区县工业用地绩效评价与优化路径研究*

詹子歆，戴林琳，叶子君

引言

在生态文明理念指导下，新时代国土空间规划积极应对各类空间资源矛盾，并通过空间的开发、保护、置换和更新落实高质量发展要求[1]。而以土地为核心资源要素的国土空间配置的科学性是提高我国经济发展质量、促进经济持续发展的重要保障[2]。土地的稀缺性特征决定了伴随着城镇化水平的不断提高，未利用地的规模将越来越少，然而用地需求仍在不断产生。因此，庞大的城市存量空间作为国土空间规划中最广阔的蓝海，对其进行挖潜和城市更新势在必行。随着国土空间规划改革的不断推进，增量规划为主的城市建设模式正在逐渐被存量规划取代，“严控增量、盘活存量”已经成为当前实现高质量发展目标的核心手段。要提高城市建设用地开发和利用强度的合理程度, 就要关注城市土地利用的挖潜[3]。

产业是城市发展的动力和基石[4]，而工业用地作为承载城市生产功能的重要载体，是存量空间挖潜的关键对象。快速城镇化时期，地方政府以低地价甚至零地价招商引资谋求发展，城市空间结构随着用地快速扩张发生变化，同时由于产业规划与环境保护政策的更迭，再加上企业生命周期有限且缺少有效的退出机制，造成了工业用地占比高、利用粗放、布局不合理等一系列问题[5,6]。随着新型城镇化建设的不断推进，推动城市内部低效工业用地二次整理开发，成为适应经济结构调整和优化国土空间开发保护格局的内在要求[7]。当前国土空间规划编制实践中发现，大中小各级城市的工业用地比例均不低，且相比其他地类具有更大的潜力。近年来国务院相关部门陆续出台《要素市场化配置综合改革试点总体方案》、《产业用地政策实施工作指引》等一系列工业用地相关的政策实施指引文件，都提出要提高土地要素配置效率，深入解决存量工业用地的产出效益问题[8]。如何在有限的土地资源上创造出更大价值，是当前国土空间规划改革背景下，地方政府提升空间治理效能的重要探索方向[9]。

低效工业用地评价识别与优化再开发路径研究，对系统实施国土空间规划、提升国土资源空间配置效率具有重要意义。但是现有研究主要集中在省市尺度的建设用地宏观、中观效率评价方面，很少细化到工业宗地的微观尺度，难以为构建合理有序的存量工业用地优化更新路径提供有效依据[10]。同时，国内针对存量工业用地更新的研究总体呈现出“重理念、轻实操，重大城市、轻小城镇”的特征，或者偏重于理论建构，或者是对发生在一线大城市中心城区的案例进行探讨[11]。由于大城市财政实力雄厚，政策机制较为完善，规则设计基础也较好，通常采取政府主导的低效土地回购再开发作为城市更新的主要模式。此类方法对于财政紧张、政策配套处于探索阶段的一般小城镇难以起到直接的指导作用。本研究尝试梳理归纳已有的低效工业用地再开发理论研究和实践经验，旨在构建具有广泛应用价值的区县存量工业用地绩效评价与优化路径，以期为各地正在开展的工业用地更新提供系统性的操作指导。

1 低效工业用地再开发的地方模式

2016年以来，在贯彻落实原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》文件精神和相关要求的基础上，各省市结合工业用地现状特点，提出了不同的低效工业用地再开发实施方法。在具体实践中，大部分省市采取同一种方法明确城镇低效工业用地再开发潜力，即依托城镇低效用地专项调查结果进行识别摸底：根据全国土地调查成果开展存量建设用地调查，掌握城镇低效用地数量、分布、产业类型等相关信息，并将拟列入改造开发范围的用地标注在遥感影像图和规划图上，建立低效用地数据库。在低效工业用地再开发的组织方式上，各地略有差异，但总体上都可以分为政府主导再开发、原土地权利人自主再开发、市场主体参与再开发等三种主要类型（表1）。

