理危机，诱发更严重的后果。从风险的肇因来看，社会多个领域有可能因遭受单一或一连串灾害事件的严重破坏而导致整个系统处于瘫痪状态[21]。城市风险因素之间的级联性特征进一步凸显了城市风险治理的复杂性。

2.不确定性加大。从动态的视角来看，有研究者指出，一个可计算概率和定域的风险社会正在逐步迈向一个难测和离域的不确定性社会，除了风险本身以外，还必须应对不确定性[22]。实际上，风险本身就意味着一种不确定性，而与其他空间的风险相比，城市风险的不确定性程度往往更高。这种高度不确定性是城市化的必然产物，在应对城市系统和现代科学的复杂性、关联性及变动性催生出的不可计算性时，传统治理体系的失效成为城市风险治理可能面对的另一重困境。

3.密集性提升。城镇化表现为人口大量向城市聚集，城市规模扩大以及经济、社会和空间结构的相应转变。高度聚集的人口、频繁进行的社会交往、快速发生的技术更新、高度耦合的功能子系统等都可能成为风险源。同时，城市还面临着严峻的外部风险，即由于城市间的频繁交往，各种风险因素极易在城市间传导，这也带来了城市风险密集性的不断提升。日益密集的城市风险显然对风险应对提出了更高的要求。

(三)城市风险治理的两个面向

城市风险的成因和影响盘根错节，存在高度关联性、系统性和复杂性，增加了风险治理的困难。这一现实问题引发了研究者对城市风险治理的深入思考和热烈讨论。对于城市风险治理，目前的研究主要有技术视角和理论视角两个面向。

1.技术视角的研究强调技术在城市风险治理中的预警、预防与应对作用，其所关注的技术主要可分为两个层次：一是建立在现代科技知识之上的技术，二是作为治理工具的技术。从建立在现代科技知识之上的技术视角出发，有研究者试图对城市风险进行评估。例如，锁利铭和李丹运用突变理论作为风险评估的基础理论，构建了三层社会风险评估指标体系[23]；汪大海和张玉磊通过考察各地的通行做法，构建了重大事项社会稳定风险评估指标体系[24]。这些指标体系为城市风险评估提供了有益的参考。从智能化治理的角度出发，张锋分析了国内外多个城市的风险治理实践经验[25]，为提升城市风险治理的绩效提供了有益思路。从作为治理工具的技术视角出发，张龙辉和赵泽泉认为，技术手段的发展既推动了城市风险治理由科层治理向技术治理的演化，促进了城市风险信息感知的智能化、治理边界的数字化、治理要素关联的精准化、治理结构的扁平化，又引发了诸如城市社会技术割裂、风险治理目的技术化等多种技术治理隐忧[26]。实际上，不论是建立在现代科技知识之上的技术视角，还是作为治理工具的技术视角，均突出了城市风险治理的工具特征以及技术工具在城市风险治理中的重要性。

2.研究者们也从不同的理论视角对城市风险治理进行了探讨。基于空间脆弱性视角，吴晓林分析了特大城市风险防控的利弊，认为风险防控的属地管理体系有利于明确风险排查责任和快速识别风险，能够促进风险发生后的快速响应，但是也存在一定的脆弱性问题[27]，该观点强调了空间脆弱性对于城市风险后果及防控效果的影响。曹策俊等人基于灾害成因理论构建了大数据时代城市公共安全风险治理决策的框架与模式[28]，该观点主张建立智慧型风险治理模式以更好地应对大数据时代城市的风险挑战。李颖从资源整合的视角出发，认为我国当前风险治理资源整合仍然存在欠缺，需要进一步加强治理资源整合，促进治理资源间的衔接与对接，形成和增强合力，以实现对城市风险的有效治理[29]。陈忠从城市文明史出发，认为治理与防范城市风险，需要对人与城市的关系进行全面自觉与调整[30]。上述观点不论是对资源间关系的分析，还是对人与城市间关系的分析，实际上都非常重视系统构成要素之间的有机联系，体现了系统的分析思维。

概而言之，目前关于城市风险治理的研究已经较为丰富。从技术层面出发，研究者们注重剖析特定情境下风险的评估模型及治理手段；从理论层面出发，研究者们倾向于探讨城市风险及其应对的理论指向。这些研究为进一步推进城市风险治理研究提供了有益的洞见，但尽管现有研究已经开始注重对城市风险的复杂构成进行分析，但更多研究却仍着眼于从特定维度出发。由于城市风险的系统性、不确定性及密集性，单一维度的风险研究虽然能对特定问题进行具体回应，但容易失于对城市风险的全局性把握。

(四)风险情境下城市的韧性治理取向

由于城市风险具有复杂系统性，往往以多重风险耦合的样态出现，化解上述风险的核心逻辑在于提升城市的系统适应性能力。韧性治理作为一种带有适应性和灵活性的系统性治理手段，能够有效弥补传统应急管理的不足。从系统的角度来看，韧性治理是由内容、网络、认知和功能等四个维度相互耦合、有机互动构成的整体，有助于弹性回应城市风险治理的复杂现实需求，更好地提升城市风险应对能力。

1.内容韧性。内容韧性是指城市系统在遭遇风险冲击时能够保持稳定运行状态的韧性，它是韧性治理的物质基础。人们能否在城市中安全有序地进行生产生活，取决于城市能否正常运转。实际上，城市的非正常运转本身就是风险的来源。由于城市各种要素和子系统间的高关联度，城市平稳运行依赖于内部结构和机制的精密耦合，任何一处局部失灵都可能引发整体失序。传统的城市应急管理具有碎片化的问题针对性特征，更注重事发后的应急处置，但对事前防范预警仍然较为忽略，而能否实现事前的防范预警以及其实现程度与城市的内容韧性有着重要的内在关联。具有内容韧性的城市重视增强基础设施的系统性、全面性和冗余性，当系统冲击事件发生时能够迅速触发备用设施，从而维持系统稳态。

2.网络韧性。网络韧性是指包括政府、企业、社会组织、城市居民等在内的多元主体通过协作增强城市应对外部风险的能力，提升城市在保持核心运行能力的情况下吸收外来冲击的程度。具有网络韧性的系统有能力从干扰中更好更快地恢复。面对风险时，传统应急管理注重政府单一主体的作用，而城市社会面临着复杂的自然—社会耦合风险，传统应急管理受到资源碎片化及协同联动的掣肘，往往难以有效应对。韧性治理理论认为，人类社会是一个复杂巨系统，各个子系统如经济、生态等之间存在相互作用，其韧性具有多稳定态、适应性和生态耦合性等属性[31]。当遭遇系统冲击事件时，具有网络韧性的城市能够在政府主导下发挥多元主体协同合作的优势，通过一系列主动和被动行为来应对和适应外部冲击，直至恢复至新的稳态。

3.认知韧性。认知韧性是指系统能够敏锐地感知外来冲击，并获得足够的知识来适应和自我组织以削减外来扰动。对于系统而言，认知韧性并不是与生俱来的，也不是一蹴而就的，而是通过主体的学习不断提高的。具有认知韧性的城市强调应急管理的多元主体在应对城市风险的过程中不断学习和总结，在经历外部冲击的过程中或之后，通过分享资源和知识、达成和增强共识以提升城市的灵活性及适应力，从而更好地应对未来的风险。

4.功能韧性。功能韧性主要是指城市系统的防御能力、适应能力、恢复能力在灾害应对全过程的韧性表现。功能韧性对城市韧性的支撑依托于城市的硬件及软件，其中，硬件主要表现为城市的各种基础设施，软件则主要表现为各种治理技术。技术发展将有效提升城市对风险的快速感知、研判及应对能力，为智慧化、网络化和数字化的韧性治理提供重要工具。第一，技术赋能可以进行城市风险治理。例如，杭州市建立的数字化城区防汛指挥系统，积累了十年来杭州市主城区防汛防台的相关基础数据，通过分析城市灾害内在规律，提升城市的应急预警与调控能力[32]。第二，技术手段赋能可以进行城市多元参与。温雅婷等人的研究表明，随着数字技术发展，智慧城市的治理行为者呈现多元和协同趋势，治理正效应不断体现[33]。数字技术的应用有助于城市风险治理多部门和多主体的纵向及横向协同，从而增强城市韧性。