表1 国家及各省市低效工业用地再开发范围和模式比较

续表1 国家及各省市低效工业用地再开发范围和模式比较

虽然各省市低效用地再开发的政策指引已经陆续出台，但具体到区县一级，低效工业用地整治提升工作普遍面临一系列难点，主要包括：低效工业用地再开发范围认定不够全面，存量工业用地可挖掘潜力内涵有待更新；低效用地识别工作尚未形成从政策指引到操作指南的一体化实施框架，各地标准不一，且由于涉及部门较多，统计资料收集、调查工作须耗费大量人力财力；由于融资困难、经济效益预期较低等原因，市场主体参与部分地块的改造提升、土地置换意愿不强；原土地使用权人对土地价值的增值预期较高，导致政府土地收储资金需求较大，可能超出地方财政的承受能力范围；相关法规政策不够完善，整治提升、后续管理等地方化的实施保障机制策略探索较少[12]。

2 存量工业用地可挖掘潜力内涵

已建城镇低效工业用地是存量工业用地可挖掘潜力最主要的部分。2015年，原国土资源部提出，低效工业用地是“现状投入产出强度、容积率、建筑密度、产业类型、生产运行状况等未达到产业和城镇发展需求，但仍有较大调整利用空间的非闲置用地”。目前学界对低效工业用地的科学内涵仍未有全面统一的界定，但总体上可以分为产业导向、外在表现、产出效益、利用强度、环保能耗等多个维度[13-15]。何芳等人认为低效工业用地认定应反映多部门综合管理的特征，包括闲置关停型低效、开发利用型低效、投入产出型低效、产业导向型低效、合同约定型低效、用途配置型低效6个角度[16]；瞿忠琼基于节地原则将低效工业用地内涵归纳为土地产出效率不高、工业用地利用率低下和社会服务功能不足3个方面[17]。国外与低效工业用地类同的概念为棕地（brown field），两者具有以下四方面相近特征：（1）外在形式上，过去开发过但目前处于闲置、遗弃或停工待建状态；（2）经济效益上，产能低下或者不符合区域主导产业发展要求，企业总产值、利润额、纳税额等指标未达到合同约定要求；（3）空间效益上，布局粗放散乱，厂房建筑密度、容积率、固定资产投资等土地利用强度指标低；（4）环境效益上，高能耗、高污染、高风险，不符合相关部门规定[18-20]。

批而未供和闲置用地成为土地利用计划“增存挂钩”中的存量，以及农村集体经营性建设用地入市法律障碍的扫除，延展了存量工业用地可挖掘潜力的空间内涵[21]。2018年《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》提出，把批而未供和闲置土地作为存量指标进行测算，减少对上述两类用地多的地区的新增用地安排，并视用地处置任务完成情况进行下一年度指标奖励和核减。过去学界和规划界往往将低效用地再开发与“三旧改造”、“城市更新”联系起来[22]，讨论对象一般局限于已建存量工业用地的绩效评价和低效识别，而对未供未建用地关注不足。此外，2021年《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》提出，规模较大、工业化程度高的项目要进产业园区；具有一定规模的农产品加工要向城镇开发边界内集聚。很长一段时间内，对城镇开发边界外用地的管控不足导致了大量农村集体经营性建设用地的分散化粗放发展。在建设用地指标普遍透支情况下，小城镇必须探索一种更加紧凑高效的城乡工业空间重构模式[23]。但国家和省市层面要求的存量低效用地调查和再开发指导意见大多以城镇用地为主要对象，针对农村地区存量工业用地的研究也较少[24]，很多区县对农村集体所有的低效工业用地再开发政策指引始终缺位。

本研究对工业用地全生命周期的各环节进行一一审视，将批地、供地、建设全流程中的所有非高质量产业空间纳入存量工业用地可挖掘潜力范畴，共包括批而未供工业用地、供而未建工业用地、城镇低效工业用地和农村低效工业用地等四大类（图1）。