三、风险情境下城市韧性治理面临的困境

城市韧性治理是城市应急管理系统回应复杂风险情境的必然选择。当前，城市韧性治理虽然取得了一定进展，但仍然面临诸多问题和挑战，主要表现在以下四个方面。

(一)内容韧性不足

城市应对风险的能力与内容韧性紧密相关，而城市的内容韧性又在很大程度上受到基础设施建设状况的制约。近年来，面对城市风险复杂化的情境，各地纷纷加强城市基础设施建设，着力提升城市内容韧性，虽然取得了一些明显的阶段性成绩，但仍然存在不足。第一，城市基础设施建设与韧性治理要求之间存在差距。一方面，传统的刚性应急管理模式倾向于采用集中资源隔离和阻断的策略防御外部威胁，这种应急管理模式越来越难以适应风险复杂化情境下的应急管理需要；另一方面，城市的集聚性形塑了基础设施的传统集中式分布特征，并带来了相应的风险，传统大规模、集中式的基础设施设计不符合“分布式”的韧性治理建设要求[34]。第二，部分城市的基础设施韧性标准简单化。目前，韧性城市建设还处于探索期，部分城市的韧性规划沿用传统应急管理阶段的模板，较少进行因地适宜的调整，导致城市韧性基础设施建设的样板化、模式化，不能适应城市风险应对的动态需求。第三，部分城市的基础设施韧性建设片面化。从治理对象来看，我国部分城市韧性建设主要聚焦于地震、台风以及因气候变化引发的极端天气灾害等自然风险的应对，对可能导致公共卫生事件、安全事故等突发事件的社会风险和自然—社会复合风险的关注不足，这也导致了相应基础设施建设的不足。

(二)网络韧性阻滞

网络是由多个节点组成的系统。具有网络韧性的城市强调以政府为主导的多元主体间的协同合作，以更好地应对城市面临的不确定性扰动。雅各布斯在谈及城市的公共安全保障时指出，城市公共区域的安全，不能仅依靠警察的维护，也离不开一个互相关联的非正式网络的作用[35]。目前，我国城市网络韧性建设虽然取得一定进展，但在实践过程中仍存在一些不足。第一，政府内部的韧性治理协同不足。笔者在上海城市风险治理调研中发现，市级层面对于区级层面韧性治理的相关机构设置还缺乏统一规定，因此不同区的治理安排也有所不同。例如，有些区的应急管理部门与城市运行管理中心合署办公，以更好地发挥应急联动的功能，有些区的应急管理部门与区总值班室合署办公，以更好地发挥应急值守的功能，然而，这也在一定程度上导致了各区韧性治理相关机构设置的分散、部门职责边界的模糊，不能很好地满足城市风险复杂化背景下的韧性治理要求。第二，政府与社会的韧性治理协同不足。韧性治理强调网络式的多元主体参与，而当前城市应急管理仍然主要依靠政府的强力主导，社会参与不足。具体而言：一是社会公众参与城市韧性治理仍然不够充分，部分公众参与城市韧性治理的积极性和主动性尚未得到有力激发，影响了参与效果的提升；二是社会组织参与城市韧性治理仍然不足，主要表现为部分社会组织参与城市韧性治理的程度不够，治理能力也有待进一步提升；三是企业参与城市韧性治理有待提升，近年来，越来越多的企业参与到城市韧性治理中来，但部分企业的参与方式仍然较为单一，更多以灾害性事件发生后的捐款捐物为主，这在一定程度上制约了企业在参与城市韧性治理过程中作用的发挥。