图1 低效工业用地可挖掘潜力概念框架

3 工业用地利用绩效评价与优化路径

3.1 工业用地规模分级

不同规模级别的存量工业用地利用绩效客观上存在一定的差别，高级别的工业园区面积一般更大，且由于准入门槛更高、配套设施更完善、政策鼓励更多，单位土地产出明显高于低级别工业园区[25]。为了能够从全域统筹平衡的角度针对性地提出用地更新方案，有必要在全域宏观研判的基础上进行分类评价。参考上海、苏州等地的产业用地更新实践，并依据全国各级产业园区现状规模分布情况，可以将区县存量工业用地划分为产业基地、产业社区、工业区块三级体系（图2）。产业基地指位于区县所属经开区或高新区管辖范围内的大型产业园区或工业集聚区，一般集中占地规模大于4km2。产业社区指位于产业基地外部，市级及以上的产业园区或工业集聚区, 一般占地规模大于1km2。工业区块指位于产业基地和产业社区外部，市级以下的产业园区和其他零散分布的工业用地。从实际情况看，大多数地方的工业用地产出效率为产业基地最高，产业社区次之，工业区块最低。当前资源紧约束背景下，城镇开发边界内的产业基地和产业社区的总体管控原则应以重点发展和优化提升为主，边界外的工业区块应以清理迁移和整治提升为主。

图2 区县工业用地规模分级

3.2 宏观工业用地绩效研判

对宏观全域层面和三级工业用地利用绩效分别进行研判，其目的是通过多维因子画像的方式直观把握城市整体工业用地效率现状，了解各产业基地和产业社区的相对优势及短板，从而统筹平衡区县工业用地布局，更有效地指导工业用地腾退迁移工作。综合现有理论研究和规划实践的工业用地评价方法[26-28]，构建经济高效、用地集约、宜业宜达、协同创新、生态低耗等5个准则维度的指标体系（表2）。每个准则层下遴选3个以上具有代表性的指标。“+”的数量表示指标的重要程度，重要性越高意味着对于用地绩效评价的权重越大，越应优先重点考虑。如果需要赋予各准则的指标具体权重进而计算某个产业基地或产业社区的绩效综合得分，可以采用德尔斐法、层次分析法（AHP）、熵权法等方法[29]。需要指出的是，过度的降维或无量纲处理可能会抹去重要的原始属性[30]，结合多维定量指标形成的定性判断有时候可能比指标综合测算结果更为直观且有效。因此，本研究重点聚焦宏观绩效评价逻辑以及评价结果在工业用地优化更新系统框架中的应用，而尽量简化权重计算等技术过程，使其更能适应区县存量用地再开发的实际应用需求。

表2 区县存量工业用地绩效评价可选指标

3.3 微观低效企业用地类型识别

对微观地块层面的企业低效用地进行识别分类，其目的是摸清家底，充分挖掘低效工业用地再开发潜力，同时便于相关部门对不同类型企业进行分阶段、针对性管理。目前规划实操中低效用地潜力测算一般直接采用行政管理部门的专项调查评估数据，但由于涉及多方利益，各地方提交的低效地清单往往数量、规模均较少。科学合理且简单易行的评价指标体系是工业企业集约利用和高质量发展评价的基础[31]。为了避免专项调查结果不准和提高成果针对性，本研究将既往低效用地识别研究的综合打分评价简化为单因素集成评价。

工业企业的低效识别可以分为绿色、效率、质量、公平、安全5个基本维度：生态红线内的工业企业应当逐渐清退或置换，同时环境影响评价（简称“环评”）可以通过定性定量分析预测企业对环境的影响，因此侵占生态红线或未验收通过环评的工业企业均认定为绿色维度的低效企业；工业企业的经营效率对其未来市场规模扩张、解决就业能力以及地方社会整体发展均有重要影响，而地均产值是衡量企业资源利用效率高低的基础数据；企业的长期高质量发展很大程度上需要得益于地方产业政策的培育与扶持，非主导产业且经营水平不佳的工业企业为了节约固定成本往往难以充分集约利用土地；地均税收既可以直接体现工业企业承担社会责任和义务的能力，也间接反映了工业企业利用土地资源开展生产经营活动的并为此付出代价的公平程度；安全评价（简称“安评”）的目的是在建立必要的安全措施前，掌握系统内可能的危险种类、危险程度和危险后果，并提出有效的危险控制措施，因此企业是否完成并验收通过安评是安全维度的关键指标。在各工业园区企业数据的单项指标基础上建立5层关联的递推判别逻辑，逐层筛选出绿色不足、效率不高、质量不佳、公平不够和安全预警型等五类低效企业，再通过空间匹配对应到具体低效工业地块（图3）。具体低效企业分类和判别逻辑可根据地方实际进行相应调整。