(三)认知韧性弱化

实现韧性治理需要转变传统的刚性治理思维，深化对现代风险和韧性治理的认识，不断提升城市认知韧性。当前城市认知韧性仍然存在一些不足，主要体现为以下四个方面：第一，缺少对城市风险的不确定性认识。不确定性是现代风险的基本特征。城市作为一个复杂的生命系统，面临着日益多样、复杂的风险因素，尤其具有突出的不确定性，但是部分城市应急管理系统习惯于就事论事地应对突发事件，对城市面临风险的不确定性缺少认识。第二，缺少对城市风险的全方位认识。从风险源出发，城市是一个复杂的生命系统，面临着多种风险因素的影响和制约。随着城市化的快速推进，城市面临的风险因素还在不断增多和叠加，形成越来越复杂的风险源结构。传统的城市应急管理系统主要关注常规风险因素，对风险源的认知仍然不够全面。从空间的视角出发，以不确定性风险发生的可能场域为划分标准，城市可分为物理、虚拟、社会与经济空间[36]。传统的应急管理系统重点关注物理空间风险，如重视对自然灾害等传统风险的治理，而对于虚拟空间风险如网络社会风险、信息安全风险等的关注和认识仍然存在不足。第三，缺少对于城市风险治理的全过程思维。风险治理涵盖了风险识别、风险评估、风险预警、应急处置、恢复善后等多个环节，任何环节的缺位都将影响风险治理的整体成效。我国城市应急管理传统上较为重视事后的处置和情境恢复，对事前的风险识别、评估和预警等重视仍然不够，这在面对具有系统性、不确定性和密集性的风险时往往难以适应。由于忽视事前预防预警，加之灾害信息需层层上报和确认导致时间拖延，单一风险很可能快速演变和弥散形成叠加风险，从而增大处置难度。第四，缺少对城市风险的系统性学习。在城市风险应对中，风险认知程度和应对能力的差异影响着组织和个人对突发事件的处理能力[37]，因此，对于城市风险的知识传递和持续学习至关重要。传统的城市应急管理系统较为注重具体风险的应对，在一定程度上忽略了对城市脆弱性以及风险诱因系统性的分析总结，因而难以提升城市的适应能力。

(四)功能韧性受限

功能韧性是城市治理韧性得以实现的能力保障，它充分体现了一个城市的稳健性和适应力。根据上文分析，对功能韧性不足的探讨主要从硬件和软件两个方面展开。从硬件的功能韧性角度出发，吸收能力、适应能力和转变能力往往被认为是基础设施能力的三大指向[38]。当前基础设施韧性建设在一定程度上面临着重吸收能力、轻适应能力和转变能力的问题。例如，我国对一些容易发生地震灾害的城市中不同类型建筑的抗震功能有明确要求，而对于城市基础设施的适应能力和转变能力则相对忽视。适应和转变能力的提升需要摒弃传统城市应急管理一事一议的思维，通过对基础设施功能的叠加，提升城市系统的抗扰动性，但随之而来的城市韧性建设投入、风险与收益核算以及城市发展与风险之间的关系也就成为韧性城市可持续发展必须直面的难题[39]。从功能韧性的软件建设来看，近年来各地都日益重视并不断加大建设投入，但是在制度更新、技术开发、场景构建及信息共享等方面仍然存在一些不足。数据既是软件建设的一个关键领域，也是城市功能韧性的重要基础。从制度的角度来看，当前法律法规尚未对政府获得、开发及使用数据的权限边界作出明确规定。数字功能的发挥需要以数据为“原料”，但对公民信息应采集到何种程度、信息如何使用、是否能授权给其他部门以及信息安全事故责任应该如何认定等问题，回答仍然存在一定争议，这在一定程度上制约了数据的开发、使用和共享。同样的困惑也仍然存在于技术开发和场景构建之中。囿于技术专业人才不足，一些地方政府及其部门往往将技术开发和场景构建发包给企业完成，并由企业和政府一起进行数据检测和系统维护。如何保护信息安全是政府与企业合作亟须解决的问题，这在一定程度上导致了风险治理技术更新缓慢、不能满足治理需求等。除了制度不完善带来的阻滞以外，政府部门间的“信息孤岛”现象和弱势群体的数字失能也容易阻滞功能韧性的全面提升。

四、风险情境下城市韧性治理的优化路径

从韧性治理的角度来看，风险既是挑战也是机遇。针对风险情境下城市韧性治理的现实梗阻，应从基础设施建设、多元主体协同、治理思维更新、治理功能优化等方面着力采取措施，以建设更有韧性的城市风险治理体系。