图3 五类低效企业识别递推判断逻辑

3.4 工业用地优化更新系统框架

涉及工业园区和工业用地管理的职能部门主要有自资、经信、发改和商委等，各部门的管控侧重点不同，但管理权限存在交叉，有必要在新一轮存量优化更新中加强融合衔接，实现决策落实的顺畅可控[32]。针对当前许多区县新增建设用地指标紧缺，过去快速推进开发区和示范园区建设模式难以为继且存量更新政策基础接近为零的现状，本研究从全域层面统筹规划工业用地布局、核算多情景更新经济成本，构建了面向实施的全流程工业用地优化更新策略框架（图4），具体路径如下：

图4 区县存量工业用地优化更新系统框架

（1）宏观总体绩效研判：以第三次全国国土调查（简称“三调”）的用地数据为基础，从五个准则维度选取适宜指标，对区县全域现状工业用地利用绩效进行综合评价。对比同市其他区县或全国水平形成宏观战略研判，再对不同规模级别的工业用地集约程度分类评估，将低效浪费、布局不合理的园区确定为更新优化重点地区。

（2）微观低效类型识别：以地方经信、发改等政府部门提供的企业调查数据为基础，结合区域特点和数据可获得性，识别各企业的低效类型，通过POI爬取等方法将低效企业名录与各工业园区用地调查数据空间匹配，明确需要加强监管和拟腾退的主要对象企业，为后续工业用地更新提效和分类引导指明方向。

（3）用地更新方案划定：以宏观绩效研判和微观低效类型识别结果为基础，从全域优化平衡出发，确立“保总量、促集聚、提质量”三条基本原则。因地制宜配套完善工业用地更新相应的政策机制，探索多情景工业用地更新方案，与现行规划和“三线”进行校核，完成更新成本与经济收益核算并评估规划实施可行性。

4 工业用地优化更新实施机制设计

4.1 “三级五类”工业用地分类引导

依据三级工业用地规模体系和五类低效用地分布特征，采取多种路径更新盘活，实现提质增效。（1）产业基地和产业社区低效工业用地以就地更新为主，保留高效企业，通过微改造逐步完善园区内的配套设施，重点加强批而未用土地监管，挖潜存量指标。产业基地的地均效率目标应高于产业社区，可以通过“工改工”与“工改商”“工改公”相结合的方式，退二进三，促进产业结构调整和产城融合。（2）工业集聚区的工业区块优先“工改工”，退二优二，促进产业转型升级。有序推进园区整合和产业迁移，或取缔园区，逐步将产业转移至符合条件的产业社区，腾退建设用地指标。低效企业用地更新提效方式与产业社区方式基本相同，但地均效率目标可以略低于产业社区。（3）零散农村工业区块近期以综合整治为主，中远期结合发展需要调整为收储发展区，转变用地功能。侵占生态红线和耕地红线的农村工业用地优先退出，其他地区根据政策逐渐退出。

五类低效企业用地中，绿色不足型企业，位于永久性生态保护区域内的部分需严格落实相关管控要求，刚性管控要素超过总面积50%的企业用地复垦复绿；效率不高型企业，以局部改造和部分拆除重建为主，促进企业的扩容升级，重工业企业不建议一味提高土地开发强度，轻工业可以选择性地进行工业上楼[33]；质量不佳型企业，引导企业利用现有土地、厂房或通过淘汰落后产能腾出空间开展技术改造，或者为其他高新技术企业、规模以上工业企业等优质企业提供腾挪发展空间；公平不够型企业，注重鼓励引导和差别化管理，深化企业分类结果运用，根据企业对地方财政的贡献高低实行差别化的城镇土地使用税减免方式，为地均税收提升显著的项目优先提供用地空间；安全预警型企业，通过建立规范的制度环境，严格按照国家或行业标准进行安全评估，对存在安全风险的企业责令整改或强制退出。

4.2 多情景用地更新方案经济核算

工业分散化空间模式存在不经济和不可持续等缺陷，产业地理空间的专业化与集中化有利于区域经济的发展和区域竞争力的提升[34]。但在具体实践中，单一的“工业向园区集中”目标对产业空间优化重构的统筹引导存在明显不足，且高度集中的空间模式在大量区县的具体操作中难以实施，各地方必须在承认现状部分合理的基础上寻求更为现实的优化策略。在“保总量、促集聚、提质量”的基本原则指导下，区县全域工业用地可能的统筹优化模式可以分为“大集中”、“小集聚”、“小集聚+园区适度整合”3种（图5）。根据规划期各项预期性指标可以对各模式的经济成本分别进行核算，在此基础上结合各地社会经济基础进行方案遴选。

图5 3种工业用地布局更新模式

本研究对比探讨三种区县工业用地更新方案，是为了在短期经济代价和长期社会发展效益间取得平衡。（1）“大集中”模式，腾退主要工业集聚区外的所有工业区块，全部并入产业基地。该模式短期用地腾退经济成本巨大，现阶段区县地方财政难以支撑，且可能面临乡镇发展动力不足和失业率上升等问题。（2）“小集聚”模式，整合零散分布的农村工业区块，就近迁入所属镇街的产业基地或产业社区，同一工业集聚区内的多个地块小块并入大块，适度集聚。该模式在现状基础上用地腾退规模较小，实施经济社会成本低，但由于全域产业布局仍较分散，地均产值和地均税收等指标很可能难以达到规划预期。（3）“小集聚+园区适度整合”模式，产业基地周边的小型工业区块全部搬迁，整合并入产业基地，腾退部分零散城镇和农村工业区块，就近并入产业社区。该模式平衡了前两种方案的优势和劣势，通过腾退和新增用地的动态平衡兼顾了规划可实施性和长远发展利益，是大多数区县可采取的较优方案。

4.3 工业用地全生命周期管理机制

供前管理阶段：优化用地审批流程，严格工业用地准入门槛，明确项目建设、物业自持要求、履约保证金监管规则、企业违约责任等条款，签订相关履约协议书。试行弹性年限出让，充分考虑市场需求和工业企业寿命周期普遍较短的特点，借鉴先进地区经验，设立首租期，期满并符合续租条件允许续租，一般工业项目类出让年限原则上不超过20年。

供后监管阶段：推进包含出让合同管理、产业用地开竣工监管、建设达产等指标履约情况评估等管理内容的全生命周期监管系统信息平台建设。加强动态监督和全过程管理，进行年度项目评价和违约情况处置。项目引进部门牵头，对企业履约情况进行监管，每年开展对上一年度的项目履约审查评价。对违反履约协议承诺的项目，根据违约情形由各项目引进部门及自然资源局提出缴纳违约金、收回土地使用权及构建筑物等处置意见。 权益退出阶段：结合绩效评价结果，探索多样化用地退出方式。充分考虑企业利益，探索如政府回购、置换转移、转型提容等差别化土地盘活政策。存量盘活企业可根据项目绩效评估情况，上报区县政府集体决策确定增容土地价款的收取比例。强化项目土地使用权强制退出，对绩效指标不符合出让合同约定要求的项目，依据出让合同追究受让人违约责任，直至收回土地使用权。

结语

盘活存量土地资源，尤其是低效工业用地的优化再开发和高效利用，是统筹优化国土空间开发保护格局、促进经济可持续高质量发展的重要途径，是新时期转型发展的必然选择。本研究从地方实践经验出发，延展了新时代存量工业用地可挖掘潜力的内涵，提出了基于三调数据和地方企业调查数据的工业用地评价指标体系，实现对区县工业用地的宏观绩效研判与微观低效特征识别。在此基础上，提出多情景的工业用地更新策略，以期为广泛开展的区县一级工业用地更新提供更现实、可操作的借鉴。需要指出的是，本研究虽然构建了结合宏观和微观尺度的存量工业用地优化再开发全流程系统框架，避免了既往研究只聚焦于低效工业用地再利用某一环节、某一类型的碎片化局限，但对于现有存量产业空间的运行机理及动态演变规律，尤其是对低效用地产生的机制尚未进行深入的探讨。此外，实现工业用地的提质增效和长远可持续发展，必须依托城乡规划学、经济学、管理学、地理学、社会学等多学科融合的理论与方法，从而促进多元目标的有机协同，这都需要在后续研究中进一步补充完善。

图、表来源

文中所有图、表均由作者绘制。