(一)加强基础设施建设以提升内容韧性

内容韧性是保障城市面对外界风险冲击时平稳运行的重要基础，针对风险情境下城市内容韧性存在的不足，应着力采取措施加以提升。第一，回应城市内容韧性对基础设施建设的要求。作为韧性城市的物理基础及硬件保障，内容韧性对基础设施建设提出了冗余性、全面性及动态性的要求。为了满足内容韧性的上述要求，需要从不同维度作出回应。其中，就冗余性而言，需要对城市的关键设施有选择地进行备份，以提升系统的抗击能力；就全面性而言，应基于城市可能面临的风险冲击，从规划层面对基础设施进行相应的设计；就动态性而言，需要以动态演进的思维看待现有的基础设施，针对风险治理的不同阶段和需求及时转变基础设施功能。第二，优化基础设施韧性标准。一方面优化基础设施建设标准，推动建造具有防灾避难功能的复合型基础设施，提高城市的内容韧性；另一方面，根据韧性标准对现有基础设施进行评估，依据级别和功能对公共建筑韧性进行区分，并制订应急启用预案。第三，补足基础设施建设短板。在加强应对自然生态风险设施建设的基础上，进一步增加社会生态风险及自然—社会复合生态风险的应对设施配备。统筹考虑城市多方面的潜在风险，努力运用大数据和云计算等信息技术对城市潜在风险进行前瞻性分析和预测判断，根据当地未来可能风险以及功能设置，针对现有弱点和盲区合理设置韧性基础设施。

(二)强化多元主体协同以增强网络韧性

城市网络韧性在很大程度上受到多元主体协同合作情况的影响。提升风险情境下城市的网络韧性，需要从以下两个方面采取有力措施：第一，强化政府内部的韧性治理协同。当前，部分城市还存在韧性治理机构设置、职责划分上的碎片化现象，制约了政府内部的韧性治理协同。面对城市日益复杂的风险情境，应当坚持统一性和差异性相结合原则，既根据城市风险治理的整体需求，对城市韧性治理的机构设置和职责划分进行整体设计，又立足城市不同辖区的具体实际，在风险治理机构设置和职责划分上体现一定的弹性，以更好促进政府内部的韧性治理协同。第二，强化政府与社会的韧性治理协同。针对当前韧性治理协同存在的不足，应有针对性地采取措施。一是鼓励社会公众积极参与。积极营造鼓励社会公众参与韧性治理的良好氛围，加强对城市风险防范知识技能的宣传，不断扩充社会公众参与韧性治理的制度渠道，并通过数字技术手段为主体增权赋能，从而不断增强社会公众参与的主动性和积极性。二是发挥社会组织的参与优势。社会组织是城市风险治理的重要主体，发挥社会组织的参与优势是提升城市网络韧性、应对不确定性的有效途径。当前，一些城市在促进社会组织参与韧性治理方面已经积累了一定的经验。例如，上海市浦东新区通过政府部门指导、社会组织发起的方式建立常设型应急物资储备库和资源调度中心，强化了社会组织应急救灾能力[40]。总的来看，发挥社会组织的参与优势需要立足社会组织志愿性、非营利性和专业性的功能特征，促进社会组织的规范发展，不断提升社会组织参与城市韧性治理的能力。三是优化企业的参与方式。当前，部分企业参与城市韧性治理的方式仍局限于灾害性事件发生后的捐款捐物，方式较为单一，在一定程度上限制了企业在城市韧性治理中的作用发挥。对此，应根据风险情境下城市韧性治理的目标和企业自身实际，鼓励企业积极参与城市风险评估、应急救援及善后恢复等环节，进一步发挥企业在参与城市韧性治理中的人才、专业和技术优势。

(三)促进治理思维更新以提升认知韧性

认知韧性是城市韧性的重要组成部分。提升城市风险认知韧性，应着力从以下四个方面采取措施：第一，强化城市风险的不确定性思维。作为一个复杂生命系统，城市面临着各种内外部风险。风险在城市的各个子系统中形成、传导、相互作用和不断演化，偏重自然灾害的传统应急管理已越来越难以应对风险的跨域性和叠变性所带来的治理挑战。当前城市的脆弱性有部分来源于传统风险治理思维，这种治理思维导致行为主体面对高度复杂和不确定的城市社会环境时往往捉襟见肘。为此，应培养和强化城市应急管理系统的不确定性思维，扩大风险治理的范围面向，促进风险治理从现有对于特定类型突发事件的被动式应对转向不确定性应对的常态化监管[41]。第二，强化城市风险的全面性思维。随着城市化、工业化、信息化不断推进，城市面临的各种风险和不确定性因素不断增多和愈加复杂。除了常见的自然灾害等常规风险因素以外，各种非常规的风险因素也不断涌现，这就要求城市应急管理系统树立和强化风险的全面性思维，对城市不同领域、空间和方位可能存在的风险保持高度警惕。第三，强化城市风险治理的全过程思维。城市风险治理是由风险识别、风险评估、风险预警、应急处置、恢复善后等环节构成的统一整体。提升城市认知韧性，需要改变传统偏重事后应对而忽略事前预防预警的区隔化思维惯性，树立并强化城市风险治理的全过程思维。第四，强化城市风险的动态学习思维。城市认知韧性是基于主体持续学习而获得的一种认识和思维上的适应性。城市应急管理系统应通过对既往风险治理实践的学习分析，总结提炼经验教训，适时调整治理策略，增强城市应急管理系统对复杂环境的适应性，不断提升面对未来风险的综合防范能力和水平。

(四)推进治理功能优化以强化功能韧性

功能韧性是风险情境下维持城市平稳运行、增强城市风险应对能力的基础和保障。功能韧性包括硬件和软件两个方面，从硬件上全面提升基础设施能力和从软件推进以信息技术为支撑的智慧治理，是保证城市功能韧性整体提升的有效路径。从功能韧性的硬件建设来看，在满足宏观层面多中心分布的基础之上，功能多样性、多节点均衡应是未来城市基础设施建设的重要导向：一是应通过建立健全相关指标，对基础设施应对多灾种的能力进行科学规划，从顶层设计上强调基础设施的适应能力和转变能力。二是应关注基础设施的多节点均衡，即在设施规划时考虑不同时间节点的基础设施的战略重点和规划目标，以更好地适应多节点复合性风险的挑战，实现城市的长期可持续发展。从功能韧性的软件建设来看：一是应强化数据安全保护法制建设。通过立法明确不同行政层级、不同参与主体所享有的数据权利和承担的数据安全保护责任与义务，对滥用及违规使用数据、泄露数据的行为进行约束和惩治，强化数据安全保护效果。二是应提升风险数字治理功能。在保障数据安全的基础上，加强技术开发力度，发挥物联网、大数据、人工智能等数字技术在城市风险治理中的助力作用，搭建全周期、全覆盖的城市风险全面应对平台，推动风险治理的数字变革。

五、结论

当前社会已经进入风险社会阶段，随着城市的快速发展，其所面临的风险也日益凸显。本文从城市面临的风险情境出发，具体探讨风险情境下城市韧性治理的内在逻辑，系统分析风险情景下城市韧性治理面临的挑战，在此基础上剖析城市韧性治理的优化路径(见图1)。

图1 框架结构图

从自然和社会生态的角度进行分析，城市的风险情境包括自然生态风险、社会生态风险和自然—社会复合生态风险等三个方面。城市风险因素的不断增多、相互交错和日益叠加，越来越增加了风险治理的困难。作为一种新的风险治理模式，韧性治理有助于克服传统治理模式的不足，能够通过自身的调适更好地应对风险。本文认为，风险情境下城市的韧性治理涉及内容、网络、认知和功能等四个方面。尽管近年来城市韧性治理已经取得了阶段性进展，但仍然存在一些问题，主要表现为内容韧性不足、网络韧性阻滞、认知韧性弱化和功能韧性受限等。针对风险情境下城市韧性治理存在的问题，应加强基础设施建设以提升内容韧性，强化多元主体协同以增强网络韧性，促进治理思维更新以提升认知韧性，推进治理功能优化以强化功能韧性。